ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1760/2025

Ședința publică din data de 16 octombrie 2025

Deliberând asupra recursului civil de față, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Ilfov, secția civilă la 19 noiembrie 2018 (în urma declinării competenței materiale de către Judecătoria Buftea, secția civilă, prin sentința civilă nr. 6292 din 9 noiembrie 2018), reclamanții Comuna Petrăchioaia, prin primar, și Consiliul Local al comunei Petrăchioaia au solicitat obligarea pârâtelor Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură și A. S.R.L. să le lase în deplină proprietate și liniștită posesie imobilul "Baltă", în suprafață de 100.000 mp, situat în comuna Petrăchioaia, satul Vânători, județul Ilfov, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 3617 din 17 decembrie 2018, Tribunalul Ilfov, secția civilă a respins excepția autorității de lucru judecat, ca nefondată, a admis excepția inadmisibilității și a respins cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

Prin decizia civilă nr. 979 din 1 septembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă a admis apelul reclamanților, a anulat, în parte, sentința civilă nr. 3617 din 17 decembrie 2018, a respins excepția inadmisibilității acțiunii și a trimis cauza, spre rejudecare, la Tribunalul Ilfov, păstrând dispoziția privind respingerea excepției autorității de lucru judecat.

Prin decizia nr. 427 din 24 februarie 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția I civilă a respins, ca nefondat, recursul declarat de pârâta A. S.R.L. împotriva deciziei civile nr. 979A din 1 septembrie 2020.

Prin sentința civilă nr. 1700 din 28 iunie 2023, Tribunalul Ilfov, secția civilă a respins, ca neîntemeiată, cererea de chemare în judecată.

Prin decizia civilă nr. 719 din 19 iunie 2024, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă a respins, ca nefondat, apelul formulat de către reclamanți.

Împotriva acestei decizii civile, la 30 septembrie 2024, au declarat recurs reclamanții, solicitând casarea deciziei și, în rejudecare, admiterea apelului și schimbarea sentinței apelate, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată.

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenții-reclamanți au susținut că decizia recurată a fost dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 11 din Legea nr. 24/2000 și a principiului lex posterior derogat prior, învederând următoarele argumente:

Instanța de apel a considerat, în mod eronat, că H.G. nr. 930/2002 și H.G. nr. 1705/2006 sunt acte administrative cu caracter normativ și că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată, în mod tacit, prin H.G. nr. 1705/2006. În realitate, cele două hotărâri sunt acte administrative cu caracter individual, întrucât atestă bunurile care fac parte din domeniul public al județului Ilfov, respectiv al statului, individualizate ca atare în anexe, și se adresează doar acestor subiecte de drept public.

Nefiind vorba despre acte administrative cu caracter normativ, nu sunt aplicabile prevederile Legii nr. 24/2000, astfel că instanța de apel a reținut, în mod nelegal, că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată implicit prin H.G. nr. 1705/2006. Acceptarea acestei interpretări conduce la consecința inacceptabilă ca întreg domeniul public al județului Ilfov să rămână fără reglementare. În realitate, H.G. nr. 930/2002 este în vigoare și în temeiul acestui act administrativ cu caracter individual au fost intabulate mii de imobile de pe raza județului Ilfov.

Decizia recurată a fost dată și cu încălcarea prevederilor pct. 19 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996 și ale Anexei nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006, poziția 63762.

Astfel, sursa de apă a bălții este râul Mostiștea, care, în mod natural (fără a fi îndiguit), curge prin albia lui minoră, fără ca aceasta să însemne că balta, astfel cum este definită la pct. 1, 7 și 20 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 107/1996, nu face parte din domeniul public al comunei Petrăchioaia. Conform Anexei nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006, sursa de apă din bazinul hidrografic Mostiștea, în forma sa naturală, face parte din domeniul public al statului, nu și balta.

Balta este o acumulare nepermanentă, conform pct. 1 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 107/1996, care s-a format prin bararea, înainte de anul 1960, a cursului de apă al râului Mostiștea, și care face parte din domeniul public al comunei Petrăchioaia, nefiind o acumulare permanentă cu potențial energetic valorificabil sau/și de interes național (precum lacul de acumulare Bicaz sau Vidraru).

Statul nu are drept de proprietate publică asupra bălții, deoarece H.G. nr. 1705/2006 nu îi conferă un astfel de drept. De altfel, prin H.G. nr. 1705/2006 s-a cartografiat întregul bazin hidrografic Mostiștea, nu balta, iar cadastrul apelor, definit la pct. 19 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996, nu conferă statului drept de proprietate publică asupra bălții. Statul nu deține titlu de proprietate asupra bălții nici din perspectiva faptului că Administrația Națională "Apele Române" nu a construit, din fonduri bugetare, digul Creață III, care a transformat albia minoră a râului Mostiștea în baltă.

De altfel, în temeiul art. 1, art. 2 pct. 1, pct. 2 lit. e) și pct. 13, art. 3, art. 4 din O.U.G. nr. 23/2008, art. 2 alin. (1) și art. 7 din H.G. nr. 545/2010, Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură a încheiat cu A. S.R.L. contractul de arendare nr. x/02.03.2011 pentru baltă, iar nu un contract de concesiune, deoarece nu a considerat că balta face parte din domeniul public al statului. Totodată, balta nu s-a aflat și nici nu se află în administrarea A.N.P.A., astfel că nici aceasta, nici pârâta A. S.R.L. nu deține vreun act juridic care să le confere un drept real asupra imobilului "Balta", care face parte din domeniul public al comunei Petrăchioaia, fiind înscris în cartea funciară.

Intimata-pârâtă Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Raportul întocmit în condițiile art. 493 alin. (2) și alin. (3) din C. proc. civ. a fost analizat în completul de filtru și a fost comunicat părților.

Prin încheierea din 5 iunie 2025, completul de filtru a admis, în principiu, recursul și a fixat termen pentru judecata acestuia, în ședință publică.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând recursul, prin prisma motivului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., astfel cum a fost argumentat de recurenții-reclamanți, Înalta Curte îl va admite, va casa decizia recurată și va trimite cauza, spre rejudecare, la aceeași instanță de apel, pentru următoarele considerente:

Cu titlu preliminar, se constată că, prin decizia nr. 427 din 24 februarie 2022, pronunțată în primul ciclu procesual, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția I civilă a reținut următoarele aspecte relevante, ce privesc limitele învestirii primei instanțe și fixează astfel cadrul procesual în care urmează a fi analizate, prin prezenta decizie, criticile de recurs invocate de către reclamanți:

- reclamanții au învestit prima instanță cu o acțiune în revendicare de drept comun, guvernată de dispozițiile art. 563 alin. (1) din C. civ., prin care au solicitat obligarea pârâtelor să le lase în deplină proprietate și liniștită posesie imobilul teren cu destinația "Baltă", în suprafață de 100.000 mp, situat în comuna Petrăchioaia, satul Vânători, județul Ilfov;

- pentru apărarea dreptului de proprietate publică pe care îl pretind asupra imobilului revendicat, reclamanții au evocat, drept titlu, H.G. nr. 930/2002 (Anexa nr. 34, pct. 22), ce cuprinde inventarul bunurilor ce aparțin domeniului public al comunei Petrăchioaia, însușit de Consiliul local al comunei Petrăchioaia prin hotărârea nr. 9/1999, modificată prin hotărârea nr. 14/2001, învederând că dreptul lor de proprietate publică este înscris în cartea funciară nr. x, nr. cadastral x;

- la rândul lor, pârâtele au susținut că imobilul revendicat este proprietatea publică a statului, fiind un drept derivat din prevederile Legii nr. 107/1996 și ale Legii nr. 213/1998, bunul fiind inventariat, prin H.G. nr. 1075/2006, în domeniul public al statului, iar Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură având un drept de administrare asupra acestuia, în temeiul O.U.G. nr. 23/2008;

- demersul procesual al reclamanților se circumscrie unui mijloc de apărare a dreptului de proprietate, care poate fi exercitat fără vreo cerință suplimentară referitoare la anularea, în prealabil, a titlului de proprietate invocat de partea adversă, iar împrejurarea că părțile litigante se prevalează, deopotrivă, de două acte administrative (hotărâri de Guvern), care includ în patrimoniul a două subiecte de drept privat același bun, însă niciuna dintre acestea nu a înțeles să conteste legalitatea uneia sau a alteia dintre cele două hotărâri de Guvern, nu constituie un obstacol în examinarea pe fond a acțiunii în revendicare;

- acțiunea în revendicare are ca premisă existența unor titluri valabile, pe care părțile și le opun reciproc, în legătură cu bunului revendicat, și reclamă, în operațiunea de comparare a titlurilor exhibate, analiza provenienței acestora, ceea ce presupune clarificarea regimului juridic al bunului revendicat, din perspectiva determinării și delimitării concrete a apartenenței acestuia la domeniul public al statului sau al unității administrativ-teritoriale;

- tranșarea acestui din urmă aspect se impune pentru stabilirea titularului dreptului de proprietate publică, neputând fi circumscris unui fine de neprimire a demersului procesual, în raport cu calea procedurală specială prevăzută de art. 23 din Legea nr. 213/1998, a cărei finalitate este aceea de a putea contesta, în fața instanțelor de contencios administrativ, legalitatea actelor administrative emise de autoritățile publice în procedura de delimitare, inventariere și însușire a bunurilor din domeniul public; în absența unei interdicții legale și în prezența unei opțiuni ferme în promovarea acțiunii în revendicare de drept comun, lipsa exercitării căii procedurale reglementate de art. 23 din Legea nr. 213/1998 nu poate constitui un obstacol în promovarea demersului judiciar de față.

În acest cadru procesual, Înalta Curte, având în vedere criticile formulate de reclamanți la secțiunea A din memoriul de recurs, va analiza, în primul rând, natura juridică a H.G. nr. 930/2002 și H.G. nr. 1705/2006.

Prin decizia civilă recurată, instanța de apel a reținut că H.G. nr. 930/2002 și H.G. nr. 1705/2006 sunt acte administrative cu caracter normativ, argumentând, pe de o parte, că acestea conțin reglementări generale, impersonale, C. proc. civ. efecte erga omnes, nu doar în privința proprietarului bunurilor la care se referă, iar, pe de altă parte, că o atare natură juridică a fost reținută, în primul ciclu procesual, prin decizia civilă nr. 979A din 1 septembrie 2020, ale cărei considerente se impun, față de dispozițiile art. 501 alin. (1) din C. proc. civ.

În baza acestor două argumente, instanța de apel a validat raționamentul primei instanțe, potrivit căruia sunt aplicabile dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, în sensul că, aflându-ne în situația comparării a două acte normative cu forță juridică egală, care se află în conflict, este incident principiul lex posterior derogat prior, astfel că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată, în mod tacit, prin H.G. nr. 1705/2006, ceea ce înseamnă că se justifică dreptul de proprietate publică al statului, precum și dreptul de administrare, respectiv de folosință, de care se prevalează pârâtele.

Invocând motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., reclamanții au susținut că nu sunt aplicabile prevederile Legii nr. 24/2000 și nici principiul lex posterior derogat prior, întrucât cele două hotărâri de Guvern sunt acte administrative cu caracter individual, din moment ce atestă/inventariază bunurile care fac parte din domeniul public al județului Ilfov, respectiv al statului, individualizate ca atare în anexe, și se adresează doar acestor subiecte de drept public, context în care nu se poate reține că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată, în mod tacit, prin intrarea în vigoare a H.G. nr. 1705/2006.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs este fondat, instanța de apel reținând, în mod greșit, natura de acte administrative cu caracter normativ a celor două hotărâri de Guvern, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Având în vedere primul argument al instanței de apel, se reține că actul administrativ cu caracter normativ este emis în scopul organizării executării legii și cuprinde reglementări (norme) abstracte, generale, impersoanle, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de persoane, sau situații care se încadrează în ipoteza normei pe care o instituie, determinate fiind numai criteriile pentru stabilirea sferei destinatarilor, nu fiecare beneficiar în parte, pe când actul administrativ cu caracter individual este emis în scopul executării în concret a legii și creează, modifică ori stinge drepturi și obligații în beneficiul ori în sarcina uneia sau mai multor persoane, adresându-se unui anumit destinatar sau unei pluralități de destinatari, determinați sau determinabili.

Ca atare, în procesul de încadrare a unui act administrativ unilateral în una dintre cele două categorii, esențiale sunt natura măsurilor dispuse și efectele juridice produse. Actul administrativ cu caracter normativ conține dispoziții generale, de principiu, având aplicabilitate într-un număr nedefinit de situații, astfel că produce efecte juridice erga omnes, adică față de un număr nedefinit de persoane, în timp ce actul administrativ cu caracter individual urmărește realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată și produce efecte fie față de o singură persoană, fie față de un număr determinat sau determinabil de persoane. Actul administrativ cu caracter normativ nu se raportează la destinatari, normele pe care le cuprinde fiind destinate unui anumit câmp de aplicare, în timp ce actul administrativ cu caracter individual nu poate fi conceput în lipsa destinatarului, care este identificat de la început, dobândind o situație particulară.

În acord cu susținerile recurenților și contrar celor reținute de instanțele de fond, Înalta Curte constată că H.G. nr. 930/2002 și H.G. nr. 1705/2006 reprezintă acte administrative cu caracter individual, iar nu normativ.

Astfel, Guvernul reprezintă autoritatea publică a puterii executive, care, în exercitarea atribuțiilor sale, adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit prevederilor art. 108 alin. (1) și (2) din Constituția României și ale art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea și funcționarea Guvernului României (în vigoare la data adoptării celor două hotărâri în discuție).

Potrivit regimului său constituțional, hotărârea de Guvern se adoptă pe baza și în vederea executării legilor, urmărind punerea în aplicare sau ducerea la îndeplinire a acestora, astfel că, dacă încalcă legea sau adaugă la lege, poate fi atacată la instanța de contencios administrativ, în temeiul prevederilor art. 52 și art. 126 alin. (6) din Constituția României și ale Legii nr. 554/2004.

Într-adevăr, în principiu, fiind expresia competenței originare a Guvernului, tipică pentru rolul acestuia de autoritate publică a puterii executive, hotărârile adoptate de Guvern sunt acte administrative, în sensul definiției cuprinse la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât sunt adoptate de către o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau executării în concret a legii, și dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice.

Însă, nu toate hotărârile Guvernului sunt acte administrative cu caracter normativ, existând și hotărâri care au natura unor acte administrative individuale, încadrarea într-o categorie sau alta urmând a se realiza în funcție de criteriile prezentate mai sus. Împrejurarea că, potrivit art. 108 alin. (4) din Constituție, art. 38 alin. (3) din Codul administrativ și art. 11 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, hotărârile Guvernului se publică în Monitorul Oficial, sub sancțiunea inexistenței, nu are relevanță din perspectiva analizată, întrucât publicarea nu conduce, în mod automat, la reținerea caracterului normativ al hotărârilor de Guvern, definitorii fiind scopul adoptării lor, natura măsurilor dispuse și sfera destinatarilor.

De altfel, la paragraful 42 al deciziei nr. 457 din 25 iunie 2020, publicate în Monitorul Oficial nr. 578 din 1 iulie 2020, Curtea Constituțională a reținut că hotărârile Guvernului sunt acte administrative normative sau individuale.

Pentru stabilirea caracterului normativ sau individual al H.G. nr. 930/2002 și H.G. nr. 1705/2006, se reține că acestea au fost adoptate în temeiul prevederilor Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia.

Potrivit art. 3 din această lege organică: "(1) Domeniul public este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele stabilite în anexa ce face parte integrantă din prezenta lege și din orice alte bunuri care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public și sunt dobândite de stat sau de unitățile administrativ-teritoriale prin modurile prevăzute de lege. (2) Domeniul public al statului este alcătuit din bunurile prevăzute la art. 135 alin. (4) din Constituție, din cele prevăzute la pct. I din anexă, precum și din alte bunuri de uz sau de interes public național, declarate ca atare prin lege. (3) Domeniul public al județelor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. II din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public județean, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului județean, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național. (4) Domeniul public al comunelor, orașelor și municipiilor este alcătuit din bunurile prevăzute la pct. III din anexă și din alte bunuri de uz sau de interes public local, declarate ca atare prin hotărâre a consiliului local, dacă nu sunt declarate prin lege bunuri de uz sau de interes public național ori județean." Conform art. 6 alin. (1), "fac parte din domeniul public sau privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale și bunurile dobândite de stat în perioada 6 martie 1945-22 decembrie 1989, dacă au intrat în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil, cu respectarea Constituției, a tratatelor internaționale la care România era parte și a legilor în vigoare la data preluării lor de către stat", iar la alin. (3) al aceluiași articol se prevede că "instanțele judecătorești sunt competente să stabilească valabilitatea titlului".

Legea nr. 213/1998 a instituit obligația întocmirii inventarului bunurilor din domeniul public atât pentru stat, cât și pentru unitățile administrativ-teritoriale.

Pe de o parte, H.G. nr. 930/2002 a fost adoptată în temeiul prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, potrivit cărora: "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari. (2) Inventarele întocmite se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local."

Prin H.G. nr. 930/2002, s-a atestat apartenența la domeniul public al județului Ilfov, precum și al orașelor și al comunelor din județul Ilfov a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1-40. La pct. 22 din Anexa nr. 34 este menționat, ca proprietate publică a comunei Petrăchioaia, imobilul denumit "Balta".

Pe de altă parte, H.G. nr. 1705/2006 a fost adoptată în baza dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 213/1998, conform cărora:

"(1) Inventarul bunurilor din domeniul public al statului se întocmește, după caz, de către ministere, de către celelalte organe de specialitate ale administrației publice centrale, precum și de către autoritățile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri. (2) Centralizarea inventarului menționat la alin. (1) se realizează de către Ministerul Finanțelor Publice și se supune spre aprobare Guvernului."

Prin H.G. nr. 1705/2006, s-a aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statutui, prevăzute în anexele nr. 1-46. În Anexa nr. 12 este menționat, la nr. 63762, BH Mostiștea-aferent DAAV.

Având în vedere prevederile art. 20 și art. 21 din Legea nr. 213/1998, precum și conținutul H.G. nr. 930/2002 și al H.G. nr. 1705/2006, se constată că aceste două acte administrative au caracter individual, întrucât fiecare dintre ele (i) a fost adoptată în scopul executării în concret a legii, (ii) urmărește realizarea unor raporturi juridice într-o situație strict determinată (atestarea apartenenței bunurilor la domeniul public județean sau de interes local, respectiv aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului), (iii) privește bunurile individualizate în anexe și (iv) se adresează unui destinatar determinat (statul, respectiv unitățile administrativ-teritoriale din județul Ilfov).

Contrar celor reținute de ambele instanțe de fond, hotărârile de Guvern în discuție nu pot fi calificate acte administrative cu caracter normativ, întrucât nu au fost adoptate în scopul organizării executării legii și nu normează, adică nu cuprind reglementări generale și impersonale (reguli), care să fie aplicabile, în mod repetat, unui număr nedeterminat de cazuri și de persoane (erga omnes).

Întrucât H.G. nr. 930/2002 și H.G. nr. 1705/2006 sunt acte administrative cu caracter individual, rezultă că, în privința lor, nu sunt aplicabile prevederile Legii nr. 24/2000, acestea fiind incidente doar în cazul actelor normative, adică al actelor legislative (legile adoptate de către Parlament și ordonanțele Guvernului), precum și al actelor administrative cu caracter normativ. Ca atare, reținând, în mod greșit, incidența în cauză a prevederilor art. 11, art. 12 și art. 67 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, precum și a principiului lex posterior derogat prior, instanța de apel a conchis, în mod nelegal, că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată, în mod implicit, odată cu intrarea în vigoare a H.G. nr. 1705/2006.

Mai mult, validând raționamentul primei instanțe privitor la abrogarea implicită, instanța de apel nu a ținut seama de faptul că este posibilă trecerea unui bun din domeniul public al unității administrativ-teritoriale în domeniul public al statului, însă această operațiune se face potrivit procedurii reglementate la art. 9 alin. (2) din Legea nr. 213/1998, care implică voința liber exprimată de fiecare parte interesată. Potrivit acestui text de lege, "trecerea unui bun din domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al statului se face, la cererea Guvernului, prin hotărâre a consiliului județean, respectiv a Consiliului General al Municipiului București sau a consiliului local".

Nu poate fi primit nici al doilea argument reținut de către instanța de apel, în sensul că, prin decizia nr. 979A din 1 septembrie 2020, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă în primul ciclu procesual, s-a reținut că H.G. nr. 930/2002 și H.G. nr. 1705/2006 sunt acte administrative cu caracter normativ.

Sub aspect formal, instanța de apel a reținut eronat incidența dispozițiilor art. 501 alin. (1) din C. proc. civ., care se referă la hotărârea instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate, în cazul casării. Întrucât, prin decizia civilă nr. 979A din 1 septembrie 2020, Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă nu a soluționat un recurs, ci un apel, textul de lege incident nu este art. 501 alin. (1) din C. proc. civ., ci art. 480 alin. (3) ultima teză din același Cod, conform căruia dezlegarea dată problemelor de drept de către instanța de apel este obligatorie pentru judecătorul fondului.

În al doilea rând, în urma lecturării considerentelor deciziei civile nr. 979A din 1 septembrie 2020, se constată că instanța de apel din primul ciclu procesual nu a efectuat o analiză proprie asupra naturii juridice a H.G. nr. 930/2002 și H.G. nr. 1705/2006, ci doar a menționat că "există două acte administrative cu caracter normativ-două hotărâri de guvern". O atare mențiune izolată, care nu se sprijină pe un raționament juridic, se încadrează în categoria considerentelor indiferente (care nu influențează în niciun fel soluția adoptată) și nu reprezintă o dezlegare dată unei probleme de drept. De altfel, instanța de apel din primul ciclu procesual nu era ținută să stabilească natura H.G. nr. 930/2002 și H.G. nr. 1705/2006, în condițiile în care a fost învestită a cerceta legalitatea soluției primei instanțe constând în respingerea, ca inadmisibilă, a acțiunii în revendicare.

Ca atare, problema de drept dezlegată prin decizia nr. 979A din 1 septembrie 2020 constă în admisibilitatea acțiunii în revendicare, argumentată prin prisma următoarelor considerente decisive și necesare, care fac corp comun cu hotărârea și sprijină indispensabil soluția de admitere a apelului și de trimitere a cauzei spre rejudecare:

"În condițiile în care niciuna dintre părți nu înțelege să lămurească situația, prin formularea unei acțiuni întemeiate pe dispozițiile Legii nr. 554/2004, prin care să se decidă asupra legalității uneia sau alteia din cele două hotărâri de Guvern, acțiunea în revendicare nu poate fi respinsă de plano, ca inadmisibilă, întrucât nu există o dispoziție legală care să oblige părțile să tranșeze diferendul pe calea contenciosului administrativ, iar, pentru acțiunea în revendicare, legiuitorul nu impune vreo cerință sub aspectul admisibilității. Acțiunea în revendicare continuă să fie guvernată de dreptul comun, fiind reglementată ca mijloc de apărare a dreptului de proprietate, ce poate fi exercitat fără vreo cerință suplimentară referitoare la anularea anterioară a titlului de proprietate invocat de către partea adversă."

Mai mult, prin decizia nr. 427 din 24 februarie 2022, pronunțată în primul ciclu procesual, instanța de recurs (Înalta Curte de Casație și Justiție, secția I civilă) nu a reținut faptul că H.G. nr. 930/2002 și H.G. nr. 1705/2006 sunt acte administrative cu caracter normativ, ci doar că au natura de acte administrative.

În considerarea argumentelor expuse, se constată, în acord cu susținerile recurenților, că instanța de apel a reținut, în mod nelegal, natura juridică de acte administrative cu caracter normativ a H.G. nr. 930/2002 și H.G. nr. 1705/2006, cu consecința că H.G. nr. 930/2002 a fost abrogată implicit prin H.G. nr. 1705/2006.

Întrucât H.G. nr. 930/2002 este un act administrativ cu caracter individual, își încetează efectele nu prin abrogare, ci fie prin revocare, fie prin anulare, însă niciuna dintre aceste două ipoteze nu este incidentă în cauză.

Pe de o parte, nu s-a invocat și nu s-a probat faptul că H.G. nr. 930/2002 a fost anulată, până la acest moment, printr-o hotărâre judecătorească definitivă.

Pe de altă parte, în ceea ce privește revocarea, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prevede că "autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat, întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice (…)". Din această reglementare legală rezultă că un act administrativ cu caracter individual nu mai poate fi revocat de către autoritatea publică emitentă, dacă a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, adică dacă a generat, la rândul lui, raporturi juridice distincte.

Or, relativ la imobilul revendicat (Balta), se reține că H.G. nr. 930/2002 a produs efecte juridice încă din anul 2003, astfel că nu se poate considera că a fost revocat, în mod implicit, prin H.G. nr. 1705/2006, din moment ce, prin încheierea nr. 3332 din 15 aprilie 2003, Judecătoria Buftea-Biroul de carte funciară a admis cererea Primăriei comunei Petrăchioaia și a dispus intabularea imobilului Balta, în suprafață de 10 ha, în cartea funciară nr. x Petrăchioaia, nr. cadastral x, ca fiind în proprietatea publică a comunei Petrăchioaia.

În considerarea acestor aspecte, se reține că H.G. nr. 930/2002 nu a fost abrogată implicit prin H.G. nr. 1705/2006, după cum, în mod nelegal, a apreciat instanța de apel, nu a fost revocată de către autoritatea publică emitentă și nici nu a fost anulată de către instanța de contencios administrativ, astfel că este un act administrativ individual în vigoare, iar instanța de apel va trebui, în rejudecare, să dezlege fondul acțiunii în revendicare, prin aplicarea regulilor specifice.

Astfel, fiind vorba despre o acțiune în revendicare, formulată în condițiile dreptului comun, reprezentat de art. 563 alin. (1) din C. civ., se reține că aceasta este acțiunea reală prin care cel care se pretinde titular al dreptului de proprietate, dar nu are stăpânirea materială a bunului (adică elementul material al posesiei-corpus), îl cheamă în judecată pe cel care are stăpânirea materială a bunului, cerând instanței să îi recunoască dreptul de proprietate și, în consecință, să îi restituie stăpânirea materială a bunului, diferendul purtând așadar asupra stabilirii calității de proprietar al bunului revendicat.

Întrucât, într-o atare acțiune, reclamantul se pretinde proprietar, acesta este ținut să facă dovada titlului său de proprietate și, doar după ce o astfel de probă a fost efectuată în cauză, instanța urmează a analiza titlul exhibat de către pârât și, în situația în care reține că ambele părți înfățișează titluri valabile, procedează la compararea lor. Altfel spus, în faza inițială a acțiunii în revendicare, sarcina probei, în conformitate cu dispozițiile art. 249 din C. proc. civ. (actor incumbit probatio), aparține reclamantului, care trebuie să facă dovada dreptului său de proprietate. Pârâtul, având elementul corpus, beneficiază de prezumția existenței elementului animus și, pe această bază, de prezumția de proprietate instituită la art. 919 alin. (3) din C. civ. (art. 1854 din C. civ. de la 1864). Dacă reclamantul prezintă probe pentru dovedirea dreptului său de proprietate și pentru răsturnarea prezumției de proprietate de care beneficiază pârâtul, acesta din urmă are posibilitatea, la rândul său, să facă proba că dreptul de proprietate asupra bunului în litigiu se află în patrimoniul său.

În cauză, întrucât, cu privire la imobilul pe care îl revendică, reclamanții invocă, drept titlu de proprietate, H.G. nr. 930/2002, instanța de apel va trebui să stabilească, în rejudecare, dacă atestarea, printr-un act administrativ cu caracter individual (hotărâre de Guvern), a unui bun la domeniul public al unității administrativ-teritoriale constituie, în sine, un titlu de proprietate sau, dimpotrivă, are ca efect doar plasarea bunului într-un anumit regim juridic (bun domenial), în acest din urmă caz valabilitatea atestării fiind condiționată de existența, ca premisă, a unui mod legal de dobândire a dreptului de proprietate publică.

Din această ultimă perspectivă, se constată că instanța de apel a redat, în cadrul considerentelor, dispozițiile art. 554 alin. (1) din C. civ., potrivit cărora "bunurile statului și ale unităților administrativ-teritoriale care, prin natura lor sau prin declarația legii, sunt de uz sau de interes public, formează obiectul proprietății publice, însă numai dacă au fost legal dobândite de către acestea".

Ultima teză a acestui text legal trebuie coroborată cu prevederile art. 863 din C. civ., care enumeră cazurile de dobândire a dreptului de proprietate publică, și anume: achiziția publică, efectuată în condițiile legii; exproprierea pentru cauză de utilitate publică, în condițiile legii; donație sau legat, acceptat în condițiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dispunătorului, devine de uz ori de interes public; prin convenție cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voința dobânditorului, devine de uz ori de interes public; prin transferul bunului din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unități administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condițiile legii; prin alte moduri stabilite de lege.

Este de menționat că, până la intrarea în vigoare a actualului C. civ., modurile de dobândire a dreptului de proprietate publică erau enumerate la art. 7 din Legea nr. 213/1998, și anume: pe cale naturală; prin achiziții publice efectuate în condițiile legii; prin expropriere pentru cauză de utilitate publică; prin acte de donație sau legate acceptate de Guvern, de consiliul județean sau de consiliul local, dacă bunul intră în domeniul public; prin trecerea unor bunuri din domeniul privat al statului sau al unităților administrativ-teritoriale în domeniul public al acestora, pentru cauză de utilitate publică; prin alte moduri prevăzute de lege.

Ca atare, cu ocazia rejudecării, instanța de apel va trebui să stabilească dacă înscrierea imobilului "Balta" în inventarul aprobat prin H.G. nr. 930/2002 dă naștere unei prezumții de proprietate în favoarea comunei Petrăchioaia sau doar unei prezumții de apartenență a bunului la domeniul public al comunei.

În altă ordine de idei, se constată că, referitor la titlul statului, instanța de apel a reținut că statul are un drept de proprietate publică asupra imobilului revendicat, din moment ce acesta a fost inventariat în Anexa nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006, la poziția 63762, unde se indică BH Mostiștea.

Recurenții au susținut că, reținând dreptul de proprietate publică al statului asupra imobilului revendicat, instanța de apel a încălcat prevederile pct. 19 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996 și ale Anexei nr. 12 a H.G. nr. 1705/2006, sens în care au învederat, în sinteză, următoarele argumente: H.G. nr. 1705/2006 nu îi conferă statului dreptul de proprietate publică asupra bălții, întrucât prin această hotărâre s-a cartografiat bazinul hidrografic Mostiștea, nu balta, iar cadastrul apelor (definit la pct. 19 din Anexa nr. 1 a Legii nr. 107/1996) nu conferă statului dreptul de proprietate publică asupra bălții; statul nu deține titlu de proprietate nici din perspectiva faptului că Administrația Națională "Apele Române" nu a construit, din fonduri bugetare, digul Creață III, care a transformat albia minoră a râului în baltă; conform Anexei nr. 12 la H.G. nr. 1705/2006, sursa de apă din bazinul hidrografic Mostiștea, în forma sa naturală, face parte din domeniul public al statului, nu însă și balta; sursa de apă a bălții este râul Mostiștea, care, fără a fi îndiguit, curge prin albia lui minoră, ceea ce nu înseamnă că balta face parte din domeniul public al statului; balta este o acumulare nepermanentă, conform pct. 1 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 107/1996, care s-a format prin bararea, înainte de anul 1960, a cursului de apă al râului Mostiștea, nefiind o acumulare permanentă cu potențial energetic valorificabil sau/și de interes național; Agenția Națională pentru Pescuit și Acvacultură a încheiat cu A. S.R.L. un contract de arendare a bălții, iar nu un contract de concesiune, tocmai pentru că a considerat că balta nu este în domeniul public al statului.

Din rațiuni de logică juridică, aceste critici nu pot fi analizate de instanța de recurs în acest cadru procesual, ci urmează a fi avute în vedere, în rejudecare, de instanța de apel, care, în măsura în care va constata că în patrimoniul comunei Petrăchioaia se află dreptul de proprietate publică asupra imobilului revendicat, va proceda, în continuare, la analiza titlului de proprietate exhibat de stat, ocazie cu care va trebui să țină seama și de apărările reclamanților în raport cu acest titlu.

Față de aceste considerente, constatând că este incident motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din Codul de procedură, întrucât decizia instanței de apel a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 497 din C. proc. civ., va admite recursul, va casa decizia atacată și va trimite cauza, spre rejudecare, la aceeași curte de apel.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanții Comuna Petrăchioaia, prin primar, și Consiliul Local al Comunei Petrăchioaia împotriva deciziei civile nr. 719A din 19 iunie 2024, pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IV-a civilă.

Casează decizia atacată și trimite cauza, spre rejudecare, aceleiași curți de apel.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 16 octombrie 2025.