ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 978/2025

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului București, secția a V-a civilă la data de 06 mai 2022 sub nr. x/2022, reclamantul Municipiul București prin Primar General, în contradictoriu cu pârâții A. S.R.L., B., C., D. și E., a solicitat instanței următoarele: - în principal, constatarea nulității absolute a Dispoziției de restituire nr. 1742/18.11.2003 și a procesului-verbal de punere în posesie nr. x/24.11.2003, precum și anularea următoarelor acte de înstrăinare subsecvente: • contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/04.12.2003, prin care imobilul a fost dobândit de către C. în proporție de 7,536% și de către B. în proporție de 92,464%; • contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/06.08.2004, prin care o cotă de 45,219% din teren a fost dobândită de către D., prin cumpărare de la B.; • contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/15.02.2005 de BNPA F. și G., prin care terenul a fost înstrăinat către S.C. H. S.R.L., societate care și-a schimbat denumirea în S.C. A. S.R.L.; - într-un prim subsidiar, constatarea nulității absolute parțiale a Dispoziției de restituire nr. 1742/18.11.2003, precum și a actelor subsecvente, în limita suprafeței de suprapunere cu terenul ocupat de construcții la data emiterii dispoziției de restituire (drumul asfaltat, clădirea postului de pază și de clădirea tip hală, în suprafață de 2900 mp); - în cel de-al doilea subsidiar, constatarea existenței dreptului de servitute de trecere pietonală și cu vehicule, pe suprafața de teren configurată de amprenta actualului drum asfaltat, în favoarea terenului având nr. cadastral x, înscris în Cartea Funciară nr. x, aflat în proprietatea publică a Municipiului București și în administrarea Administrației Lacuri Parcuri și Agrement București (în cele ce urmează ALPAB), asupra terenului având nr. cadastral x, înscris în Cartea Funciară nr. x, aflat în proprietatea A. S.R.L., constituit la data despărțirii loturilor. De asemenea, reclamantul a solicitat instanței să oblige pârâții la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză. Pârâții A. S.R.L. și D. au formulat întâmpinare, prin care au solicitat, în principal, să se respingă acțiunea în temeiul excepțiilor procesuale invocate, în subsidiar, să se respingă acțiunea ca neîntemeiată, cu obligarea reclamantului la plata cheltuielilor de judecată. Pârâții au invocat excepția netimbrării, excepția lipsei de interes, excepția lipsei calității procesuale active, excepția inadmisibilității acțiunii.

Hotărârea pronunțată pe fond Prin sentința civilă nr. 1541/20.12.2023 pronunțată de Tribunalul București, secția a V-a civilă în dosarul nr. x/2022, prima instanță a respins excepția netimbrării cererii, ca neîntemeiată; a admis excepția tardivității cererii modificatoare; a respins cererea modificatoare ca tardivă; a admis excepția inadmisibilității cererii principale; a respins cererea principală formulată de reclamantul Municipiul București prin Primar General, în contradictoriu cu pârâții A. S.R.L., I. S.R.L., D., B., C. și E., ca inadmisibilă; a obligat pe reclamant la plata către pârâta A. S.R.L. a cheltuielilor de judecată în sumă de 29.096.69 RON, reprezentând onorariu de avocat. Împotriva sentinței civile a formulat, în termen, apel motivat, apelantul pârât Municipiul București prin Primar General, solicitând admiterea apelului, anularea sentinței apelate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe.

Hotărârea pronunțată în apel Prin decizia civilă nr. 763A/2024 din 28 iunie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă în dosarul nr. x/2022 a fost admis apelul formulat de apelantul-reclamant Municipiul București prin Primarul General împotriva sentinței civile nr. 1541/20.12.2023 pronunțate de Tribunalul București, secția a V-a civilă, în dosarul nr. x/2022, în contradictoriu cu intimații-pârâți A. S.R.L., I. S.R.L., D., C. și E., a fost anulată în parte sentința apelată și a fost trimisă cauza spre rejudecare primei instanțe, fiind menținută soluția asupra excepției de netimbrare.

Calea de atac formulată în cauză Împotriva deciziei civile nr. 763A/2024 din 28 iunie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă în dosarul nr. x/2022 au declarat recurs intimații A. S.R.L., I. S.R.L. și D.. Prin cererea de recurs formulată, recurenții au solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate și, în principal, în rejudecare, respingerea apelului și menținerea hotărârii primei instanțe, iar în subsidiar, trimiterea cauzei la instanța de apel pentru o nouă judecată a apelului, potrivit dispozițiilor art. 497 C. proc. civ. Prin motivul de casare privind aplicarea greșită a normelor de drept material referitoare la competența legală a primarului de a-și ataca în justiție propriile dispoziții, în speță de a ataca dispoziția de restituire pe care el însuși a emis-o (în temeiul art. 488, alin. (1), pct. 8 C. proc. civ.), precum și motivul de casare privind depășirea atribuțiile puterii judecătorești, prin aceea că, prin decizia recurată, instanța de apel a consacrat o nouă competență legală a primarului, de a-și ataca în justiție propriile dispoziții, care nu poate fi stabilită decât prin lege organică (în temeiul art. 488, alin. (1), pct. 4 C. proc. civ.) susține următoarele: Instanța de apel ajunge la o concluzie care contrazice însăși principiile fundamentale ale dreptului public. Pentru a ajunge la concluzia că primarul poate să-și atace propria dispoziție de restituire, instanța de apel comite grave erori de aplicare a legii. "Instanța judecătorească nu are posibilitatea ca, pe cale de interpretare a dispozițiilor în vigoare, să atribuie unor autorități publice competente ce nu le-au fost conferite de legiuitor" (Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 12/2015). Autoritățile publice, cum este și primarul, au numai competențele stabilite de lege, fiind reglementate prin lege organică, așadar, prin cea mai importantă procedură normativă potrivit Constituției, după revizuirea actului fundamental. Instanța de apel, deși nu o spune expres, face aplicarea eronată în dreptul public a unui principiu de drept privat, "ceea ce nu este interzis, este permis", care nu poate fi extins în dreptul public. în dreptul public, autoritățile publice, cum este și primarul, în acord cu principiul legalității, au numai competențele pe care legea le stabilește expres și ele nu pot fi extinse prin hotărâri judecătorești la alte cazuri, neprevăzute de lege. Competența primarului este stabilită exclusiv prin lege. El nu poate exercita atribuții "în baza dreptului comun". O asemenea afirmație este o contradicție în termeni. Așadar, în lipsa unui text expres de lege organică care să stabilească competența primarului de a-și ataca propriile dispoziții de restituire, această competență legală nu există și nu poate fi stabilită printr-o hotărâre judecătorească, iar acțiunea formulată este inadmisibilă. Prin motivul de casare constând în greșita aplicare a normelor de drept material și a regulile de procedură, și anume art. 24 (în prezent art. 26) din Legea nr. 10/2001, precum și a principiului general de drept potrivit căruia legea specială derogă de la dreptul comun specialia generalibus derogant, a principiului general de drept al securității juridice și a principiului general de drept potrivit căruia nimeni nu-și poate invoca propria culpă (în temeiul art. 488, alin. (1), pct. 5 și 8 C. proc. civ.) se susține că apărarea recurenților-intimați care nu a fost analizată de instanța de apel este aceea că acțiunea de drept comun poate fi exercitată împotriva dispoziției de restituire emisă în baza Legii nr. 10/2001 numai atunci când se invocă nerespectarea unor drepturi ale unor terțe persoane față de procedura de restituire/reconstituire a dreptului de proprietate reglementată de legea specială. În cazul de față nu se pune problema încălcării unui drept al unui terț față de procedura desfășurată în baza Legii nr. 10/2001, ci a unor pretinse nereguli în desfășurarea respectivei proceduri, pretins săvârșite de emitentul actului. Așadar, nefiind în singura situație de excepție a încălcării unui drept garantat de CEDO ce aparține unui terț de procedură, nu se poate pune problema derogării dreptului comun de la legea specială, așa cum a procedat instanța de apel, în mod vădit contrar principiului specialia generalibus derogant și contrar Deciziei nr. 33/2008 pronunțată în recurs în interesul legii care a stabilit: "Concursul dintre legea specială și legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială." Stabilește expres în continuare Înalta Curte de Casație și Justiție că "în cazul în care sunt sesizate neconcordanțe între legea specială, respectiv Legea nr. 10/2001, și Convenția europeană a drepturilor omului, aceasta din urmă are prioritate. Această prioritate poate fi dată în cadrul unei acțiuni în revendicare, întemeiată pe dreptul comun, în măsura în care astfel nu s-ar aduce atingere unui alt drept de proprietate ori securității raporturilor juridice." În mod evident, primarul este o autoritate publică și nu intră în sfera de aplicare a Convenției, nefiind titular al "drepturilor omului". Dacă s-ar accepta soluția pronunțată de instanța de apel, ar însemna că orice dispoziție emisă în baza Legii nr. 10/2001 poate fi atacată oricând printr-o acțiune de drept comun prin invocarea unor motive de nulitate absolută (oricât de neîntemeiate ar fi acestea), iar instanța este obligată să administreze probatorii și să judece pe fond o asemenea cerere, părțile pârâte fiind supuse fără nicio limită de timp acestei insecurități juridice a drepturilor dobândite, ceea ce este de neacceptat prin prisma art. 1 din Protocolul nr. 1 la Convenția CEDO și a principiului securității raporturilor juridice, așa cum au fost consacrate în jurisprudența CEDO. Pentru a evita aceste ipoteze inacceptabile, legiuitorul a stabilit imperativ, prin norme de strictă interpretare, care sunt subiecții de drept care pot exercita căile de atac, cazurile și condițiile stricte de exercitare a acestora. Aceasta este rațiunea pe care legiuitorul când a redactat art. 24 din Legea nr. 10/2001, în vigoare la data emiterii dispoziției: Aceleași prevederi sunt reluate și în art. 26, alin. (3) din Legea nr. 10/2001 în vigoare în prezent conform căruia: "Decizia sau, după caz, dispoziția motivată de respingere a notificării sau a cererii de restituire în natură poate fi atacată de persoana care se pretinde îndreptățită la secția civilă a tribunalului în a cărui circumscripție se află sediul unității deținătoare sau, după caz, al entității învestite cu soluționarea notificării, în termen de 30 de zile de la comunicare." Prin urmare, doar persoana îndreptățită sau prefectul, în temeiul controlului obiectiv de legalitate, poate ataca decizia emisă în procedura reglementată de Legea 10/2001, dar nu și emitentul actului. Pe de altă parte, legea nu prevede posibilitatea atacării deciziei de admitere a cererii de restituire în natură, ci doar în cazul respingerii cererii de restituire. Pentru claritate, un terț față de procedură ar putea ataca o dispoziție emisă în baza Legii nr. 10/2001 în cazul în care respectiva dispoziție i-ar încălca dreptul de proprietate, printr-o acțiune de drept comun, actele emise în cadrul procedurii nefiindu-l opozabile. Cu totul alta este situația participanților la procedura de restituire - entitatea învestită cu soluționarea notificării și persoana îndreptățită. Acestea, fiind părți în cadrul procedurii, au cunoștință de actele emise și își pot exercita drepturile în cazurile expres, limitativ prevăzute de normele de strictă interpretare, neputând în nicio circumstanță să apeleze la dreptul comun pentru a obține sau anula acte emise în cadrul procedurii de restituire. Arată că nici Deciziile nr. 1819/2014 și nr. 1797/2012 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție invocate în apel nu au relevanță în cauză, atât timp cât nu se face o analiză a motivelor de nulitate invocate împotriva dispoziției de restituire. Nu se stabilește dacă acestea sunt invocate pentru încălcarea drepturilor unor terțe persoane sau pentru legalitatea procedurii de restituire care poate fi contestată exclusiv de Prefect pe calea contenciosului administrativ. Susțin recurenții că decizia recurată se încadrează și în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., atât timp cât instanța de apel nu a analizat și nu a motivat hotărârea în privința inadmisibilității acțiunii de drept comun, indiferent dacă dispoziția de restituire este calificată ca act administrativ sau ca act civil, deoarece nu se invocă încălcarea unui drept al unei terțe persoane față de procedura de restituire. Instanța de apel s-a limitat în a susține că în întâmpinarea formulată la apel sunt reluate motivele prezentate în fața primei instanțe, fără a analiza acest aspect în mod detaliat și fără a-l respinge argumentat. O asemenea analiză ar fi făcut inutilă întreaga motivare a sentinței recurate pentru a stabili calificarea corectă a dispoziției de restituire ca act administrativ sau act civil, aspect absolut inutil pentru soluționarea corectă a excepției inadmisibilității acțiunii. Așadar, lipsa oricărui considerent potrivit căruia acțiunea de drept comun exercitată de emitentul dispoziției de restituire ar fi admisibilă, chiar dacă nu se invocă încălcarea unui drept al unei terțe persoane față de procedură, reprezintă o nemotivarea a hotărârii. Era absolut necesar ca hotărârea pronunțată să explice de ce s-a reținut că acțiunea de drept comun este admisibilă, chiar dacă nu se invocă încălcarea unui drept al unei terțe persoane față de procedura de restituire a dreptului de proprietate contrar argumentelor prezentate pe larg și contrar considerentelor cuprinse în jurisprudența unitară a înalte Curți de Casație și Justiție, în special a deciziei nr. 33/2008 pronunțată în recurs în interesul legii prin care se explică singura excepție în care este admisibilă acțiunea de drept comun. În cazul în care instanța de apel ar fi analizat aspectul învederat și ar fi constatat greșita calificare a dispoziției ca fiind act administrativ, dar ar fi înțeles că acțiunea este inadmisibilă, indiferent de calificarea actului dedus judecății, ar fi avut posibilitatea de a înlătura și a înlocui considerentele greșite ale hotărârii primei instanțe cu menținerea soluției din dispozitivul hotărârii atacate, potrivit art. 461 alin. (2) C. proc. civ. Prin motivul de recurs privind greșita aplicare a dispozițiilor art. 204 alin. (1) și (2) pct. 4 și ale art. 30 alin. (5) C. proc. civ., ce se circumscrie art. 488 alin. (1), pct. 5 C. proc. civ., se susține că instanța de apel în mod greșit a confundat două instituții juridice distincte "cererea adițională" reglementată de art. 30 alin. (5) și "cererea modificatoare" reglementată de art. 204 alin. (1) C. proc. civ. Dacă legiuitorul ar fi avut intenția de a considera că cererea modificatoare coincide cu cererea adițională ar fi folosit aceeași terminologie. Or, prin cererea modificatoare reclamantul poate aduce schimbări nu numai în privința pretențiilor ci cu privire la orice element al acțiunii introductive, inclusiv cu privire la temeiul juridic, la instituțiile juridice de care înțelege să se folosească, izvorul pretențiilor, nu și în privința cuantumului pretențiilor care nu conduce la o modificare a acțiunii în accepțiunea art. 204 alin. (1) C. proc. civ. Așa cum pe larg s-a arătat atât în fața primei instanțe cât și în fața instanței de apel, acțiunea introductivă a suferit modificări întrucât inițial se solicitase constatarea existenței unui drept de servitute de trecere asupra terenului aflat în proprietatea A. S.R.L. constituit de Statul Român, iar prin cererea precizatoare depusă la 6.10.2023, s-a solicitat ca pârâtele să permită trecerea pe terenul situat în str. x și să fie instituit un drept de servitute de trecere pe același teren întrucât un drept de servitute ar fi fost constituit de autorul persoanelor îndreptățite, domnul J.. Dispozițiile art. 204 alin. (2) pct. 4 C. proc. civ. prevăd clar că nu se consideră cerere modificatoare înlocuirea cererii în constatare cu o cerere în realizarea dreptului. Pentru a fi aplicabile aceste dispoziții legale de excepție, singura schimbare a acțiunii introductive trebuie să se refere exclusiv la înlocuirea cererii în constatare cu una în realizare, ceea ce înseamnă că nu poate fi schimbat conținutul, motivarea cererii și nicidecum izvorul dreptului dedus judecății. În cazul de față, chiar dacă aparent prin cererea depusă la termenul din 06.10.2023, reclamantul și-a transformat capătul trei de cerere privind dreptul de servitute din acțiune în constatare în acțiune în realizare, în realitate, a procedat la o modificare acțiunii introductive schimbând izvorul, cauza dreptului, schimbând persoana care ar fi constituit servitutea. Corect a reținut prima instanță că a fost modificat fundamentul cererii inițiale în constatare cu o altă cerere în realizarea unui drept de servitute, drept pentru care se invocă însă un alt izvor. Neputând exista identitate între dreptul a cărui constatare se solicitase inițial și dreptul la a cărui realizare se tinde prin cererea "precizatoare" întrucât se invocă izvoare de drept diferite, nu poate fi cazul unei simple înlocuiri ci a unei modificări a acțiunii introductive, devenind aplicabile dispozițiile art. 204 alin. (1) C. proc. civ. potrivit cărora, modificarea acțiunii se poate realiza de reclamant numai până la primul termen de judecată pentru care acesta este legal citat, nefăcându-se nicio distincție în privința comunicării sau nu a întâmpinării sau a îndeplinirii ori nu a altui act de procedură. În aceste condiții, în mod corect prima instanță a admis excepția tardivității introducerii cererii modificatoare la data de 6.10.2023, în condițiile în care primul termen pentru care reclamantul a fost legal citat și s-a prezentat în fața instanței a avut loc la data de 09.06.2023 și în mod greșit instanța de apel a făcut aplicarea dispozițiilor art. 204 alin. (2) pct. 4 C. proc. civ., considerând că nu s-a procedat la modificarea acțiunii introductive. Este evidentă necesitatea formulării unei întâmpinări cu privire la schimbarea izvorului dreptului de servitute și schimbarea probatoriilor ce urmau a fi administrate pentru dovedirea modului în care a fost constituit dreptul inițial și autorul acestuia. Opinează că instanța de apel a procedat la o greșită aplicare a dispozițiilor art. 30 alin. (5), art. 204 alin. (1) C. proc. civ., aplicând o identitate inexistentă între două instituții juridice distincte dar și a art. 204 alin. (2) pct. 4, respingând excepția tardivității modificării acțiunii introductive. În drept, recurenții și-au întemeiat cererea de recurs pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 și 8 C. proc. civ. Nu au fost invocate motive de recurs de ordine publică.

Apărările formulate în cauză Intimatul reclamant Municipiul București a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, reluând în esență aspectele ce au constituit motivarea apelului și susținând validitatea argumentelor expuse în decizia recurată. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele ce urmează să fie expuse. Prin motivul de recurs privind depășirea atribuțiilor puterii judecătorești, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenții susțin că, prin decizia atacată, instanța de apel a consacrat o nouă competență legală a primarului, de a-și ataca în justiție propriile dispoziții. Acest motiv de casare, astfel expus, are caracter nefondat. Cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ. are în vedere situația în care, prin hotărârea recurată, instanța a depășit atribuțiile autorității judecătorești, intrând în cele ale autorității legislative sau executive. S-a arătat în jurisprudență și în doctrină că acest motiv de casare, care este de ordine publică, poate fi invocat în situații precum acelea în care instanța judecătorească săvârșește un act pe care numai organ al puterii legislative sau al puterii executive îl poate face, aplică norme juridice abrogate, tăgăduiește orice valoare unui text care are forță legală, aplică o lege înainte de intrarea ei în vigoare, îl critică pe legiuitor în cuprinsul hotărârii sau face presiuni asupra lui, se pronunță pe cale de dispoziții generale sau creează norme juridice pe care le aplică în speța respectivă. Înalta Curte constată că niciuna dintre aceste ipoteze nu se regăsește în cauza de față, cum, de altfel, nici considerentele ce susțin acest caz de casare nu pot fi circumscrise acestei dispoziții legale. Astfel, recurenții pârâți au indicat în mod concret drept depășire a atribuțiilor autorității judecătorești de către instanța de apel faptul că ar fi acordat posibilitatea primarului de a-și ataca în justiție propriile dispoziții, creându-i astfel o nouă prerogativă. În legătură cu aceste critici, sunt relevante următoarele considerente ale instanței de apel: "Contrar celor reținute de prima instanță, Curtea notează că acțiunea de față promovată de apelantul reclamant Municipiul București este o acțiune civilă, iar nu una de contencios administrativ, rezervată competenței instanțelor de contencios administrativ, potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004, în sensul noțiunii de contencios administrativ, definit de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. f) din aceeași lege. Dispozițiile de primar emise în procedura Legii nr. 10/2001 nu au caracterul unor acte administrative, nefiind emise în regim de putere publică, ci sunt acte juridice civile, acte ce pot fi emise și de autoritățile publice, în acest sens fiind și jurisprudența instanței supreme - Decizia nr. 4211/02.11.2007, ÎCCJ-SCAF. Împrejurarea că dispozițiile Legii nr. 10/2001 nu prevăd, în mod expres, dreptul emitentului de a contesta în justiție, pentru vicii de legalitate, actele emise în cadrul acestei proceduri (dispozițiile legii speciale reglementând doar dreptul persoanei îndreptățite de a ataca dispoziția emisă), în baza dispozițiilor acestei legi speciale de reparație, nu determină concluzia unui fine de neprimire pentru situația promovării unei acțiuni civile, de drept comun, în nulitate, prin care emitentul dispoziției invocă motive de nulitate absolută, existente la momentul emiterii actului, dar, poate, descoperite ulterior. Or, are a fi observat că regimul juridic al nulității absolute permite introducerea unei astfel de acțiuni de către orice persoană interesată, categorie juridică ce include și pe emitentul actului juridic civil sau orice alt terț interesat. Nu în ultimul rând, calitatea de persoană interesată poate fi recunoscută apelantului reclamant tocmai raportat la rolul acestuia în procedura emiterii acestor dispoziții de către primar, potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, emitentul fiind subiectul de drept cel mai bine plasat în cunoașterea situației juridice a imobilului cu privire la care se emite dispoziția, imobil guvernat de dispozițiile Legii nr. 10/2001. Prin urmare, regimul nulității absolute a actului juridic civil este în favoarea apelantului reclamant și deschide acestuia accesul în justiție pentru promovarea unei acțiuni de drept comun, în nulitate absolută." Astfel, instanța de apel nu a conferit noi prerogative primarului, ci a relevat raționamentul potrivit căruia aceasta nu este învestită să judece în procedura legii contenciosului administrativ și să se pronunțe asupra legalității unui act administrativ, întrucât constată că este vorba despre un act de natură civilă a cărui nulitate se poate cere a fi constatată. Aceleași critici sunt dezvoltate de recurenți și sub cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu argumentele esențiale că: 1. Dispoziția emisă în temeiul Legii nr. 10/2001 nu este un act juridic civil și 2. Că, și de ar fi un atare act, argumentele rezultate din Decizia nr. 12/2015 a Completului pentru dezlegarea unor chestiuni de drept al Înaltei Curți de Casație și Justiție susțin teza că, de vreme ce nicio dispoziție legală nu prevede dreptul primarului de a ataca dispoziția, eronat a fost recunoscut un asemenea drept de către instanța de apel. Ceea ce este relevant pentru stabilirea naturii juridice a dispoziției emise de primar în procedura Legii nr. 10/2001 este faptul că, soluționând notificările transmise pe temeiul acestui act normativ de reparație, primarul nu acționează ca reprezentant al puterii executive locale, ci ca reprezentant al persoanei juridice (unitatea administrativ-teritorială) deținătoare a bunului. Din această perspectivă se impune a observa că, în aplicarea art. 1, art. 9 și respectiv art. 21 și următoarele din Legea nr. 10/2001, obligația de emitere a unei dispoziții de restituire în natură putea reveni nu doar unui primar, ci și unei regii autonome, unei societăți sau companii naționale, unei societăți comerciale la care statul sau o autoritate a administrației publice centrale sau locale era la data intrării în vigoare a legii acționar ori asociat majoritar, unei organizații cooperatiste sau oricărei alte persoane juridice de drept public, dar și unei entități deținătoare la care statul sau o autoritate publică centrală sau locală ori o organizație cooperatistă era acționar sau asociat minoritar, în anumite condiții prevăzute de alin. (2) al art. 21. Mai mult, în forma la data adoptării sale și care s-a aplicat până la modificarea sa prin Legea nr. 247/2005, art. 27 prevedea: "(1) Pentru imobilele preluate cu titlu valabil, evidențiate în patrimoniul unei societăți comerciale privatizate cu respectarea dispozițiilor legale, persoana îndreptățită are dreptul la măsuri reparatorii prin echivalent, constând în bunuri ori servicii, acțiuni la societăți comerciale tranzacționate pe piața de capital sau titluri de valoare nominală folosite exclusiv în procesul de privatizare, corespunzătoare valorii imobilelor solicitate." În aplicarea acestui text, folosind argumentul de interpretare "a contrario", s-a arătat că în ipoteza imobilelor preluate fără titlu valabil, măsura reparatorie cuvenită persoanelor îndreptățite era restituirea în natură, iar această interpretare a fost avută în vedere și în cadrul raționamentului ce a fundamentat constatarea ca neconstituțională a abrogării sintagmei "preluate cu titlu valabil" prin modificările aduse Legii nr. 10/2001 prin Legea nr. 247/2005, prin decizia Curții Constituționale nr. 830/2008. Prin urmare, dispozițiile de restituire în natură pot fi emise, în economia actului normativ de reparație, și de persoane juridice de drept privat (fie că aveau acest statut la data intrării în vigoare a legii, fie că l-au dobândit pe cale legală ulterior). În aceste coordonate, natura juridică a actului prin care se dispune restituirea unui bun preluat abuziv rezultă, așa cum s-a arătat în jurisprudența evocată în mod corect de instanța de apel, din calitatea părților, din poziția juridică de egalitate a acestora, precum și din consecințele juridice produse de actul în discuție - titlu de proprietate pentru beneficiar, titlu executoriu pentru punerea în posesie. Or, nu poate fi primită teza conform căreia primarul emite dispoziția de restituire ca act de autoritate, în regim de putere publică, în exercitarea atribuțiilor sale de reprezentant al autorității publice, fiind de neconceput ca același tip de act, emis în temeiul aceluiași act normativ și având aceleași consecințe (dispoziția de restituire în natură) să aibă naturi juridice diferite în funcție de emitent - primarul, prefectul sau o persoană juridică de drept privat. De aceea, dispoziția de restituire având ca emitent primarul nu întrunește caracteristicile unui act administrativ de autoritate, nefiind emisă în regim de putere publică (în soluționarea unor raporturi bazate pe inegalitate juridică, adică pe subordonarea părților, specifică raporturilor administrative). Din această calificare - realizată corect de instanța de apel - rezultă că, de vreme ce actul în discuție are natură juridică civilă, o acțiune conform dreptului comun prin care să se ceară constatarea nulității sale este deschisă oricărui subiect de drept care justifică un interes, chiar și primarului, reclamant în speță. Contrar susținerilor recurenților, dreptul de a formula acțiunea nu trebuie să fie expres prevăzut de o dispoziție legală; dimpotrivă, inadmisibilitatea acțiunii fiind o excepție de la dreptul de acces la o instanță, un atare fine de neprimire trebuie să rezulte din legea aplicabilă și nu viceversa. După cum se va arăta în cadrul analizei unui alt motiv de recurs, o asemenea inadmisibilitate ar fi putut rezulta din aplicarea principiului specialia generalibus derogant, care nu este însă incident în cauza de față, deoarece pentru reclamant nu exista o cale specială de a acționa, care să înlăture posibilitatea de a recurge la dreptul comun. Așadar, în mod eronat consideră recurenții că este exclusă posibilitatea emitentului actului de a-l contesta în instanță. Dezlegările cuprinse în Decizia nr. 12/2015 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unei chestiuni de drept nu sunt aplicabile în speță, față de obiectul distinct al problemei de drept acolo dezbătute, și anume posibilitatea primarului de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile consiliului local, prin decizia amintită statuându-se că: "În condițiile Legii administrației publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările și completările ulterioare, și ale Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, unitatea administrativ-teritorială, prin autoritatea sa executivă, respectiv primarul, nu are dreptul de a ataca în fața instanței de contencios administrativ hotărârile adoptate de autoritatea sa deliberativă, respectiv consiliul local sau, după caz, Consiliul General al Municipiului București." Pe cale de consecință, critica potrivit căreia instanța de apel a acordat primarului noi prerogative, acționând în sensul consacrării unei noi competențe legale a primarului, de a-și ataca în justiție propriile dispoziții, nu este întemeiată, urmând a fi respinsă. Cât privește motivul de recurs prin care se impută instanței de apel aplicarea greșită a normelor de drept material referitoare la competența legală a primarului de a-și ataca în justiție propriile dispoziții, în speță de a ataca dispoziția de restituire emisă, și anume art. 26 din Legea nr. 10/2001, circumscrise de recurenți dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., și acesta are caracter nefondat. Susțin recurenții că acțiunea de drept comun poate fi exercitată împotriva dispoziției de restituire emisă în baza Legii nr. 10/2001 numai atunci când se invocă nerespectarea unor drepturi ale unor terțe persoane față de procedura de restituire/reconstituire a dreptului de proprietate reglementată de legea specială. Mai afirmă recurenții și că această apărare nu a fost analizată de instanța de apel, din perspectiva inadmisibilității acțiunii de drept comun indiferent dacă dispoziția de restituire este calificată ca act administrativ sau ca act civil, atâta timp cât nu se invocă încălcarea unui drept al unei terțe persoane față de procedura de restituire, critică legată argumentativ de cea privind greșita aplicare a legii, ce poate fi circumscrisă și motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. Cercetând dosarul, Înalta Curte reține că, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul Municipiul București prin Primar General a solicitat în contradictoriu cu pârâții sus-menționați în principal, constatarea nulității absolute a Dispoziției de restituire nr. 1742/18.11.2003 și a procesului-verbal de punere în posesie nr. x/24.11.2003, precum și anularea actelor de înstrăinare subsecvente (contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/04.12.2003, prin care imobilul a fost dobândit de către C. în proporție de 7,536% și de către B. în proporție de 92,464%; contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/06.08.2004, prin care o cotă de 45,219% din teren a fost dobândită de către D., prin cumpărare de la B.; contractul de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x/15.02.2005 de BNPA F. și G., prin care terenul a fost înstrăinat către S.C. H. S.R.L., societate care și-a schimbat denumirea în S.C. A. SRL). Într-un prim subsidiar, s-a solicitat constatarea nulității absolute parțiale a Dispoziției de restituire nr. 1742/18.11.2003, precum și a actelor subsecvente, în limita suprafeței de suprapunere cu terenul ocupat de construcții la data emiterii dispoziției de restituire (drumul asfaltat, clădirea postului de pază și de clădirea tip hală, în suprafață de 2900 mp). În cel de-al doilea subsidiar, s-a solicitat constatarea existenței dreptului de servitute de trecere pietonală și cu vehicule, pe suprafața de teren configurată de amprenta actualului drum asfaltat, în favoarea terenului având nr. cadastral x, înscris în Cartea Funciară nr. x, aflat în proprietatea publică a Municipiului București și în administrarea Administrației Lacuri Parcuri și Agrement București, asupra terenului având nr. cadastral x, înscris în Cartea Funciară nr. x, aflat în proprietatea A. S.R.L., constituit la data despărțirii loturilor. Prin întâmpinarea formulată la data de 17 noiembrie 2022, intimații A. S.R.L. și D. au invocat excepția netimbrării, excepția lipsei de interes (în sensul că reclamantul nu are interes legitim în promovarea acțiunii, urmărind să tergiverseze alte dosare), excepția lipsei calității procesuale active în promovarea acțiunii prin prisma dispozițiilor art. 24 din Legea nr. 10/2001, care prevedea că doar persoana îndreptățită la restituire ar putea ataca dispoziția de restituire, excepția inadmisibilității, având în vedere că legea nu prevede posibilitatea atacării dispoziției de restituire de către emitentul acesteia (dispozițiile art. 24 din Legea nr. 10/2001), a intrat în circuitul civil și a produs efecte, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, emitentul nu poate reevalua finalitatea procedurii administrative, ulterior emiterii dispoziției de restituire, emitentul nu poate folosi calea dreptului comun, temeiul putând fi dat doar de Legea nr. 10/2001, reclamantul are la dispoziție acțiunea în realizare, nu cea în constatare privind capătul 3 de cerere, precum și excepția prescripției/tardivității acțiunii, raportat la dispozițiile art. 26 alin. (3) din Legea nr. 10/2001. Prin sentința civilă nr. 1541/20.12.2023 pronunțată de Tribunalul București, secția a V-a civilă, în dosarul nr. x/2022, prima instanță a respins excepția netimbrării cererii, ca neîntemeiată; a admis excepția tardivității cererii modificatoare; a respins cererea modificatoare, ca tardivă; a admis excepția inadmisibilității cererii principale; a respins cererea principală formulată ca inadmisibilă; a obligat pe reclamant la plata către pârâta A. S.R.L. a cheltuielilor de judecată în sumă de 29.096.69 RON, reprezentând onorariu de avocat. Prin cererea de apel formulată împotriva sentinței civile sus-menționate, reclamantul Municipiul București a criticat faptul că s-a admis excepția inadmisibilității cererii de chemare în judecată, învederând că a supus analizei instanței un caz de nulitate absolută a unui act juridic civil, dispoziția de restituire neavând caracter administrativ. Prin întâmpinarea formulată, intimații au solicitat respingerea apelului ca nefondat, reiterând apărările formulate prin întâmpinarea dedusă fondului. Instanța de apel a reținut în considerentele sale, așa cum se arată supra, că dispozițiile emise de primar în procedura Legii nr. 10/2001 nu au caracterul unor acte administrative, nefiind emise în regim de putere publică, ci sunt acte juridice civile, ce pot fi emise și de autoritățile publice. A mai reținut și că împrejurarea că dispozițiile Legii nr. 10/2001 nu prevăd, în mod expres, dreptul emitentului de a contesta în justiție, pentru vicii de legalitate, actele emise în cadrul acestei proceduri, în baza dispozițiilor acestei legi speciale de reparație, nu determină concluzia unui fine de neprimire pentru situația promovării unei acțiuni civile, de drept comun, în nulitate, prin care emitentul dispoziției invocă motive de nulitate absolută, existente la momentul emiterii actului, dar, poate, descoperite ulterior. A conchis că regimul juridic al nulității absolute permite introducerea unei astfel de acțiuni de către orice persoană interesată, categorie juridică ce include și pe emitentul actului juridic civil sau orice alt terț interesat. A relevat că poate fi recunoscută reclamantului calitatea de persoană interesată tocmai raportat la rolul acestuia în procedura emiterii acestor dispoziții de către primar, potrivit dispozițiilor art. 21 alin. (3) din Legea nr. 165/2013, emitentul fiind subiectul de drept cel mai bine plasat în cunoașterea situației juridice a imobilului cu privire la care se emite dispoziția, imobil guvernat de dispozițiile Legii nr. 10/2001. Așadar, raportat la reținerile concrete ale instanței de apel mai sus expuse, nu se poate susține că aceasta nu s-ar fi pronunțat pe aceste susțineri, formulate prin întâmpinarea de la fond, precum și prin întâmpinarea depusă în faza apelului. În pofida susținerilor recurenților, instanța de apel a analizat concret aceste susțineri, iar concluzia la care a ajuns, deși nemulțumitoare pentru aceștia, are la bază un raționament juridic coerent expus. Cât privește interpretarea greșită a dispozițiilor art. 24 (în prezent art. 26) din Legea nr. 10/2001, nici acest argument nu este fondat, având în vedere că temeiul cererii de chemare în judecată nu l-au reprezentat aceste dispoziții, solicitându-se constatarea nulității absolute a respectivei dispoziții, al cărei regim juridic permite introducerea unei astfel de acțiuni de către orice persoană interesată, categorie juridică ce include și pe emitentul actului juridic civil sau orice alt terț interesat, așa cum a relevat instanța de apel. Or, astfel cum o prevăd expres, dispozițiile art. 26 din Legea nr. 10/2001 deschid calea contestării dispoziției numai persoanelor îndreptățite, ceea ce exclude aplicarea regimului juridic special al acestei contestații unei alte acțiuni, formulate de un alt subiect de drept. În ceea ce privește criticile referitoare la greșita aplicare a principiului general de drept potrivit căruia legea specială derogă de la dreptul comun, a principiului securității juridice și al principiului potrivit nimeni nu-și poate invoca propria culpă, de asemenea încadrabile în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de recurs le reține a fi nefondate. Este de principiu că legea generală se aplică în orice materie și în toate cazurile, mai puțin în acelea în care legiuitorul stabilește un regim special și derogatoriu, instituind în anumite materii reglementări speciale, care sunt prioritare față de norma de drept comun, ce în astfel de situații se aplică numai unde legea specială nu dispune. Legea nr. 10/2001, care reglementează modalitatea de reparație specifică preluării abuzive a imobilelor produse în perioada de referință a actului normativ (6 martie 1945-22 decembrie 1989), se aplică cu prioritate în cazul acțiunilor în revendicare introduse de persoanele îndreptățite la măsurile reparatorii prevăzute de legea menționată, care nu se mai pot prevala de acțiunea în revendicare de drept comun, dacă nu au uzat de procedura legii speciale, într-un termen stabilit de la intrarea în vigoare (astfel cum s-a statuat în decizia RIL nr. 33/2008, invocată de recurenți). Or, în cauză, instanța a fost învestită cu o acțiune în constatarea nulității absolute a unor acte juridice, și anume Dispoziția de restituire nr. 1742/18.11.2003 și procesul-verbal de punere în posesie nr. x/24.11.2003, precum și a unor acte juridice subsecvente, iar temeiul de drept invocat în cuprinsul cererii de chemare în judecată au fost prevederile art. 1, 10, 16 din Legea nr. 10/2001 și art. 963 C. civ. de la 1864. Așa cum subliniază și instanța de apel, regimul nulității absolute a actului juridic civil deschide reclamantului accesul în justiție pentru promovarea unei acțiuni de drept comun, în nulitate absolută, iar teza imposibilității recurgerii la dreptul comun - statuată cu caracter obligatoriu în cadrul mecanismului de unificare a practicii mai sus evocat - nu se aplică în situația speței. Aceasta întrucât raportul dintre legea generală și legea specială a fost examinat în cadrul deciziei de recurs în interesul legii menționate pentru situația celor cărora legea specială le punea la îndemână mijloace de a solicita reparația în forma restituirii imobilului preluat abuziv, în natură sau prin echivalent, nu și față de alte subiecte de drept. Dimpotrivă, văzând că în cauză reclamantului nu îi era deschisă calea specială a art. 26 din Legea nr. 10/2001, în mod corect a constatat curtea de apel că acesta avea posibilitatea de a formula acțiunea conform dreptului comun. Instanța de apel a dat, astfel, valoare normelor legii civile care prevăd că nulitatea absolută, ca expresie a protecției unui interes public, poate fi invocată de orice persoană interesată, fiind general imprescriptibilă, respectându-se necesitatea ca circuitul civil să fie alcătuit din acte neafectate de cauze de nulitate, care să dea naștere unor raporturi juridice stabile și să conducă la o securitate sporită a circuitului civil. Cât privește invocarea propriei culpe, instanța de recurs reține că principiul nemo auditur propriam turpitudinem allegans nu este prevăzut de legislația civilă, nefiind reglementat nici în C. civ. 1864 (în vigoare la data emiterii actului atacat) și nici în actualul C. civ., aprobat prin Legea nr. 287/2009. Regula evocată a fost însă dezvoltată pe cale doctrinară și jurisprudențială sub imperiul vechii reglementări civile ca excepție de la principiul restitutio in integrum ce guvernează efectele nulității, cu argumentarea că nimănui nu îi este îngăduit a se prevala de propria imoralitate sau incorectitudine pentru a obține protecția judiciară a unui drept, astfel încât ceea ce s-a prestat și primit urmărind un scop ilicit sau imoral să nu poată fi supus restituțiunii. Această ipoteză nu era însă un caz ce înlătura sancțiunea nulității actului juridic - pentru a împiedica eventual exercitarea dreptului la acțiunea în nulitate, cum se tinde prin prezentul recurs - ci aplicarea principiului evocat conducea exclusiv la înlăturarea efectului nulității care era restituirea prestațiilor. În fine, doar ca observație, se impune sublinierea că legea nouă - C. civ. 2009 (intrat în vigoare după emiterea dispoziției contestate), nu mai recunoaște nici excepția de la principiul restitutio in integrum în cazul invocării propriei incorectitudini, față de prevederile art. 1638 din materia restituirii prestațiilor ("Prestația primită sau executată în temeiul unei cauze ilicite sau imorale rămâne întotdeauna supusă restituirii.") Totodată, se reține că premisa în aplicarea regulii respective o constituie reaua-credință, incorectitudinea, necinstea, pasivitatea, precum și alte moduri prin care partea invocă temeiuri neloiale atunci când tinde la valorificarea unui drept dobândit pe cale ilicită. Or în cauză, reclamantul nu-și invocă propria rea-credință în emiterea respectivului act, ci invocă faptul că, la momentul emiterii acestuia, nu erau întrunite condițiile legale pentru emiterea sa valabilă. Prin motivul de casare privind greșita aplicare a dispozițiilor art. 204 alin. (1) și (2) pct. 4 și ale art. 30 alin. (5) C. proc. civ., circumscris dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., susțin recurenții că instanța de apel a confundat cererea modificatoare cu cererea adițională, permițând apelantului Municipiul București să-și modifice cererea în constatare cu una în realizare, schimbând totodată izvorul și cauza dreptului inițial dedus judecății. Instanța de recurs reține aceste argumente ca fiind nefondate. Completul învestit cu soluționarea apelului nu a făcut o confuzie între instituția cererii adiționale reglementate de art. 30 alin. (5) C. proc. civ. și cea a modificării cererii, reglementată de art. 204 C. proc. civ., cele două instituții fiind corelate. Astfel, art. 30 C. proc. civ. clasifică conform mai multor criterii cererile în justiție, în vreme ce art. 204 C. proc. civ. detaliază condițiile de modificare a unei cereri în justiție. Potrivit art. 30 alin. (5) C. proc. civ., o condiție de bază pentru ca o cerere să fie considerată adițională o reprezintă modificarea pretențiilor anterioare, normă din care nu poate rezulta decât faptul că o cerere modificatoare este automat și una adițională, fiind încadrată în această categorie. În art. 204 alin. (2) C. proc. civ. sunt prevăzute patru ipoteze în care o cerere modificatoare poate fi însă primită și peste termenul prevăzut la alin. (1) al textului, deoarece legiuitorul a considerat aceste ipoteze ca fiind unele în care previzibilitatea cursului procesului nu ar fi afectată și le-a exceptat de la termenul imperativ reglementat de alin. (1) al textului. Ultima ipoteză a respectivului articol este incidentă în cauză, întrucât prin cererea precizatoare formulată la data de 06.10.2023 reclamantul a transformat capătul 3 al cererii introductive dintr-o acțiune în constatare într-o acțiune în realizare. Cu privire la chestiunea modificării cauzei cererii de chemare în judecată, curtea de apel a reținut că prevederile art. 204 alin. (1) C. proc. civ., care interzic modificarea cererii după primul termen de judecată la care reclamantul este legal citat, nu interzic și schimbarea cauzei cererii. Prin prisma acestui argument, a primit critica reclamantului apelant în sensul că modificarea acțiunii de către acesta a fost respinsă ca tardivă de prima instanță cu încălcarea dispozițiilor evocate. Acest argument trebuie să primească nuanțări, după cum se va arăta, dar soluția dată prin dispozitivul deciziei de apel este legală, astfel încât ea va fi menținută, iar considerentele Curții de apel referitoare la aplicarea în speță a art. 204 alin. (1) C. proc. civ. vor fi parțial substituite cu considerentele prezentei decizii. Astfel, modificarea cererii la care se referă alin. (1) al art. 204 C. proc. civ. - prohibită după primul termen de judecată și în absența acordului expres al tuturor părților, privește elementele esențiale ce caracterizează cererea de chemare în judecată și a căror schimbare conduce la învestirea instanței cu o altă acțiune, iar acestea sunt obiectul, părțile și cauza acțiunii. A contrario, cât timp modificarea nu este acoperită de situațiile de excepție enumerate la art. 204 alin. (2) C. proc. civ., celelalte modificări ale elementelor acțiunii sunt supuse restricției temporale pe care o cuprinde alin. (1), respectiv primul termen la care reclamantul este legal citat. Exempli gratia, chiar dacă se menține cadrul procesual obiectiv - cererea își păstrează obiectul: obligarea pârâtului la plata unei sume de bani - și cadrul subiectiv - litigiul se va purta între aceleași părți indicate în acțiunea inițială - invocarea de către reclamant a unui alt motiv fundamental care susține pretenția sa - răspunderea pentru vicii în loc de îmbogățirea fără justă cauză - conduce la o modificare a acțiunii ce poate fi realizată numai cu respectarea regulilor cuprinse în art. 204 C. proc. civ. De aceea, se reține că - astfel cum se arată în mod majoritar și în doctrina de specialitate - schimbarea cauzei cererii de chemare în judecată conduce la o modificare ce nu poate fi primită dacă ea se realizează ulterior momentului indicat în norma examinată, iar părțile nu convin în sens contrar. În același timp, ipoteza speței nu relevă însă o schimbare a cauzei cererii de chemare în judecată de către reclamant și din acest motiv chestiunea nelegalității hotărârii primei instanțe în privința admiterii excepției tardivității cererii modificatoare a fost corect dezlegată de instanța de apel. Astfel, prin cererea de chemare în judecată, reclamantul a arătat că, în privința cererii subsidiare de constatare a existenței unei servituți de trecere, aceasta este guvernată de prevederile art. 625 C. civ. - destinația proprietarului, argumentând în sensul că, anterior emiterii dispoziției de restituire în temeiul Legii nr. 10/2001, statul era proprietarul întregului imobil din care au provenit fondul dominant și fondul aservit. Prin cererea modificatoare depusă la data de 6.10.2023, reclamantul pe de-o parte a transformat o acțiune în constatare într-o acțiune în realizare (operațiune permisă în coordonatele de excepție ale art. 204 alin. (2) C. proc. civ., cum s-a arătat mai sus), iar pe de altă parte a arătat că pretenția de a se recunoaște existența unui drept de trecere este justificată inclusiv de situația terenurilor anterior preluării abuzive, în anul 1946, când familia autorilor persoanelor îndreptățite a deținut mai multe imobile învecinate, iar existența servituții este menționată într-o hotărâre de ieșire din indiviziune, sentința civilă nr. 921/05.12.1946. Această ipoteză faptică relevă că ceea ce a adus nou reclamantul prin cererea în discuție nu reprezintă decât argumente suplimentare care susțin cererea sa subsidiară și eventual relevă probatorii corespunzătoare; indicarea motivelor pentru care reclamantul consideră că se impune recunoașterea în beneficiul său a unui drept de t