ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1567/2025

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2023, reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Târgoviște în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea Deciziei nr. 96510/13.06.2023 privind solutionarea contestației formulate de UAT Municipiul Târgoviște împotriva deciziei privind respingerea la finanțare nr. x/2.04.2023 privind proiectul "Creșterea nivelului de independenta energetica a Complexului Turistic de Natatie Târgoviște", înregistrat in A. cu nr. RUE 22 și anularea Deciziei privind respingerea cererii de finanțare nr. x/25.04.2023. Prin sentința nr. 1502 din data de 26 martie 2024 pronunțată de Tribunalul București, secția a II a contencios administrativ și fiscal s-a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București, secția de contencios adminsitrativ și Fiscal.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 101 din 19 iunie 2024 pronunțată de Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamanta Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Târgoviște, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea fiind dată cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a Ordinului M.I.P.E. nr. 2793/2022 privind aprobarea Ghidului solicitantului - Condiții specifice de accesare a fondurilor pentru sprijinirea investițiilor destinate promovării producției de energie din surse regenerabile pentru consumul propriu la nivelul autorităților publice locale, în cadrul Programului Operațional Infrastructură Mare (POIM) 2014-2020. S-a arătat că instanța de fond a dat o greșită interpretare prevederilor capitolului 3.2A - pct. 19 din Ghidul solicitantului, limitând sfera documentelor necesare pentru transmiterea cererii de finanțare. În acest sens, s-a arătat că, potrivit Certificatului de urbanism nr. x/21.09.2022 emis de Municipiul Târgoviște, pentru realizarea obiectivului "Creșterea nivelului de independență energetică a Complexului Turistic de Natație Târgoviște" nu este necesară obținerea autorizației de construire, lucrările de construire aferente acestui obiectiv făcând parte din categoria lucrărilor care, potrivit art. 11 alin. (1) lit. i) și alin. (7) lit. f) din Legea nr. 50/1991, se pot executa fără autorizație de construire, acest document fiind anexat cererii de finanțare, făcând parte din documentele suport ale acesteia, astfel nemaifiind necesară depunerea declarației pe propria răspundere a reprezentantului legal al municipiului Târgoviște. Ca urmare, câtă vreme Certificatul de urbanism nr. x/21.09.2022 emis de Municipiul Târgoviște face dovada că, pentru executarea lucrărilor de construire aferente proiectului propus spre finanțare, nu este necesară emiterea autorizației de construire, s-a apreciat că, în mod nelegal, instanța de fond a reținut că acest aspect trebuia demonstrat exclusiv prin depunerea unei declarații pe propria răspundere a reprezentantului legal al solicitantului, informațiile cuprinse în certificatul de urbanism fiind suficiente pentru satisfacerea cerinței impuse de capitolul 3.2A pct. 19 din Ghidul solicitantului. S-a arătat că instanța de fond, într-o interpretare greșită a prevederilor pct. 19, capitolul 3.2A din Ghidul solicitantului, reține că declarația pe propria răspundere a reprezentantului legal al solicitantului era necesară ca urmare a lipsei autorizației de mediu/acordului de mediu emis de către APM Dâmbovița, în condițiile în care, potrivit cerințelor Ghidului solicitantului, autorizația de mediu/acordul de mediu este necesar exclusiv în cazul proiectelor pentru care este necesară obținerea unei autorizații de construire. Apreciind că simpla depunere a Certificatului de urbanism nr. x/21.09.2022 nu satisface cerința impusă de pct. 19 din Ghidul solicitantului, instanța de fond a restrâns, cu încălcarea legii, sfera documentelor necesare pentru depunerea cererii de finanțare. Având în vedere că Certificatul de urbanism nr. x/21.09.2022 emis de Municipiul Târgoviște face dovada că, pentru executarea lucrărilor de construire aferente proiectului propus spre finanțare, nu este necesară emiterea autorizației de construire, s-a apreciat că, în mod nelegal, instanța de fond a reținut că acest aspect trebuia demonstrat exclusiv prin depunerea unei declarații pe propria răspundere a reprezentantului legal al solicitantului, informațiile cuprinse în certificatul de urbanism fiind suficiente pentru satisfacerea cerinței impuse de capitolul 3.2A pct. 19 din Ghidul solicitantului. S-a arătat, totodată, că instanța de fond a interpretat greșit și prevederile Ghidului solicitantului - capitolul 2.2 lit. l), care stabilesc, ca și condiție de eligibilitate a proiectului, obligația solicitantului de a demonstra "dreptul de proprietate/superficie/administrare/titular al unui drept de folosință/concesionar/locatar pentru imobilul în care se implementează proiectul în favoarea beneficiarului și/sau instituției publice locale aflate în subordine, pentru care justifică consumul propriu plătit de către unitatea administrativ-teritorială...". Întrucât din extrasul de carte funciară nr. x rezultă că imobilul situat în Târgoviște, Calea x, județ Dâmbovița, obiect al cererii de finanțare, aparține domeniului public al Municipiului Târgoviște, iar UAT Municipiul Târgoviște este chiar titularul cererii de finanțare, obligația de a depune și actul care atestă constituirea unui drept real corespunzător proprietății publice în favoarea unui terț nu mai subzistă, această obligație existând exclusiv în situația în care solicitantul finanțării este și titular al dreptului de administrare. S-a arătat că Direcția Complex Turistic de Natație este o instituție publică aflată în subordinea Municipiului Târgoviște, în favoarea căreia Municipiul Târgoviște, în calitate de titular al dreptului de proprietate publică asupra imobilului ce formează obiectul cererii de finanțare, a constituit, în condițiile legii, un drept de administrare asupra acestui imobil. Ca urmare, criteriul de eligibilitate prevăzut de art. 2.2 lit. l) din Ghidul solicitantului a fost îndeplinit de către Municipiul Târgoviște, întrucât, pe de o parte, extrasul de carte funciară al imobilului în care se implementează proiectul, respectiv imobilul situat în Târgoviște, județ Dâmbovița, atestă dreptul de proprietate publică al Municipiului Târgoviște asupra imobilului respectiv, iar, pe de altă parte, acesta conține înscrieri privitoare la dreptul de proprietate al Municipiului Târgoviște asupra imobilului, fiind expres menționate actele doveditoare ale dreptului de proprietate publică. În plus, au fost invocate și prevederile capitolului 2.2 lit. l) alin. (11) din Ghidul solicitantului, potrivit cărora "îndeplinirea criteriului se probează prin Declarația de eligibilitate a solicitantului și prin oricare dintre actele admise de lege, acte care atestă dreptul de proprietar, concesionar, superficiar sau utilizator al solicitantului asupra terenului/clădirii/infrastructurii unde se realizează investiția...", urmând a se constata, în acest sens, că prin depunerea Declarației de eligibilitate și a extrasului de carte funciară nr. x, Municipiul Târgoviște a făcut dovada îndeplinirii conforme a acestui criteriu de eligibilitate a proiectului. A mai arătat recurenta că instanța a reținut un motiv suplimentar de refuz, respectiv obligația depunerii unei declarații din care să reiasă plata consumului propriu al instituției de către UAT solicitant, în condițiile în care proiectul are în vedere un imobil în care funcționează o instituție publică locală și care se află în subordinea solicitantului. Aprecierea instanței încalcă principiul contradictorialității ce guvernează procesul civil, în condițiile în care aceste aspecte, care nu au fost avute în vedere de intimata-pârâtă la emiterea actelor administrative, nu au fost puse în dezbaterea contradictorie a părților. S-a arătat că Direcția Complex Turistic de Natație este o instituție publică aflată în subordinea Municipiului Târgoviște, al cărei consum propriu nu este plătit de Municipiul Târgoviște, aceasta asigurându-și resursele necesare plății consumurilor proprii, astfel că depunerea declarației la care se referă instanța de fond nu este necesară, așa cum, de altfel, a reținut și autoritatea de management pârâtă. Pentru toate aceste motive, s-a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecarea cererii, anularea Deciziei nr. 96510/13.06.2023 privind soluționarea contestației formulate de UAT Municipiul Târgoviște împotriva deciziei privind respingerea la finanțare nr. x/02.04.2023, precum și a Deciziei privind respingerea cererii de finanțare nr. x/25.04.2023.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a formulat întâmpinare, solicitată respingerea recursului ca nefondat. Referitor la primul motiv de respingere a cererii de finanțare, s-a arătat, raportat la transmiterea de către Solicitant, doar a adresei de înaintare către APM Dâmbovița, privind eliberarea autorizației de mediu/acord de mediu pentru proiect, că în conformitate cu prevederile Capitolului 3, pct. A (din Ghid) "Solicitantul avea obligativitatea transmiterii, Actului de reglementare sau clasarea notificării (după caz) al/a autorității competente pentru protecția mediului, conform legislației aplicabile în vigoare." În lipsa actului de reglementare, solicitantul trebuie să se angajeze printr-o declarație pe propria răspundere că înțelege și își asumă faptul că valoare investiției se poate modifica, prin costuri neeligibile. S-a arătat că UAT trebuia să anexeze o declarație pe propria răspundere a reprezentantului legal privind faptul că nu este necesară autorizația de construire sau să depună la Cererea de finanțare certificatul de urbanism din care rezultă aceste aspecte. A arătat, intimatul - pârât, că adresa nr. x/9.11.2022 nu satisface cerința reglementată de Ghidul solicitantului, motiv pentru care comisia de evaluare nu a reținut-o. S-a arătat că certificatul de urbanism nu a fost anexat cererii de finanțare, fiind depus doar ca anexă la contestația administrativă. Referitor la cel de-al doilea motiv de respingere, s-a arătat că solicitantul nu a făcut dovada transmiterii tuturor documentelor care să facă dovada dreptului de proprietate/folosință, ori de concesiune, după caz. Solicitantul ar fi trebuit să facă dovada dreptului de proprietate prin depunerea "Declarației" din care să reiasă plata consumului propriu instituției de către UAT-ul solicitant. Față de aceste motive, s-a arătat că autoritatea pârâtă a respins motivat, în cadrul procedurii de evaluare, cererea de finanțare și proiectul propus spre finanțare, iar recursul formulat este nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este întemeiat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin Decizia nr. 66071 din data de 25 aprilie 2023 emisă de către pârâtă s-a dispus respingerea documentației proiectului "Creșterea nivelului de independență energetică a Complexului Turistic de Natație Târgoviște" formulată de către reclamanta Municipiul Târgoviște. În motivarea deciziei se arată că reclamanta nu a îndeplinit următoarele condiții prevăzute de Ghidul Solicitantului aferent apelului de proiecte "19 POIM - Măsuri pentru sprijinirea investițiilor în capacități de producere a energiei din surse regenerabile pentru consum propriu la nivelul autorității publice locale", după cum urmează: 1 - Solicitantul trebuia să anexeze o declarație pe propria răspundere a reprezentantului legal privind faptul că nu este necesară autorizația de construire sau să depună la cererea de finanțare, certificatul de urbanism din care să rezulte acest aspect, conform punctului 19 din Capitolul 3.2 A din Ghidul Solicitantului - Documente obligatorii fără de care nu se poate transmite cererea de finanțare în A.: "Actul de reglementare sau clasarea notificării, după caz, al autorității competente pentru protecția mediului, conform legislației aplicabile în vigoare." Curtea observă faptul că reclamanta a transmis doar o adresă de înaintare către APM Dâmbovița privind eliberarea autorizației de mediu/acord de mediu pentru proiect. De asemenea, prin aceeași decizie (la pct. 2) s-a reținut faptul că: Solicitantul a transmis Extras de Carte Funciară pentru locația unde se implementează proiectul, dar nu și documentele privind demonstrarea drepturilor reale/administrării, respectiv HCL Târgoviște sau HCJ Dâmbovița, așa cum cere Secțiunea 2.2 lit. l) din Ghidul Solicitantului, unde se specifică faptul că "Solicitantul demonstrează dreptul de proprietate/superficie/administrare/titular al unui drept de folosință/concesionar/locatar pentru imobilul în care se implementează proiectul în favoarea beneficiarului, însoțite de actul de dobândire a proprietății, contract de concesiune, actul care atesta proprietatea/folosința/concesiunea/comodat și aceste documente să fie însoțite de extrasul de carte funciară al respectivului imobil." Împotriva acestei decizii a formulat contestație reclamanta, arătând că decizia este nelegală și netemeinică și a solicitat revocarea deciziei de respingere a cererii de finanțare și reevaluarea proiectului, arătând în motivele contestației aspecte de nelegalitate și netemeinicie. Prin Decizia nr. 96510 din data de 13 iunie 2023 privind soluționarea contestației formulate de UAT Târgoviște s-a dispus respingerea contestației ca neîntemeiată și menținerea deciziei privind respingerea cererii de finanțare transmisă prin Adresa nr. x din data de 25 aprilie 2023 privind proiectul "Creșterea nivelului de independență energetică a Complexului Turistic de Natație Târgoviște." În motivarea deciziei se arată că contestatoarea U.A.T. Târgoviște avea obligația să anexeze o declarație pe propria răspundere a reprezentantului legal privind faptul că nu este necesară autorizația de construire sau să depună odată cu cererea de finanțare, certificatul de urbanism, din care să rezulte aceste aspecte. De asemenea, se mai arată în motivarea deciziei că respectiva contestatoare avea obligația să depună acte pentru dovedirea dreptului de administrare, respectiv HCL Târgoviște sau HCJ Dâmbovița, cât și o declarație din care să reiasă plata consumului propriu instituției de către UAT-ul solicitant, odată cu extrasul de Carte Funciară. Înalta Curte reține că problema litigioasă în speță este reprezentată de modul de interpretare și aplicare a prevederilor capitolului 3.2 A pct. 19 din Ghidul solicitantului, potrivit cărora: "Solicitantul avea obligativitatea transmiterii actului de reglementare sau clasarea notificării (după caz) al/a autorității competente pentru protecția mediului, conform legislației aplicabile în vigoare. Dacă la data transmiterii în A., «actul de reglementare» nu a fost obținut, procedura de evaluare a impactului asupra mediului fiind în derulare, se va anexa decizia etapei de evaluare inițială a proiectului, urmând a se transmite «actul de reglementare» cel mai târziu la data transmiterii primei cereri de rambursare/plată. În această situație, solicitantul se angajează printr-o declarație pe propria răspundere că înțelege și își asumă faptul că valoarea investiției se poate modifica ca urmare a măsurilor de atenuare/compensare a unui potențial impact asupra mediului, înțelegând că respectivele costuri sunt neeligibile, dar necesare pentru implementarea proiectului." Înalta Curte reține că prin adresa nr. x/25.04.2023 cererea de finanțare a fost respinsă cu motivarea că "solicitantul a transmis adresa de înaintare către APM Dâmbovița, privind eliberarea autorizației de mediu/acord de mediu pentru proiect, deși, conform Capitolului 3 din Ghid, acesta avea obligația ca, în cazul în care actul de reglementare nu a fost obținut, să transmită Decizia etapei de evaluare inițială a proiectului, urmând ca actul de reglementare să fie transmis cel mai târziu la data primei cereri de rambursare/plată". În cursul soluționării cauzei, atât în faza administrativă, cât și în faza judiciară, recurenta - reclamantă a precizat că lucrările aferente proiectului propus de municipiul Târgoviște fac parte din categoria lucrărilor care, potrivit art. 11 alin. (1) lit. i) și alin. (7) din Legea nr. 50/1991, se pot executa fără autorizație de construire, astfel cum rezultă din certificatul de urbanism nr. x/21.09.2022 emis pentru realizarea obiectivului proiectului în discuție. Reține Înalta Curte că în cuprinsul contestației administrative s-a reținut faptul că solicitanta a depus adresa de înaintare nr. x/09.11.2022 către APM Dâmbovița, iar la data de 11.11.2022, prin semnătura doamnei B., expert în cadrul instituției respective, s-a menționat că proiectul "nu face obiectul art. 28 din Legea nr. 57/2007, cu modificările și completările ulterioare, în sensul că nu este dintre cele supuse evaluării de mediu ori evaluării impactului asupra mediului." Înalta Curte reține că potrivit art. 11 alin. (7) lit. f) din Legea nr. 57/2007: "Se pot executa fără autorizație de construire: f) montarea pe clădiri, anexe gospodărești și pe sol a sistemelor fotovoltaice pentru producerea energiei electrice de către prosumatori, așa cum sunt ei definiți la art. 2 lit. x)1) din Legea nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și/sau a panourilor solare pentru încălzirea sau prepararea apei calde pentru consumul casnic, cu înștiințarea prealabilă a autorităților administrației publice locale și cu respectarea legislației în vigoare (...)". Înalta Curte consideră că, pentru a lămuri obligația reglementată de capitolul 3.2 A pct. 19 din Ghidul solicitantului, trebuie avut în vedere scopul urmărit de legiuitor la edictarea textului normativ, iar nu acordarea unei ponderi excesive aspectelor de ordin formal. În opinia instanței de recurs, cerința autorității de management în sensul depunerii declarației pe propria răspundere a reprezentantului, în sensul că înțelege și își asumă faptul că valoarea investiției se poate modifica ca urmare a măsurilor de atenuare/compensare a unui potențial impact asupra mediului, trebuie analizată în concret, în condițiile în care cerința din Ghid vizează lucrări de construcție pentru care este necesară această autorizație. Înalta Curte constată că scopul reglementării este atins prin depunerea certificatului de urbanism nr. x din 21.09.2022, în care este menționat expres că montarea sistemelor fotovoltaice este permisă pentru imobil fără autorizație de construire, precum și prin depunerea adresei semnate de către expertul instituției, cerința depunerii unei declarații pe propria răspundere fiind astfel lipsită de utilitate. Instanța de control judiciar reține că impunerea unei asemenea obligații ca și condiție de eligibilitate, este excesivă și se datorează unei interpretări rigide și greșite a textului normativ de către intimata-pârâtă, în disonanță cu scopul urmărit. Contrar aprecierilor pârâtei în sensul că certificatul de urbanism nu ar fi fost anexat cererii de finanțare, fiind depus doar ca anexă la contestația administrativă, Înalta Curte constată că atât comisia de evaluare, cât și comisia de soluționare a contestației, nu realizează o simplă verificare administrativă a înscrisurilor depuse, ci o verificare tehnico-economică de stabilire a caracterului eligibil al proiectului, procedură supusă principiului proporționalității, ce presupune ca măsurile dispuse de autorități să nu depășească ceea ce este necesar și rezonabil în vederea atingerii obiectivului de a preveni și împiedica într-un mod eficient afectarea bugetului statului. Cerința asigurării unui echilibru rezonabil între măsura individuală aplicată și interesul public ocrotit impune ca, acordându-se prioritatea cuvenită interesului public, să nu fie vătămate nejustificat și disproporționat drepturile, libertățile și interesele legitime ale destinatarului actului administrativ, prin acordarea unei ponderi excesive aspectelor de ordin formal. Pentru aceste motive, soluția primei instanțe prin care s-a reținut că în mod corect a procedat pârâta prin decizia de respingere a cererii de finanțare, cât și în decizia de soluționare a contestației, este dată cu greșita interpretare a cerinței de eligibilitate prevăzută de pct. 19 Capitolul 3.2 A din Ghidul solicitantului. În același sens sunt și concluziile instanței de control judiciar asupra celui de-al doilea motiv de refuz din partea autorității, respectiv presupusa încălcare a dispozițiilor din Secțiunea 2.2 lit. l) din Ghidul Solicitantului, unde se specifică că "Solicitantul demonstrează dreptul de proprietate/superficie/administrare/titular al unui drept de folosință/concesionar/locatar pentru imobilul în care se implementează proiectul în favoarea beneficiarului, însoțite de actul de dobândire a proprietății, contract de concesiune, actul care atesta proprietatea/folosința/concesiunea/comodat și aceste documente să fie însoțite de extrasul de carte funciară al respectivului imobil." Constată Înalta Curte că din extrasul de carte funciară nr. x rezultă că imobilul situat în Târgoviște, Calea x, județ Dâmbovița, obiect al cererii de finanțare, aparține domeniului public al Municipiului Târgoviște, UAT Municipiul Târgoviște fiind chiar titularul cererii de finanțare. În condițiile dovedirii dreptului de proprietate asupra imobilului prin extrasul de carte funciară, certificatul de urbanism mai sus invocat, cât și prin indicarea Hotărârii de Guvern nr. 1350/2001 privind atestarea domeniului public al județului Dâmbovița și al Municipiului Târgoviște, se constată că cerința textului legal este îndeplinită. Or, dispozițiile invocate ca motiv al respingerii cererii de finanțare, impun o asemenea obligație referitoare la depunerea de înscrisuri pentru dovedirea unui drept de concesiune, folosință, administrare, comodat etc., în mod alternativ, pentru ipoteza deținerii imobilului cu orice alt titlu decât cel de proprietate. Va fi înlăturată, astfel, și reținerea instanței de fond privind nedepunerea unei declarații din care să reiasă plata consumului propriu instituției de către UAT-ul solicitant, obligație care nu rezultă din dispozițiile invocate de pârâtă. Potrivit capitolului 2.2 lit. l) alin. (11) din Ghidul solicitantului, "îndeplinirea criteriului se probează prin Declarația de eligibilitate a solicitantului și prin oricare dintre actele admise de lege, acte care atestă dreptul de proprietar, concesionar, superficiar sau utilizator al solicitantului asupra terenului/clădirii/infrastructurii unde se realizează investiția...", astfel că, prin depunerea Declarației de eligibilitate și a extrasului de carte funciară nr. x, recurenta-reclamantă a făcut dovada îndeplinirii conforme a acestui criteriu de eligibilitate a proiectului.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru aceste considerente, constatând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Unitatea Administrativ-Teritorială Municipiul Târgoviște și, în rejudecare, va admite acțiunea, dispunând anularea Deciziei nr. 96510/13.06.2023 privind soluționarea contestației și a Deciziei privind respingerea cererii de finanțare nr. x/25.04.2023 emise de pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene.