ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1953/2025

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal la data de 27.12.2021 sub nr. x/2021, precizată la data de 10.01.2022, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului a solicitat anularea prevederilor art. 70 alin. (5) din Hotărârea Guvernului nr. 295/2021 conform cărora în situatiile prevăzute la alin. (4) din același articol, actul de identitate se eliberează după ce se atestă de către structura teritorială a Poliției Române că solicitantul a fost identificat pe raza de competență.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 2006 din 31 octombrie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția netimbrării și excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile. A respins cererea de chemare în judecată formulată de către reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, și intervenientul în interesul altei persoane Ministerul Afacerilor Interne, ca nefondată. A admis cererea de intervenție în interes alăturat.

Calea de atac exercitată în cauză Reclamantul A. a declarat apel împotriva sentinței civile nr. 2006 din 31 octombrie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal. Apelantul arată că, din cauza prevederilor art. 70 din Hotărârea Guvernului nr. 295/2021, i-a fost imposibil să obțină un act de identitate, situație care i-a generat dificultăți majore și i-a îngrădit exercitarea unor drepturi fundamentale. În lipsa unui act de identitate, nu a putut face uz de drepturile sale cetățenești, întrucât acest document dovedește cetățenia. Mai mult, a fost avertizat cu privire la închiderea contului bancar din cauza nevalabilității buletinului, fapt care i-a pus în pericol mijloacele de trai, întrucât veniturile sale sunt primite prin transfer bancar. Mai precizează apelantul că a depus, încă din faza fondului, înscrisuri care probează situația expusă, între care se află și răspunsul emis de Serviciul de Evidență a Populației al Sectorului 5, cu nr. 66637 din data de 11.05.2022. Prin acest răspuns, autoritatea i-a refuzat soluționarea favorabilă a cererii pentru eliberarea unui act de identitate, pe motiv că nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 70 alin. (4) din H.G. nr. 295/2021. Instanța de fond a neglijat această probă esențială și a reținut în mod greșit că normele metodologice de aplicare a Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 97/2005 nu îngrădesc dreptul unei persoane de a obține o carte de identitate provizorie. Pe baza acestei concluzii eronate, instanța a respins cererea ca nefondată, fără a analiza în mod real efectele juridice și consecințele practice ale normelor criticate asupra posibilității efective a persoanei de a obține un act de identitate. Totodată, apelantul invocă faptul că nu a primit citația pentru ședința publică din data de 03.10.2022 și, prin urmare, nu s-a putut prezenta la dezbaterile în fața instanței, fiind necesară repunerea în termen pentru exercitarea apelului. În sprijinul acestei solicitări, anexează mesajul de poștă electronică prin care i-au fost comunicate respectivele încheieri și hotărârea atacată. În final, apelantul solicită sesizarea Curții Constituționale a României cu privire la excepția de neconstituționalitate a prevederilor art. 70 alin. (5) din Hotărârea Guvernului nr. 295/2021, susținând că aceste dispoziții legale sunt de natură să restrângă nejustificat dreptul unei persoane de a obține un act de identitate și, implicit, de a-și exercita drepturile cetățenești. În drept, invocă dispozițiile art. 154 alin. (7) din C. proc. civ. privind verificarea procedurii de citare, ale art. 153 alin. (2) referitoare la sancțiunea nulității în caz de neîndeplinire a procedurii de citare, ale art. 264 alin. (1) privind obligația instanței de a examina fiecare probă administrată, precum și ale art. 466 alin. (1) referitoare la posibilitatea exercitării apelului. Recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor a declarat recurs incident Interne împotriva aceleiași sentințe, prin care a criticat soluția dată excepției inadmisibilității acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile, invocând incidența art. 488 alin. (1) pct. 8, art. 491 coroborat cu art. 472 alin. (1) C. proc. civ., precum și ale art. 20 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, pe motiv că excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile a fost respinsă cu aplicarea greșită a art. 7 din Legea nr. 554/2004. S-a arătat că raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, privind anularea unui act administrativ cu caracter normativ, instanța ar fi trebuit să aplice toate regulile procedurale din Legea contenciosului administrativ, inclusiv dispozițiile art. 7 alin. (1), potrivit cărora, înainte de a se adresa instanței competente, persoana care se consideră vătămată trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare revocarea, în tot sau în parte, a actului administrativ, în termen de 30 de zile de la data comunicării acestuia. Îndeplinirea acestei obligații constituie o condiție esențială de admisibilitate a acțiunii, potrivit art. 193 din C. proc. civ., care prevede că sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea procedurii prealabile atunci când legea o impune, iar dovada îndeplinirii trebuie anexată la cererea introductivă. Persoana vătămată nu trebuie doar să formuleze plângerea prealabilă, ci și să aștepte răspunsul autorității sau împlinirea termenului de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, înainte de a sesiza instanța. Această cerință rezultă și din art. 11 alin. (1) lit. a), c) și d) din aceeași lege, care stabilesc că acțiunea poate fi introdusă în termen de 6 luni fie de la comunicarea răspunsului la plângerea prealabilă, fie de la expirarea termenului de soluționare, fie de la expirarea termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h). Totodată, art. 12 din Legea nr. 554/2004 impune reclamantului obligația de a anexa la cererea de chemare în judecată copia actului atacat și orice înscris care face dovada îndeplinirii procedurii prealabile. Deși prin Legea nr. 212/2018 a fost introdus alin. (5) la art. 7 din Legea nr. 554/2004, această excepție de la plângerea prealabilă se referă la actele administrative individuale, nu la cele normative. Argumentul este că legiuitorul nu a eliminat alin. (1 1 ) al aceluiași articol, care păstrează obligația de a formula plângere prealabilă în cazul actelor administrative cu caracter normativ. Atâta timp cât nu există o derogare expresă, plângerea prealabilă rămâne obligatorie și pentru aceste acte. Pentru toate aceste considerente, Ministerul Afacerilor Interne solicită admiterea recursului incident, casarea hotărârii primei instanțe în ceea ce privește soluția dată asupra excepției inadmisibilității, rejudecarea excepției, admiterea acesteia, cu consecința respingerii acțiunii ca inadmisibilă.

Apărările formulate în cauză Recurentul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea apelului în principal ca inadmisibil și în subsidiar ca nefondat.

Considerentele Înaltei Curți asupra căilor de atac declarate în cauză Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că prin hotărârea atacată Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea reclamantului A., reținând în esențâă că dispozițiile art. 70 alin. (5) din Hotărârea Guvernului nr. 295/2021 nu aduc atingere drepturilor fundamentale invocate de reclamant, întrucât reglementează exclusiv competența teritorială a structurilor Poliției Române pentru atestarea identificării solicitantului, nefiind de natură să îngrădească dreptul persoanelor lipsite de adăpost de a obține un act de identitate provizoriu. Referitor la îndeplinirea obligației instituită de art. 7 din Legea nr. 554/2004, s-a arătat că în ipoteza reglementată de alin. (5) lipsa plângerii prealabile nu atrage inadmisibilitatea acțiunii, actul normativ contestat producând deja efecte juridice. În dispozitivul hotărârii, prin raportare la prevederile speciale ale art. 20 din Legea nr. 55/2004, instanța de fond a indicat faptul că hotărârea poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare. Analizând cu prioritate excepția inadmisibilității apelului, Înalta Curte reține că, potrivit art. 457 alin. (1) C. proc. civ., hotărârea judecătorească este supusă numai căilor de atac prevăzute de lege, în condițiile și termenele stabilite de aceasta, indiferent de mențiunile din dispozitivul ei. În cauză, hotărârea atacată prevede explicit în dispozitiv calea de atac ca fiind "recurs în termen de 15 zile de la comunicare, depus la Curtea de Apel București". Totodată, se reține că potrivit art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: " (1) Hotărârea pronunțată în primă instanță poate fi atacată cu recurs, în termen de 15 zile de la comunicare", legea specială prevăzând așadar că în contencios administrativ calea de atac este recursul, iar nu apelul. Cu toate acestea, reclamantul a înțeles să formuleze apel, fără ca acest comportament procesual să fie consecința inserării unor mențiuni eronate în dispozitivul hotărârii atacate, cu privire la calea de atac ce poate fi exercitată. Or, potrivit Deciziei nr. 19/2016 a Înalștei Curți de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursului în interesul legii: "Dispozițiile art. 457 alin. (4) din C. proc. civ. nu sunt aplicabile dacă partea exercită o cale de atac neprevăzută de lege, diferită de cea corect menționată în dispozitivul hotărârii atacate. În ipoteza în care partea exercită o cale de atac neprevăzută de lege, diferită de cea corect menționată în dispozitivul hotărârii atacate, instanța de control judiciar va respinge ca inadmisibilă calea de atac neprevăzută de lege, potrivit art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., în măsura în care aceasta nu poate fi calificată prin aplicarea dispozițiilor art. 152 raportat la art. 22 alin. (4) din C. proc. civ.." Aplicând speței de față aceste dezlegări obligatorii, Înalta Curte va observa că în cauză nu se poate proceda, prin aplicarea prevederilor art. 152 rap. la art. 22 alin. (4) C. proc. civ., la calificarea căii de atac promovate de apelant în recurs, deoarece din motivarea cererii intitulate "apel" nu se pot extrage critici de nelegalitate care să poată fi încadrate în dispozițiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ.. Aspectele referitoare la procedura de comunicare a actelor de procedură, invocate în susținerea cererii de repunere în termenul de formulare a căii de atac, nu pot fi valorificate drept critici de nelegalitate aduse sentinței recurate. Prin urmare, în lipsa unor veritabile critici de nelegalitate în conținutul cererii intitulate "apel", care să justifice calificarea acestuia drept "recurs", precum și față de aceea că dispozitivul sentinței atacate conține mențiuni corecte cu privire la calea de atac aplicabilă speței, Înalta Curte constată că apelul formulat de reclamant este inadmisibil, fiind o cale de atac neprevăzută de lege în materia contenciosului administrativ. Observând soluția dată cu privire la admisibilitatea căii de atac, Înalta Curte va reține referitor la solicitarea apelantului de sesizare a Curții Constituționale a României cu privire la excepția de neconstituționalitate a art. 70 alin. (5) din Hotărârea Guvernului nr. 295/2021, că această cerere de sesizare nu se mai impune a fi analizată. Sesizarea Curții Constituționale presupune existența unei căi de atac admisibile, întrucât numai în cadrul unei proceduri judiciare valabil învestite instanța poate verifica îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 29 alin. (1) și (5) din Legea nr. 47/1992, respectiv relevanța dispoziției criticate pentru soluționarea cauzei. În ceea ce privește recursul incident promovat de recurentul intervenient accesoriu Ministerul Afacerilor Interne, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile art. 67 alin. (4) C. proc. civ., potrivit cărora: "(4) Calea de atac exercitată de intervenientul accesoriu se socotește neavenită dacă partea pentru care a intervenit nu a exercitat calea de atac, a renunțat la calea de atac exercitată ori aceasta a fost anulată, perimată sau respinsă fără a fi cercetată în fond". În cauză, pe lângă faptul că nu a fost formulat un recurs principal admisibil, astfel cum s-a arătat anterior, Înalta Curte va observa că recursul Ministerul are calitatea de intervenient accesoriu în interesul pârâtului Guvernul României, care nu a promovat recurs. Prin urmare, întrucât partea pentru care s-a intervenit nu a exercitat calea de atac, în considerarea prevederilor legale anterior indicate, recursul incident formulat de intervenientul Ministerul Afacerilor Interne urmează a fi respins ca neavenit.