ÎCCJ, Secția a II-a civilă, Decizia nr. 697/2025

Ședința publică din data de 8 aprilie 2025

Asupra conflictului negativ de competență de față, constată următoarele:

I. Obiectul litigiului

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara sub nr. x/2024, la data de 25.06.2024, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâții Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRDE), Compania Națională de Transport a Energiei Electrice (TRANSELECTRICA) S.A. și Societatea Operatorul Pieței de Energie Electrică și Gaze Naturale (OPCOM) S.A. a solicitat anularea răspunsurilor la plângerile prealabile (răspunsul ANRDE 177620/20.12.2023 și răspunsul TRANSELECTRICA nr. 6023/22.12.2023) și obligarea pârâtelor la atribuirea în contul reclamantei a celor 37.671 de Certificate verzi aferente producției energiei electrice, amânate de la tranzacționare, dobândite de societatea reclamantă prin contractul de transfer active încheiat la data de 23.07.2020 cu B. S.R.L., la emiterea și la tranzacționarea acestora.

În drept, au fost invocate prevederile art. 6 din Legea nr. 220/2008 și ale art. 5 alin. (3) și (9) alin. (5) din Anexa la Ordinul ANRDE nr. 179/2018.

II. Instanțele aflate în conflict de competență

Pentru a pronunța această soluție, instanța de contencios administrativ a reținut că, între reclamanta A. S.R.L., în calitate de cumpărător, și B. S.R.L., în calitate de vânzător, a fost încheiat contractul de transfer de active autentificat sub nr. x/23.07.2020, prin care reclamanta a dobândit dreptul de proprietate asupra activului Parcul fotovoltaic C. Se menționează în contract că fac obiectul transferului inclusiv certificatele verzi amânate la tranzacționare.

Prin acțiunea ce face obiectul prezentului litigiu reclamanta a solicitat anularea răspunsurilor la plângerea prealabilă și obligarea pârâtelor ANRDE, TRANSELECTRICA S.A. și OPCOM S.A. la atribuirea în contul său a celor 37.671 de Certificate verzi aferente producției energiei electrice amânate de la tranzacționare.

Curtea de apel a redat definiția contenciosului administrativ prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 și a autorității publice prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. b) din aceeași lege, precum și a regimului de putere publică reglementată la art. 5 lit. jj) din Codul administrativ.

Apoi a arătat că pârâta OPCOM S.A. este o societate pe acțiuni, iar nu este o autoritate publică "stricto sensu". În raport de atribuțiile și de modul concret de funcționare, nu poate fi asimilată unei autorități publice, nefiind o persoană juridică de drept privat care, potrivit legii, a obținut statut de utilitate publică sau este autorizată să presteze un serviciu public, în regim de putere publică. Astfel, OPCOM S.A. a fost înființată prin H.G. nr. 627/2000, fiind o filială înființată în structura Transelectrica S.A. Potrivit art. 10 alin. (1), OPCOM S.A. este persoană juridică română, societate comercială cu capital integral de stat care se organizează și funcționează potrivit dispozițiilor legale în vigoare și statutului prevăzut în anexa nr. 2. De asemenea, potrivit art. 10 alin. (2), activitatea OPCOM S.A. se desfășoară pe bază de licență acordată de ANRDE, în condițiile legii.

Referitor la obiectul principal de activitate, acesta constă, conform art. 12, în administrarea pieței de energie electrică, stabilirea ordinii de merit-vânzare pentru producători către furnizori, în scopul menținerii echilibrului permanent dintre producție și consum, asigurând desfășurarea tranzacțiilor și contractelor comerciale ale participanților autorizați pe bază de licențe în condițiile legii. Totodată, potrivit art. 6 din anexa 2 din H.G. nr. 627/2000, obiectul de activitate constă în asigurarea unui cadru organizat de desfășurare a tranzacțiilor comerciale pentru energia electrică pe bază de licență, în condițiile legii.

Curtea de apel a concluzionat că niciuna dintre atribuțiile stabilite în sarcina pârâtei OPCOM nu constituie un serviciu public care să fie exercitat în regim de putere publică.

În ceea ce privește pârâta TRANSELECTRICA S.A., Curtea de apel a reținut că și aceasta are statut de persoană juridică de drept privat, societate comercială (pe acțiuni), astfel cum rezultă din H.G. nr. 627/2000 (art. 1, 3 și 6). Faptul că pârâta are capital majoritar de stat sau că, potrivit art. 30 din Legea nr. 123/2012, activitatea de transport al energiei electrice constituie serviciu public de interes național nu transformă pârâta într-o autoritate publică asimilată întrucât aceasta nu acționează în regim de putere publică și nu emite acte administrative. Relevante în acest sens sunt și prevederile art. 34 din anexa 1.1 (Statutul Transelectrica S.A.) la H.G. nr. 627/2000, potrivit cărora:

"(1) Litigiile de orice fel apărute între Transelectrica - S.A. și persoane fizice sau juridice, române ori străine, sunt de competența instanțelor judecătorești de drept comun."

În ceea ce privește pârâta ANRE, aceasta are calitatea de autoritate publică, însă prin acțiunea de față nu se contestă un act administrativ emis de aceasta și nici nesoluționarea unei cereri circumscrise competențelor ce îi sunt atribuite de O.U.G. nr. 33/2007 și de Legea nr. 220/2008.

Conform art. 2 lit. h) din Legea nr. 220/2008, Certificatul verde este titlul ce atestă producerea din surse regenerabile de energie a unei cantități de energie electrică. Certificatul verde se poate tranzacționa, distinct de cantitatea de energie electrică pe care acesta o reprezintă, pe o piață organizată, în condițiile legii. Certificatul verde nu este un instrument financiar. Prin urmare, certificatele verzi nu sunt acte administrative, nici operațiuni administrative, ci sunt înscrisuri (titluri) care atestă un fapt juridic comercial, producerea unei cantități de energie electrică din surse regenerabile și sunt supuse tranzacționării pe piața energiei electrice între particulari.

Emiterea certificatelor verzi este o operațiune ulterioară deciziei ANRE de acreditare: conform art. 10 alin. (1) din Ordinul ANRE nr. 4/2015, OTS (pârâta Transelectrica) emite lunar CV (certificate verzi) operatorilor economici acreditați, începând cu data emiterii deciziei de acreditare de către ANRE, pentru cantitatea de energie electrică produsă din centrale electrice care utilizează SRE, din care se scade cantitatea de energie electrică necesară asigurării consumului propriu tehnologic al acestora.

Prin urmare, Curtea de apel consideră că pârâta Transelectrica nu emite niciun act administrativ ca manifestare de voință juridică distinctă, ci doar atestă un fapt juridic prin emiterea respectivelor certificate în baza unei formule/proceduri de calcul stabilite anterior de ANRE.

Așa fiind, a concluzionat că certificatele verzi nu sunt acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, iar activitățile legate de emiterea, atribuirea și tranzacționarea acestora nu reprezintă operațiuni administrative câtă vreme ele nu preced emiterea unui act administrativ. Emiterea, atribuirea și asigurarea cadrului pentru tranzacționarea certificatelor verzi sunt obligații impuse unor societăți comerciale - TRANSELECTRICA și OPCOM - în realizarea obiectului lor de activitate, iar mecanismele pentru valorificarea drepturilor corelative acestor obligații sunt cele specifice dreptului civil.

Pentru a hotărî astfel, tribunalul a reținut că pârâta ANRDE reprezintă o autoritate în sensul indicat de art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, iar TRANSELECTRICA poate fi considerară o autoritate publică asimilată prestând un serviciu public și având atribuite legal anumite competențe specifice în domeniul pieței de energie. Potrivit art. 6 din Legea nr. 220/2008 pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile de energie: (1) Operatorul de transport și sistem emite lunar certificate verzi producătorilor pentru cantitatea de energie electrică produsă din centrale electrice care utilizează surse regenerabile de energie, din care se scade cantitatea de energie electrică necesară asigurării consumului propriu tehnologic al acestora. (1

1

) Operatorul de transport și sistem emite pentru tranzacționare certificatele verzi amânate conform prevederilor alin. (2

1

) și (2

5

) și după expirarea perioadei de valabilitate a deciziei de acreditare a producătorului, până la termenele prevăzute la alin. (2

2

) și (2

6

).

În conformitate cu prevederile art. 30 alin. (1) din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, activitatea de transport al energiei electrice constituie serviciu public de interes național.

Prevederile art. 70-74 din Legea energiei electrice și a gazelor naturale nr. 123/2012, care reglementează criteriile de promovare a energiei electrice produse din surse regenerabile și în cogenerare de înaltă eficiență și mecanismul schemelor de sprijin pentru promovarea producerii energiei electrice din surse regenerabile și în cogenerare de înaltă eficiență, sunt relevante pentru a caracteriza activitatea desfășurată de TRANSELECTRICA în domeniu drept prestarea unui serviciu de interes public.

Așadar, în contextul gestionării certificatelor verzi care vizează interesul public și reglementările în domeniul energiei, TRANSELECTRICA acționează într-un regim care este asimilat regimului de putere publică.

Faptul că OPCOM S.A. nu este o autoritate publică nu înseamnă că prezenta cauză nu este de competența secției de contencios administrativ și fiscal, celelalte două pârâte îndeplinind condițiile legale pentru a atrage competența Curții de Apel Timișoara.

Tribunalul a avut în vedere în soluționarea excepției de necompetență și faptul că între părți nu se derulează raporturi contractuale, iar litigiul nu este, în substanța sa, de natură contractuală.

În final, s-a menționat că pentru stabilirea competenței materiale a instanței de contencios administrativ nu este decisiv dreptul substanțial dedus judecății, întrucât vătămarea generată de comportamentului unei autorități publice poate deriva din încălcarea oricărui drept patrimonial ori nepatrimonial și chiar din încălcarea unui interes legitim.

III. Asupra conflictului negativ de competență, Înalta Curte reține următoarele:

Verificând dacă sunt întrunite cerințele acestui text de lege în vederea emiterii regulatorului de competență, Înalta Curte constată că două instanțe - Curtea de Apel Timișoara (secția de contencios administrativ) și Tribunalul București (secția civilă) s-au declarat deopotrivă necompetente să judece aceeași cauză, iar declinările de competență materială procesuală între instanțele sesizate sunt reciproce.

Prin urmare, Înalta Curte a fost în mod legal sesizată în vederea soluționării unui conflict negativ de competență. Conflictul privește în primul rând competența materială procesuală (specializată), respectiv dacă litigiul este de competența instanțelor de contencios administrativ sau al celor civile, specializate în cauze izvorând din exploatarea unei întreprinderi. Stabilirea gradului instanței este o operațiune accesorie și subsecventă calificării corecte a naturii litigiului.

(i) cel puțin una dintre părți este o autoritate publică;

(ii) conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

În ce privește prima cerință, art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 definește autoritatea publică ca fiind orice organ de stat sau al unităților administrativ-teritoriale care acționează, în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autorităților publice, în sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obținut statut de utilitate publică sau sunt autorizate să presteze un serviciu public, în regim de putere publică.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. m) din Legea nr. 554/2004, noțiunea de serviciu public este definită ca activitatea organizată sau, după caz, autorizată de o autoritate publică, în scopul satisfacerii unui interes legitim public, iar potrivit art. 5 lit. kk) din Codul administrativ (O.U.G. nr. 57/2019), este activitatea sau ansamblul de activități organizate de o autoritate a administrației publice ori de o instituție publică sau autorizată/autorizate ori delegată de aceasta, în scopul satisfacerii unei nevoi cu caracter general sau a unui interes public, în mod regulat și continuu.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004, interesul legitim public vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenței autorităților publice.

În fine, regimul de putere publică este definit de art. 5 lit. jj) din Codul administrativ ca ansamblul prerogativelor și constrângerilor prevăzute de lege în vederea exercitării atribuțiilor autorităților și instituțiilor administrației publice și care le conferă posibilitatea de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile lor cu persoane fizice sau juridice, pentru apărarea interesului public.

Art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal.

Astfel, conform art. 191 alin. (1) teza finală din T.F.U.E., "Politica Uniunii în domeniul mediului contribuie la următoarele obiective: (…) - promovarea pe plan internațional a unor măsuri destinate să contracareze problemele de mediu la scară regională sau mondială și în special lupta împotriva schimbărilor climatice.", iar art. 194 alin. (1) lit. c) T.F.U.E. prevede în mod expres că politica Uniunii în domeniul energiei urmărește, printre altele, "dezvoltarea de noi surse de energie și energii regenerabile".

Normele europene detaliate pentru promovarea energiei din surse regenerabile au fost adoptate succesiv prin Directivele 2001/77/CE, 2009/28/CE și 2018/2001.

Directiva 2001/77 are ca obiect, astfel cum reiese din articolul 1, să favorizeze creșterea contribuției surselor de energie regenerabile la producția de electricitate pe piața internă de electricitate și să pună bazele unui viitor cadru comunitar în acest domeniu. Pe de altă parte, din articolul 4 din această directivă coroborat cu considerentul (14) al acesteia reiese că un mijloc important de realizare a obiectivului urmărit de directiva menționată constă în garantarea funcționării adecvate a diferitelor mecanisme de sprijin al surselor de energie regenerabile la nivel național, printre care figurează mecanismul certificatelor verzi.

Directiva 2009/28 are ca obiect, așa cum reiese din articolul 1 din aceasta, definirea unui cadru comun pentru promovarea producției de energie din surse regenerabile, stabilind printre altele obiective naționale obligatorii privind ponderea energiei din surse regenerabile în cadrul consumului final brut de energie.

În transpunerea acestor directive, a fost adoptată Legea nr. 220/2008, cu modificările și completările ulterioare, pentru stabilirea sistemului de promovare a producerii energiei din surse regenerabile, în vederea reducerii poluării mediului prin diminuarea producerii de emisii poluante și gaze cu efect de seră.

Potrivit art. 2 lit. z) din Legea nr. 220/2008, "sistemul de promovare" a fost definit ca orice instrument, schemă sau mecanism, care promovează utilizarea energiei din surse regenerabile prin reducerea costurilor acestei energii, prin creșterea prețului la care aceasta poate fi vândută sau prin mărirea, prin intermediul unor obligații referitoare la energia regenerabilă sau în alt mod, a cantității achiziționate de acest tip de energie; aceasta include, dar nu se limitează la sistemul de promovare prin certificate verzi, ajutoare pentru investiții, scutiri sau reduceri de impozite, rambursări de taxe, scheme de promovare privind obligația de cumpărare a energiei din surse regenerabile.

Schemele de sprijin prin certificate verzi adoptate la nivel național au fost notificate Comisiei Europene, care a calificat schema națională de sprijin drept ajutor de stat, prin Decizia C(2016) 3560 final, adoptată în cazul S.A..37169 (2016/NN).

Potrivit acestei decizii, acordarea de certificate verzi ar trebui să contribuie la îndeplinirea obiectivelor generale urmărite de schema română de sprijin prin certificate verzi, și anume protecția mediului prin reducerea emisiilor de gaze cu efect de seră ca urmare a promovării producției de energie electrică din surse regenerabile de energie. Ajutoarele de stat sunt definite la articolul 107 alin. (1) din T.F.U.E. drept ajutoarele acordate de un stat membru sau prin intermediul resurselor de stat, sub orice formă, care denaturează sau amenință să denatureze concurența prin favorizarea anumitor întreprinderi sau a producerii anumitor bunuri, în măsura în care acestea afectează schimburile comerciale dintre statele membre. În decizia sa din 2015 privind schema de certificate verzi din România (SA.37177), Comisia a concluzionat că sprijinul sub formă de certificate verzi acordat producătorilor români de energie electrică din surse regenerabile de energie constituie ajutor de stat.

Schema de sprijin presupune, în primul rând, emiterea lunară de către operatorul de transport și de sistem (OTS - Transelectrica) de certificate verzi (CV) operatorilor economici acreditați, începând cu data emiterii deciziei de acreditare de către ANRE, pentru cantitatea de energie electrică produsă din centrale electrice care utilizează surse regenerabile de energie (SRE), din care se scade cantitatea de energie electrică necesară asigurării consumului propriu tehnologic al acestora (art. 6 alin. (1) din Legea nr. 220/2008 și art. 10 alin. (1) din Ordinul ANRE nr. 4/2015). Certificatele verzi astfel emise sunt supuse tranzacționării și dobândesc valoare doar în momentul tranzacționării lor, pe o piață organizată, în condițiile legii.

În temeiul art. 6 alin. (2^1) și (2^5) din Legea nr. 220/2008 și art. 12 din Ordinul ANRE nr. 4/2015, în perioada 1 iulie 2013 - 31 martie 2017 și în perioada 1 aprilie 2017 - 31 decembrie 2020, s-a amânat temporar tranzacționarea anumitor certificate verzi, inclusiv de la transferul din contul de producător în contul de furnizor, acestea fiind înregistrate distinct în registrul de evidență a beneficiarilor cu mențiunea "CV amânate de la tranzacționare".

4.1. În primul rând, trebuie menționat că, potrivit art. 1 alin. (1) din O.U.G. nr. 33/2007, Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei (ANRE) este o autoritate administrativă autonomă, cu personalitate juridică, sub control parlamentar, finanțată integral din venituri proprii, independentă decizional, organizatoric și funcțional, având ca obiect de activitate elaborarea, aprobarea și monitorizarea aplicării ansamblului de reglementări obligatorii la nivel național necesar funcționării sectorului și pieței energiei electrice, termice și a gazelor naturale în condiții de eficiență, concurență, transparență și protecție a consumatorilor. Potrivit art. 9 alin. (1) lit. x) din O.U.G. nr. 33/2007, ANRE aprobă reglementările în domeniul promovării producerii energiei electrice din surse regenerabile de energie, al promovării cogenerării de înaltă eficiență și al promovării eficienței energetice la clienții finali și monitorizează modul de aplicare a acestora de către operatorii din sectorul energiei electrice, precum și eficiența sistemelor de promovare în îndeplinirea obiectivelor propuse, în conformitate cu legislația specifică.

În îndeplinirea acestei atribuții legale a autorității publice, ANRE a autorizat/delegat OTS Transelectrica emiterea certificatelor verzi, activitate care reprezintă prestarea unui serviciu public, în regim de putere publică, după cum se va arăta în continuare.

Conform art. 5 din Ordinul ANRE nr. 4/2015, OTS Transelectrica, în calitate de emitent al CV, are anumite obligații legale, între care elaborarea și actualizarea Procedurii de emitere a certificatelor verzi pentru energia electrică produsă din surse regenerabile de energie; înființarea și actualizarea Registrului de evidență al beneficiarilor de CV și a CV emise; înregistrarea operatorilor economici acreditați în acest registru. De asemenea, conform art. 17 alin. (4) din Ordinul ANRE nr. 4/2015, OTS Transelectrica are inclusiv atribuții de anulare a CV necuvenite.

Așadar, Translectrica S.A., deși persoană juridică de drept privat, a fost autorizată, potrivit legii lato sensu, să presteze un serviciu public, în regim de putere publică, fiind astfel, asimilată unei autorități publice.

4.2. În al doilea rând, implementarea schemei de sprijin sub formă de certificate verzi, ce constituie ajutor de stat, prin emiterea CV reglementată legal, este un serviciu public, îndeplinit în scopul satisfacerii unui interes legitim public, constând în nevoia cu caracter general a producerii energiei din surse regenerabile, în vederea reducerii poluării mediului prin diminuarea producerii de emisii poluante și gaze cu efect de seră.

4.3. Emiterea certificatelor verzi și înregistrarea în Registrul de evidență, inclusiv în cazul solicitării de transfer/atribuire către producătorul care preia centrala electrică a certificatelor verzi amânate de la tranzacționare, constituie prerogative ale autorității publice asimilate (OTS) prevăzute de lege, care îi conferă posibilitatea de a se impune cu forță juridică obligatorie în raporturile cu operatorii economici acreditați, acționând deci în regim de putere publică.

În acest sens, trebuie subliniat că raporturile juridice dintre OTS - Transelectrica și operatorii economici acreditați nu sunt de natură contractuală, părțile nu sunt situate pe poziții de egalitate juridică și nu beneficiază de principiul autonomiei de voință, obligațiile acestora în procedura emiterii CV fiind reglementate imperativ prin art. 5-6 din Ordinul ANRE nr. 4/2015.

Pe de altă parte, trebuie făcută distincție între procedura de emitere și înregistrare de către OTS a certificatelor verzi, de natură administrativă, și operațiunea subsecventă de tranzacționare a certificatelor verzi pe piața organizată (OPCOM fiind implicat în piața centralizată anonimă de certificate verzi).

4.4. În fine, în speță, litigiul s-a născut din refuzul pretins nejustificat al OTS de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim, ceea ce constituie act administrativ unilateral asimilat, conform art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabilește competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Timișoara, secția contencios administrativ și fiscal.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 8 aprilie 2025.