ÎCCJ, decizie (scj.ro #234986)

Fonduri Europene. Corecții financiare. Neregulă.  Obligația de a proceda la recuperarea fondurilor

Cuprins pe materii:

Drept administrativ. Contenciosul administrativ reglementat prin legi speciale. Accesarea și utilizarea fondurilor europene nerambursabile

Index alfabetic:

Abatere

Neregulă

Corecție financiară

OUG nr. 66/2011, art. 2 alin. (1) lit. a) , lit. o), art. 23 alin. (1)

Art. 2 alin. (1) lit. o) din O.U.G. nr. 66/2011 definește aplicarea de corecții financiare în sensul ,,măsurile administrative luate de autoritățile competente, în conformitate cu prevederile prezentei ordonanțe de urgență, care constau în excluderea de la finanțarea din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora a cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă”.

În cazul corecțiilor financiare nu se află în discuție sancțiuni, ci măsuri administrative, așa cum reiese explicit din dispozițiile art. 23 alin. (1) lit. o) din O.U.G. nr 66/2011, dar și din hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14.

Premisa legală a oricărei corecții financiare o constituie existența unei nereguli, definită la art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011,

potrivit căruia neregula presupune întrunirea în esență a trei elemente și anume o încălcare a normei juridice, un act sau o omisiune a subiectului vizat aflat la originea acestei încălcări și un prejudiciu, actual sau potențial, adus inclusiv bugetului Uniunii Europene.

În acest context, este de reținut faptul că, într-o jurisprudență constantă, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit că ,,în măsura în care statele membre au obligația de a recupera fondurile europene primite în mod necuvenit ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe din partea beneficiarilor acestor fonduri, faptul că au rambursat Uniunea, în conformitate cu decizia Comisiei ai cărei destinatari sunt, nu le scutește, în principiu, de obligația de a proceda la recuperarea fondurilor menționate de la acești beneficiari

[1]

.

Așadar, statului membru îi incumbă obligația de a recupera de la beneficiarul acestora fondurile primite necuvenit, ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe comise de beneficiarul respectiv.

I.C.C.J., Secția de contencios administrativ și fiscal, decizia nr. 2909 din 28 mai 2025

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 11.05.2022 pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a – Contencios Administrativ și Fiscal, sub dosar nr. x/2/2022, reclamantul A l-a chemat în judecată pe pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună: (i) anularea notei nr. 93789/28.09.2021 de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență, emisă de Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare (MIPE - DGPEIM) referitor la acordul cadru de furnizare a produsului Buldoexcavator nr. 76311/10.06.2019 - contract subsecvent de furnizare buldoexcavator nr. 76730/24.07.2019 din cadrul proiectului „Viziune 2020”, Cod SMIS 2014: 134028; (ii) anularea deciziei nr. 6205/23.11.2021 privind soluționarea contestației formulate de A împotriva notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 93789/28.09.2021 privind proiectul „Viziune 2020”, cod SMIS 2014+:134028; (iii) anularea notificării beneficiarului cu privire la debit nr. 94829/30.09.2021 emisă de MIPE – DGPEIM; (iv) restituirea valorilor reținute de la rambursare și a celor retrase din contul de venituri bugetare deschis la Trezoreria Statului, în care au fost efectuate rambursări anterioare ale cheltuielilor, potrivit art. 402 din OUG nr. 66/2011, cu modificările și completările ulterioare

În urma soluționării conflictului negativ de competență ivit între Curtea de Apel București – Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal și Tribunalul București – Secția a II-a de contencios administrativ și fiscal, prin decizia civilă nr. 6043/13.12.2023, Înalta Curte de Casație și Justiție – Secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București – Secția de contencios administrativ și fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal la data de 21.02.2024, sub nr. x/2/2022*.

Prin încheierea de ședință din data de 27.02.2024, Curtea de Apel București – Secția a IX-a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale procesuale, cauza fiind înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice la data de 27.02.2024, sub dosar nr. x/2/2022**.

2.Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 46 din 15 aprilie 2024, Curtea de Apel București – Secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare, a anulat nota nr. 93789/28.09.2021 de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență, emisă de Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare, decizia nr. 6205/23.11.2021 privind soluționarea contestației nr. 35735/29.10.2021, formulate de A împotriva notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 93789/28.09.2021, notificarea beneficiarului cu privire la debit nr. 94829/30.09.2021.

Împotriva sentinței civile nr. 46 din 15 aprilie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, au declarat recurs în proces reclamantul A, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct.  8 din Codul de procedură civilă, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței și admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată, precum și pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, cale de atac întemeiată pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Codul de procedură civilă, solicitând admiterea recursului, casarea sentinței și respingerea cererii de chemare în judecată; în subsidiar, pârâtul a solicitat casarea hotărârii cu trimiterea cauzei spre rejudecare.

3.1 Prin recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene (MIPE) s-a susținut mai întâi că sentința atacată nu cuprinde motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, raportat la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din Codul de procedură civilă, context în care au fost dezvoltate de partea recurentă mai multe aspecte cu caracter teoretic privind modul de redactare a unei hotărâri judecătorești și calitățile pe care trebuie să îndeplinească aceasta.

Or, Curtea de Apel București recurge la o abordare contradictorie în motivarea soluției, întrucât deși nu pare să fie de acord cu existența neregulii, totuși întregul raționament se bazează pe încadrarea faptei, nu pe existența acesteia. Observând raportarea greșită a curții de apel la OUG nr. 66/2019, partea recurentă mai susține că judecătorul fondului trebuia să se pronunțe mai întâi asupra existenței neregulii, până să ajungă să constate dacă sancțiunea a fost aplicată corect sau nu. Din moment ce prima instanță a apreciat că sancțiunea nu este încadrată corect reiese că instanța de fond a fost de acord cu existența neregulii.

Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, recurentul-pârât susține că soluția recurată se bazează pe o interpretare eronată a OUG nr. 80/2019, OUG nr. 66/2011 și HG nr. 519/2014, dar și a Regulamentului nr. 1303/2013 și Deciziei (2019) 2452, constatând că transpunerea acestei decizii în legislația internă și intrarea în vigoare a dispozițiilor Anexei nr. 2 la OUG nr. 66/2011 și respectiv în HG nr. 519/2019 s-a realizat ulterior datei la care a fost săvârșită abaterea.

Primei instanțe îi revenea să observe contractul de finanțare nr. 315/25.03.2020 încheiat de reclamantă cu MIPE, potrivit căruia perioada de implementare este de 63 de luni, între 1 octombrie 2017 și 31 decembrie 2022.

Se mai indică art. 12 alin. (1) – (3) din OUG nr. 66/2011, arătându-se că AM POIM are obligația de verificare a legalității modului în care s-au realizat achizițiile respective, suspiciunea de neregulă reieșind din raportul final de operațiuni al Autorității de Audit nr. 61412/20.07.2021, echipa de control din cadrul părții recurente confirmând această constatare și dispunând aplicarea unei corecții financiare de 25%, dat fiind și art. 143 din Regulamentul (CE) nr. 1303/2013.

De altfel, prin pct. 14 – categoria 2.2 Selecția ofertanților și evaluarea ofertelor din Decizia CE C (2019) 3452 se prevede o corecție financiară de 25% pentru abaterea săvârșită de A.

Nu se poate deci considera că o încălcare a Legii nr. 98/2016 sau a Legii nr. 99/2016 nu este de natură a permite aplicarea unei corecții financiare sau reduceri procentuale de către autoritatea de management, o astfel de concluzie încălcând legislației europene în materia fondurilor europene, dar și din materia achizițiilor publice.

Recurentul-pârât a mai invocat art. 288 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene, arătând că toate actele instituțiilor europene constituie acte juridice, subliniind apoi caracteristicile fiecărei categorii în parte, respectiv regulament, decizie și directivă.

În cauză, data săvârșirii abaterii a fost 24.05.2019, când reclamantul a emis raportul procedurii de achiziție publică, dată la care erau în vigoare Regulamentul nr. 1303/2013, dar și Decizia (2019) 2452 din 14 mai 2019.

În plus, cum perioada de inițiere a procedurilor de corecție financiară este ulterioară adoptării deciziei litigioase, temeiul de drept pentru aplicarea corecției financiare era în vigoare la momentul întocmirii notei de constatare.

În concluzie, prima instanță a realizat o analiză eronată a cadrului normativ, ceea ce impune admiterea căii de atac formulate.

3.2 Prin recursul formulat de recurentul-reclamant  A s-a arătat că această cale de atac privește soluția dată capătului accesoriu de cerere privind restituirea valorilor reținute de la rambursare și a celor retrase din contul de venituri deschis la Trezoreria Statului, în care au fost efectuate rambursări anterioare ale cheltuielilor, invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă.

Astfel, soluția primei instanțe a nesocotit dispozițiile art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din legea nr. 554/2004, precum și art. 1254 alin. (2) și art. 1325 din Codul civil, instanța fiind în măsură să oblige autoritatea la repararea efectelor actului anulat. În acest context, este indicată și decizia Curții Constituționale nr. 1239/2008.

Așadar, judecătorul este competent să dispună și repunerea părților în situația anterioară, cu atât mai mult cu cât acest aspect a fost solicitat expres prin acțiunea exercitată. Se impunea repunerea părților în situația anterioară, lipsind temeiul legal care ar putea justifica reținerea sumelor rezultate în urma aplicării acelei corecții financiare.

De asemenea, anterior emiterii notei de control, A beneficiase de rambursarea sumelor, autoritatea ministerială pronunțându-se asupra temeinicie cererii de rambursare. Astfel, soluția primei instanțe care apreciază a fi necesară o nouă analiză din partea autorității publice asupra eligibilității sumelor respective nu respectă legea.

În consecință, s-a solicitat admiterea recursului, astfel cum a fost formulat.

Recurentul-reclamant și intimatul-pârât au depus întâmpinare, prin care au solicitat fiecare respingerea recursului celeilalte părți.

Prin întâmpinarea sa, Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a apreciat că soluția primei instanțe este corectă și legală în ceea ce privește respingerea capătului de cerere accesoriu, reluând în parte aspecte de fapt și de drept deja dezvoltate în propriul recurs, iar apoi contestând obligația litigioasă.

Prin întâmpinarea sa, A a apreciat ca fiind nefondat recursul părții adverse.

Preliminar, se invocă excepția nulității recursului pentru nemotivare, raportat la art. 486 alin. (1) lit. d) și art. 489 alin. (2) din Codul de procedură civilă, arătându-se că se impune ca acele critici formulate să vizeze argumentele reținute de instanță în justificarea soluției pronunțate Or, partea recurentă-pârâtă nu s-a conformat exigențelor legale, din moment ce criticile dezvoltate în cererea sa de recurs nu pot fi încadrate în vreunul dintre cazurile prevăzute de art. 488 din Codul de procedură civilă, ci forțează o rejudecare a fondului cauzei, fără a se arătat motivul pentru care acel raționament logico-juridic al primei instanțe este greșit raportat la temeiul de drept reținut de curtea de apel. În plus, simpla enumerare a unor dispoziții legale nu poate fi considerată o veritabilă critică de nelegalitate, în caz contrar instanța de recurs substituindu-se părții recurente. În consecință, recursul analizat este afectat de nulitate pentru nemotivare.

Pe fondul căii de atac, s-a apreciat că aceasta este lipsită de temei.

Nu poate fi astfel reținut motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă, lectura sentinței recurate indicând clar că prima instanță a stabilit în mod clar și corect situația de fapt, analizând susținerile părților, dispunând administrarea probatoriului necesar soluționării cauzei, motivarea fiind clară, fluentă și inteligibilă, răspunzând în fapt și în drept pretențiilor și apărărilor formulate printr-un raționament dezvoltat cu privire la soluția cuprinsă în dispozitiv, fără a fi contradictorie.

Nici motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă nu poate fi validat, câtă vreme prima instanță a realizat o aplicare și interpretare corecte ale cadrului normativ incident.

Astfel, indicând aspecte referitoare la gestionarea partajată între Uniune și stat în materia corecțiilor financiare, recurentul-reclamant invocă aplicabilitatea Regulamentului (CE, Euroatom) nr. 2988/95, respectiv art. 1 alin. (4) și art. 8 alin. (1) din conținutul acestuia, precum și art. 143 alin. (1) din Regulamentul UE nr. 1303/2013, norme europene în lumina cărora activitatea de constatare și stabilire a corecțiilor financiare a fost stabilită în sarcina statelor membre, acestea fiind responsabile de a desfășura această activitate conform normelor interne.

Astfel, la nivel național devin incidente dispozițiile OUG nr. 66/2011, respectiv HG nr. 519/2014, prin care s-au stabilit ratele aferente reducerilor procentuale / corecțiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexele la OUG nr. 66/2011.

Totuși normele amintite nu pot fi aplicate în mod retroactiv, având în vedere că prin pct. 6 din OUG nr. 80/2019 a fost introdusă Anexa nr. 2 ce cuprindea abateri de la respectarea prevederilor legale în materie de achiziții publice / achiziții sectoriale / concesiuni pentru care se aplică reduceri procentuale / corecții financiare în acord cu Decizia CE (2019) 3452 din 14 mai 2019.

În considerarea acestor dispoziții, a fost adoptată HG nr. 348/2020 privind ratele corecțiilor financiare, fiind modificată HG nr. 519/2014 prin introducerea unei noi anexe, respectiv anexa nr. 2.

Cu toate acestea, recurentul-reclamant a ignorat prevederile imperative ale art. 11 alin. (1) din OUG nr. 80/2019, potrivit cărora prevederile Anexei nr. 2 la OUG nr. 66/2011 se aplică numai abaterilor săvârșite după data intrării în vigoare a acelei ordonanțe de urgență, respectiv după data de 24.12.2019. Or, data săvârșirii abaterii în litigiu este 24.05.2019, recunoscută și de recurentul-reclamant.

Recurentul-reclamant subliniază astfel că legea nu se aplică în mod retroactiv, date fiind și dispozițiile art. 15 alin. (2) din Constituția României.

Cât despre aspectele invocate de recurentul-pârât vizând pretinsa încălcare a unor dispoziții din contractul de finanțare, acestea nu se circumscriu unei critici de nelegalitate în sensul art. 488 în discuție, iar corecțiile financiare nu se aplica însă cu încălcarea dispozițiilor legale. În orice caz, prin contract nu prevedea posibilitatea de a alica retroactiv anumite corecții financiare. În fapt, art. 12 din contractul de finanțare urmărește să stabilească o procedură administrativă pentru obligațiile reieșite din OUG nr. 66/2011.

Așadar, singurele aplicabile erau normele în vigoare la data faptei ce constituie pretinsa abatere, astfel că soluția primei instanțe este legală, respectând principiul neretroactivității legii civile, cu mențiunea că neregula amintită nu are corespondent în anexa nr. 1 la HG nr. 519/2014. Recurenta-reclamantă s-a conformat conduitei impuse la momentul evaluării ofertelor, neputând fi sancționată pentru o abatere inclusă ulterior printr-o dispoziție legală.

Nu în ultimul rând, nu sunt pertinente nici susținerile părții adverse privind faptul că abaterea a fost constatată în raportul final de audit, aspectul învederat fiind în legătură cu temeinicia sentinței recurate. În orice caz, o astfel de constatare a Autorității de Audit nu înlătură atribuția autorității de management de a face propriile investigații și de a aplica dispozițiile legale în materie de constatare și stabilire a corecțiilor financiare, date fiind și dispozițiile art.  2 din Anexa la HG nr. 875/2011.

Potrivit părții introductive a deciziei de față, instanța de recurs a respins excepția nulității recursului la termenul din 28 mai 2025, constatând că prin cererea de recurs au fost invocate critici care se circumscriu motivelor de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din Codul de procedură civilă.

Înalta Curte mai arată că art. 486 alin. (1) lit. d) din Codul de procedură civilă prevede obligația părții recurente de a indica motivele de casare / nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat.

Motivele de nelegalitate / casare se identifică la art. 488 alin. (1) pct.1 - 8 din Codul de procedură civil, iar în analiza în concret a ceea ce înseamnă motiv de nelegalitate / casare nu este esențială indicarea textului legal, ci dezvoltarea punctului respectiv de la art. 488 alin. (1) din Codul de procedură civilă.

În cauza de față, calea de atac formulată de recurentul-pârât a menționat critici aduse cu privire la hotărârea atacată, iar din analiza acestora rezultă că se recurează soluția primei instanțe sub aspectul chestiunilor vizând, pe de o parte, modul de motivare a hotărârii respective, iar, pe de altă parte, aplicarea legii în materia neregulilor și corecțiilor financiare, ceea ce se circumscrie dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și pct. 8 din Codul de procedură civilă.

Măsura în care acele critici dezvoltate în cererea de recurs se bucură de temeinicie nu constituie un argument pentru susținerea excepției de nulitate a recursului, ci se analizează în legătură cu fondul căii de atac formulate.

În ceea ce privește referirile părții recurente la aspectele de fapt ale procesului sau chestiuni de temeinicie a hotărârii, acestea nu sunt prin ele însele apte a determina sancțiunea nulității recursului exercitat, câtă vreme în conținutul acestuia se identifică și motive privind aplicarea, respectiv interpretarea dreptului incident, ci acele critici referitoare la netemeinicia sentinței sau la aspectele de fapt pretins greșit stabilite vor fi înlăturate punctual ca incompatibile cu controlul de legalitate permis a se efectua în recurs, în măsura în care nu sunt subsidiare acestuia din urmă.

În consecință, excepția de nulitate a recursului nu se confirmă.

II.     Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Art. 488 alin. (1) din Legea nr. 134/2010 privind Codul de procedură civilă, republicată, prevede: „Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate: (…) 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; .... 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.”; totodată, potrivit art. 483 din același act normativ „(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător.” [s.n.].

Din interpretarea dispozițiilor citate în precedent, Înalta Curtea reține că recursul reprezintă acea cale extraordinară de atac prin care hotărârea atacată este supusă controlului judiciar prin prisma conformității sale cu regulile de drept aplicabile, ceea ce implică recunoașterea posibilității părții interesate de a o critica doar pentru motive de nelegalitate.

Recursul formulat de recurentul-pârât este fondat, Înalta Curte urmând a arăta mai întâi criticile invalidate din conținutul memoriului respectiv, iar apoi aspectele pentru care calea de atac va fi admisă.

Astfel, motivul de casare / nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă implică o hotărâre ce nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau care cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Or, Înalta Curtea constată existența raționamentului logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată; în plus, considerentele dezvoltate de curtea de apel sunt în legătură cu soluția pronunțată.

Instanța de judecată nu este obligată legal să răspundă oricărui argument de fapt și de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să analizeze global argumentele respective, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menționate în cererea părții în sprijinul aceluiași motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație a unei părți nu deschide calea recursului, pentru nemotivare.

Curtea de Apel București a soluționat acțiunea cu care a fost învestită, detaliind motivele de fapt și de drept pentru care cererea de chemare în judecată a fost admisă.

Simplul fapt că acele considerente expuse de prima instanță nu concordă modului în care apreciază partea recurentă că trebuia motivată hotărârea judecătorească în acest proces nu determină incidența motivului de casare în discuție, după cum acesta nu trebuie confundat nici cu motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă, prin intermediul căruia se poate critica aplicarea și interpretarea de către prima instanță a dreptului material.

Altfel spus, art. 488 alin. (1) pct. 6 din Codul de procedură civilă implică o nelegalitate a hotărârii recurate fie prin prisma faptului că aceasta nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fie că acele motive sunt contradictorii sau străine de natura cauzei.

Or, curtea de apel a indicat considerentele pentru care a pronunțat soluția recurată, fără a fi contradictorii sau străine de natura cauzei. În acest din urmă sens, Înalta Curte subliniază că nu există vreun aspect care să poată fi considerat contradictoriu în sentința recurată, întrucât aceasta se întemeiază în mod esențial pe ideea aplicării de către autoritatea publică a unei legi care nu era în vigoare la momentul intervenirii faptei despre care s-a susținut a fi constituit neregulă sau abatere.

În mod corespunzător, acest motiv de casare / nelegalitate nu este întemeiat.

Motivul de casare invocat prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură civilă intervine în caz de încălcare prin hotărâre sau aplicare greșită a nomelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

Ca situație de fapt stabilită de prima instanță, se reține că recurentul-reclamant A, în calitate de beneficiar, a încheiat cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene (MIPE), în calitate de autoritate de management, contractul de finanțare nr. 315 având ca obiect acordarea finanțării nerambursabile beneficiarului în vederea implementării proiectului ,,VIZIUNE 2020”, cod SMIS2014+ 134028.

În vederea implementării contractului de finanțare, beneficiarul reclamant, în calitate de autoritate contractantă, a realizat o procedură de achiziție având ca obiect atribuirea acordului-cadru de furnizare a produsului „BULDOEXCAVATOR” nr. 76311/10.06.2019 - contract subsecvent de furnizare „BULDOEXCAVATOR” nr. 76730/24.07.2019. Anunțul de participare nr. CN1006250 a fost publicat în SICAP în data de 13.11.2018. În urma acestei proceduri au fost încheiate cu S.C. DELTALIFT S.R.L. acordul-cadru de furnizare a produsului „BULDOEXCAVATOR” nr. 76311/10.06.2019 și contractul subsecvent de furnizare „BULDOEXCAVATOR” nr. 76730/24.07.2019 .

Prin nota de constatare nr. 93789/28.09.2021 echipa de control a stabilit în sarcina beneficiarului o corecție financiară de 25% din valoarea eligibilă a acordului-cadru de furnizare nr. 76311 /10.06.2019, respectiv 25% din valoarea contractului subsecvent de furnizare „BULDOEXCAVATOR" nr. 76730/24.07.2019, în conformitate cu prevederile pct. 14 - categoria 2.2 Selecția ofertanților și evaluarea ofertelor din Decizia CE C(2019)3452, precum și cu cele ale pct. 1 categoria Selecția ofertanților și evaluarea ofertelor din Anexa nr. 2 la HG nr. 519/2014, cu modificările și completările ulterioare. Pentru aplicarea corecției, echipa de control a reținut, în esență, că autoritatea contractantă a declarat câștigătoare o ofertă care nu demonstrează în mod corespunzător îndeplinirea unor cerințe eliminatorii impuse prin caietul de sarcini.

Împotriva notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 93789/28.09.2021, A a formulat contestație administrativă, înregistrată la MIPE sub nr. 35735/29.10.2021.

Prin decizia nr. 6205/23.11.2021 privind soluționarea contestației nr. 35735/29.10.2021 formulate de A împotriva notei de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență nr. 93789/28.09.2021 privind proiectul ,,VIZIUNE 2020”, cod SMIS 2014+ 134028, MIPE - DGPEIM a respins contestația reclamantului ca fiind neîntemeiată și a menținut nota contestată, ca fiind temeinică și legală.

Prin cererea de chemare în judecată, partea reclamantă a susținut, printr-un prim motiv de nulitate a notei de constatare, că pentru abaterea constatată s-a aplicat o corecție prin raportare la dispoziții legale ce nu erau în vigoare la momentul săvârșirii pretinsei neconformități, aspect confirmat de prima instanță.

Astfel, Curtea de Apel București a reținut că, potrivit notei de constatare, corecția de 25% a fost aplicată în baza pct. 14 - categoria 2.2 Selecția ofertanților și evaluarea ofertelor din Decizia CE C(2019) 3452 și pct. 1 categoria Selecția ofertanților și evaluarea ofertelor din Anexa nr. 2 a HG nr. 519/2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecțiilor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexele la Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, cu modificările și completările ulterioare.

De asemenea, judecătorul fondului a mai arătat că Anexa 2 la HG nr. 519/2014 reglementează ratele pentru stabilirea reducerilor procentuale / corecțiilor financiare care se aplică pentru abateri de la respectarea prevederilor legale în materie de achiziții publice / achiziții sectoriale / concesiuni în acord cu Decizia CE C (2019) 3.452 din 14 mai 2019. Or, anexa 2 la HG nr. 519/2014 a fost adoptată prin HG  nr. 348/2020 din 30 aprilie 2020, publicată în Monitorul Oficial nr. 363 din 6 mai 2020. Abaterile pentru care s-au stabilit ratele de reduceri procentuale / corecții financiare din anexa 2 la HG nr. 519/2014, introdusă prin HG nr. 348/2020, sunt reglementate de anexa 2 la OUG nr. 66/2011 și au fost introduse prin art. I pct. 6 din OUG nr. 80/2019 pentru modificarea și completarea unor acte normative în domeniul fondurilor europene, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1044 din 24 decembrie 2019, context în care s-a menționat această din urmă normă juridică, precum și aspecte din expunerea de motive a actului legislativ.

Judecătorul fondului a conchis că introducerea anexei nr. 2 la OUG nr. 66/2011 a intervenit față de adoptarea Deciziei CE C(2019) 3452, iar prin anexa nr. 2 la HG nr. 519/2014 s-au stabilit ratele de corecție / reducere aplicabile pentru abaterile reglementate în acord cu această decizie.

S-a mai observat în sentința recurată că art. II din OUG nr. 80/2019 a stabilit și norme privind aplicarea  anexei nr. 2 la OUG nr. 66/2011, subliniindu-se că acestea ,,se aplică abaterilor săvârșite după data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență, ….”, cu mențiunea că prevederile anexei nr. 1, partea I "Achiziții publice" la OUG nr. 66/2011 ,,se aplică abaterilor săvârșite înainte de intrarea în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență”.

În acest context normativ, analiza primei instanțe a indicat că abaterea reținută în sarcina reclamantului a constat în declararea drept câștigătoare a unei oferte care nu demonstrează în mod corespunzător îndeplinirea unor cerințe eliminatorii impuse prin caietul de sarcini, astfel că momentul săvârșirii abaterii coincide cu momentul declarării câștigătoare a ofertei, ceea ce reprezintă momentul emiterii raportului procedurii de achiziție publică, respectiv 24 mai 2019. În mod corespunzător, curtea de apel a susținut că acest moment este anterior datei la care a fost introdusă anexa nr. 2 în cadrul OUG nr. 66/2011, ce reglementează abaterea reținută în sarcina reclamantului, și, totodată, anterior reglementării ratelor de corecție pentru aceste abateri, anume anexa nr. 2 la HG nr. 519/2014, introdusă prin HG nr. 348/2020. A conchis astfel judecătorul fondului că aceste acte normative nu pot constitui temei pentru reținerea abaterii și aplicarea corecției, neputând fi aplicate în mod retroactiv.

Prima instanță a mai observat că, așa cum prevede în mod expres art. II din OUG nr. 80/2019, criteriul de delimitare a activității celor două anexe este unul temporal, reprezentat de intrarea în vigoare a OUG nr. 80/2019, adoptată în vederea punerii în acord cu Decizia CE C (2019)3452.

Nu în ultimul rând, Curtea de Apel București a susținut că nu este relevantă hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14 din data de 26 mai 2016, deoarece în cazul de față nu se poate reține existența unor efecte viitoare ale abaterii litigioase, efecte asupra cărora să se aplice reglementarea nouă. Declararea drept câștigătoare a ofertei reprezintă un fapt juridic cu efecte imediate și nesusceptibile de continuitate în timp, efectele raportului procedurii consolidându-se și epuizându-se la momentul rămânerii definitive a actului administrativ. Astfel, sancționarea în baza unei legi noi pentru o conduită adoptată sub imperiul altei legi și care nu mai poate fi pusă în acord cu noile cerințe reprezintă o aplicare retroactivă și nepermisă a legii.

În concluzie, instanța de fond a conchis că, din moment ce o abatere similară cu cea din anexa nr. 2, prevăzută de anexa nr. 1 la OUG nr. 66/2011, act juridic sub imperiul căruia a fost realizată evaluarea ofertelor și declarat câștigătorul, nu a fost reținută în nota de constatare, reținerea abaterii și aplicarea sancțiunii litigioase s-a realizat în mod nelegal, prin aplicarea retroactivă a anexei nr. 2 la OUG nr. 66/2019, motiv pentru care a fost anulată nota nr. 93789/28.09.2021 de constatare a neregulilor și de stabilire a corecțiilor financiare pentru programele operaționale în cadrul obiectivului convergență, emisă de Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene - Direcția Generală Programe Europene Infrastructură Mare.

Înalta Curte de Casație și Justiție constată că soluția recurată este expresia unei aplicări greșite a normelor relevante.

Astfel, art. 2 alin. (1) lit. o) din OUG nr. 66/2011 (forma în vigoare la data actului administrativ atacat în anulare) definește aplicarea de corecții financiare în sensul ,,măsurile administrative luate de autoritățile competente, în conformitate cu prevederile prezentei ordonanțe de urgență, care constau în excluderea de la finanțarea din fonduri europene și/sau fonduri publice naționale aferente acestora a cheltuielilor pentru care a fost constatată o neregulă”. [s.n.]

Ca observație, instanța de control judiciar subliniază că în cazul corecțiilor financiare nu se află în discuție sancțiuni, ci măsuri administrative, așa cum reiese explicit din norma legală indicată anterior, dar și din hotărârea Curții de Justiție a Uniunii Europene pronunțată în cauzele conexate C-260/14 și C-261/14, Județul Neamț, Județul Bacău, potrivit căreia ,,51. (…) corecțiile financiare efectuate de statele membre, în cazul în care acestea au fost aplicate unor cheltuieli cofinanțate din fondurile structurale pentru nerespectarea dispozițiilor în materia atribuirii unor contracte de achiziții publice, sunt măsuri administrative în sensul articolului 4 din Regulamentul nr. 2988/95”. [s.n.]

Așadar, sunt eronate aprecierile Curții de Apel București prin care se pretinde natura de sancțiune în cazul măsurii dispuse prin nota de constatare litigioasă.

În continuare, instanța de control judiciar indică faptul că premisa legală a oricărei corecții financiare o constituie existența unei nereguli, definită de art. 2 alin. (1) lit. a) din OUG nr. 66/2011 (forma în vigoare la data actului administrativ atacat în anulare) ca fiind ,,orice abatere de la legalitate, regularitate și conformitate în raport cu dispozițiile naționale și/sau europene, precum și cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziții, ce rezultă dintr-o acțiune sau inacțiune a beneficiarului ori a autorității cu competențe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit”.

Pentru lămuriri suplimentare, câtă vreme cauza de față privește aspecte referitoare la fondurile structurale, Înalta Curte observă și jurisprudența europeană a instanței de Luxemburg, care prin hotărârea pronunțată în cauza C-545/21, ANAS, arată că:

,,27. Noțiunea „neregularitate” („abatere”) este definită la articolul 2 punctul 7 din Regulamentul nr. 1083/2006 și, în termeni similari, în special la articolul 1 alineatul (2) din Regulamentul nr. 2988/95 drept orice încălcare a unei dispoziții a dreptului Uniunii care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui operator economic (agent economic) care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general.

…

Or, inclusiv OUG nr. 66/2011 a reglementat o definiție a noțiunii interne de neregulă, care presupune întrunirea în esență a trei elemente, și anume o încălcare a normei juridice, un act sau o omisiune a subiectului vizat aflat la originea acestei încălcări și un prejudiciu, actual sau potențial, adus inclusiv bugetului Uniunii Europene.

În acest context, instanța de recurs arată că, într-o jurisprudență constantă, Curtea de Justiție a Uniunii Europene a stabilit că ,,în măsura în care statele membre au obligația de a recupera fondurile europene primite în mod necuvenit ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe din partea beneficiarilor acestor fonduri, faptul că au rambursat Uniunea, în conformitate cu decizia Comisiei ai cărei destinatari sunt, nu le scutește, în principiu, de obligația de a proceda la recuperarea fondurilor menționate de la acești beneficiari (a se vedea prin analogie Hotărârea din 13 martie 2008, Vereniging Nationaal Overlegorgaan Sociale Werkvoorziening și alții, C‑383/06-C‑385/06, EU:C:2008:165, punctele 38 și 58, Hotărârea din 21 decembrie 2011, Chambre de commerce et d’industrie de l’Indre, C‑465/10, EU:C:2011:867, punctul 34, precum și Hotărârea din 18 decembrie 2014, Somvao, C‑599/13, EU:C:2014:2462, punctele 44 și 45).” (paragraful 38 din hotărârea CJUE din 30 ianuarie 2024, cauza C-471/22, Agentsia „Patna infrastruktura”).

Așadar, statului membru îi incumbă obligația de a recupera de la beneficiarul acestora fondurile primite necuvenit, ca urmare a unui abuz sau a unei neglijențe comise de beneficiarul respectiv.

Spre acest rezultat, art. 6 alin. (3

2

) din OUG nr. 66/2011 (forma în vigoare la data actului administrativ atacat în anulare) prevede că ,,Tipurile de abateri de la aplicarea prevederilor în domeniul achizițiilor publice/achizițiilor sectoriale/concesiunilor de lucrări și servicii prevăzute în anexe sunt cele care au fost constatate cel mai frecvent ca urmare a activității de verificare/control/audit. Pentru abaterile care nu sunt definite în anexe autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene aplică reduceri procentuale în concordanță cu principiul proporționalității sau, acolo unde este posibil, prin analogie cu abaterile identificate în anexe”, iar potrivit art. 27 alin. (5) din același act legislativ  ,,Pentru alte abateri care nu sunt definite în anexe, autoritatea cu competențe în gestionarea fondurilor europene aplică corecții financiare, în concordanță cu principiul proporționalității sau, acolo unde este posibil, prin analogie cu abaterile identificate în anexe”. [s.n.]

Formulări similare ale textelor indicate anterior existau și la data la care a intervenit abaterea reținută de autoritatea publică recurentă-pârâtă.

Astfel, în regulă generală, legiuitorul național nu a limitat neregulile vizate de OUG nr. 66/2011 doar la abaterile prevăzute în anexe, ci acestea din urmă sunt doar expresia acelora care au fost constatate cel mai frecvent în practică, în cazul celor nenumite urmând a se aplica de asemenea corecții financiare, în concordanță cu principiul proporționalității sau, acolo unde este posibil, prin analogie cu abaterile identificate în anexe.

Înalta Curte de Casație și Justiție observă că prima instanță, în scopul anulării actelor atacate, și-a însușit o analiză formalistă a părții reclamante, care a imputat o aplicare în mod retroactiv de către autoritatea publică pârâtă în cazul său a unei norme ce definea abaterea litigioasă și stabilea corecția financiară aferentă, fără însă ca respectivele norme juridice să fi fost în vigoare la data abaterii.

Verificarea judecătorului de fond a validat așadar o cauză formală de anulare a actelor atacate, fără a analiza mai întâi dacă în cauză se confirmă existența unei nereguli care să fi fost săvârșită de partea reclamantă-recurentă, iar apoi în ce măsură o corecție financiară de 25% este în concordanță cu principiul proporționalității sau, acolo unde este posibil, respectă analogia cu abaterile identificate în anexe.

Altfel spus, raportarea autorității publice recurente-pârâte la anexa nr. 2 a OUG nr. 66/2011, astfel cum a fost modificată și completată prin OUG nr. 80/2019, respectiv la anexa nr. 2 a HG nr. 519/2014, astfel cum a fost modificată și completată prin HG nr. 348/2020 nu constituie o cauză validă de anulare totală a actelor administrative litigioase în măsura în care poate fi reținută în sarcina recurentului-reclamant existența unei nereguli în legătură cu atribuirea acordului-cadru și încheierea contractului subsecvent.

Cu toate acestea, Curtea de Apel București nu a realizat nicio analiză asupra existenței neregulii, pentru ca în subsidiar să verifice individualizarea corecției financiare, astfel încât să conchidă dacă aceasta se impunea a fi menținută ca respectând principiul proporționalității sau analogia cu abateri numite ori se impunea eventual diminuată.

Instanța de control judiciar mai subliniază că neregula în sine cunoaște o definiție cu caracter general în textul OUG nr. 66/2011, iar domeniul său de aplicare nu este limitat exclusiv la abaterile menționate în anexele acestui act normativ. Or, respectiva definiție era în vigoare la toate momentele de referință indicate de părțile din proces. În aceste condiții, nu este pertinentă apărarea recurentului-reclamant care pretinde o imposibilitate de a răspunde prin măsuri administrative pentru o faptă care nu ar fi fost prevăzută ca abatere la momentul faptei analizate.

În plus, deși normele interne ale anexei nr. 2 din OUG nr. 66/2011, respectiv anexei nr. 2 ale HG nr. 519/2014 au intrat într-adevăr în vigoare ulterior datei de 24 mai 2019, indicată de prima instanță ca fiind momentul săvârșirii abaterii litigioase, totuși autoritatea publică recurentă-pârâtă dispunea de norme de referință la nivel european, față de care putea individualiza corecția financiară amintită, anume decizia CE C(2019) 3452 din 14 mai 2019 de stabilire a orientărilor pentru determinarea corecțiilor financiare care trebuie aplicate asupra cheltuielilor finanțate de Uniune în cazul nerespectării normelor în materie de achiziții publice.

Astfel, în măsura în care abaterea litigioasă nu se regăsea nominalizată în anexa OUG nr. 66/2011, forma în vigoare la data de 24 mai 2019, odată ce s-ar confirma însă faptul că reprezintă expresia unei nereguli, ca urmare a întrunirii cumulative a elementelor reieșite din definiția legală raportat la aspectele stabilite în jurisprudența CJUE, autoritatea publică recurentă-pârâtă se putea raporta prin nota de constatare, în scopul stabilirii corecției financiară în concordanță cu principiul proporționalității, inclusiv la abordarea europeană în materie, anume la decizia CE C(2019) 3452, în al cărei conținut, pentru o abatere similară, se indică spre aplicare o corecție financiară de 25%.

Cât despre invocarea de recurentul-pârât a clauzelor contractului de finanțare, anume obligația instituită de art. 12 de a lua măsuri pentru constatarea și sancționarea neregulilor, aspectul privește îndeplinirea de către aceasta a propriilor atribuții, care nu poate interveni decât în acord cu dispozițiile legale.

Față de cele arătate în precedent, observând art. 496 din Codul de procedură civilă și art. 20 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte admis recursul formulat de recurentul-pârât, a casat sentința recurată și a trimis cauza spre o nouă judecată la aceeași instanță.

Spre aceste rezultat, instanța de control judiciar a aratat că invalidarea soluției de anulare a actelor litigioase, pentru motivul reținut de prima instanță, a impus trimiterea cauzei pentru o nouă judecată, dat fiind conținutul complex al cauzei juridice a cererii de chemare în judecată ce nu a fost analizat integral de curtea de apel sub toate aspectele de pretinsă nelegalitate ce au fost invocate de partea reclamantă. În acest sens, potrivit art. 20 alin. (3) teza a doua din Legea nr. 554/2004 ,,Când hotărârea primei instanțe a fost pronunțată fără a se judeca fondul ori dacă judecata s-a făcut în lipsa părții care a fost nelegal citată atât la administrarea probelor, cât și la dezbaterea fondului, cauza se va trimite, o singură dată, la această instanță”.

Fiind admis recursul formulat de recurentul-pârât cu privire la soluția dată capătului principal de cerere, a fi admis în mod corespunzător și recursul formulat de recurentul-reclamant, ce privește capătul accesoriu de cerere vizând solicitarea de restituire a valorilor reținute de la rambursare și a celor retrase din contul de venituri bugetare deschis la Trezoreria Statului, a cărui verificare intervine potrivit art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1) și art. 18 din Legea nr. 554/2004.

[1]

Paragraful 38 din hotărârea CJUE din 30 ianuarie 2024, Cauza C-471/22, Agentia „Patna infrastruktura”