ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 1722/2024

Ședința publică din data de 19 iunie 2024

Deliberând asupra cauzei de față, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Brașov, secția I civilă, reclamantul A. a solicitat obligarea pârâtului Municipiul Constanța la plata de despăgubiri în cuantum de 150.000 euro, echivalent în RON la cursul la data plății, sumă apreciată provizoriu, cuantumul definitiv urmând a fi stabilit pe baza unei expertize de specialitate, actualizată cu indicele de inflație și a dobânzii legale calculate până la data plății efective, pentru exproprierea de fapt cauzată de pârâtă și pentru lipsa posibilității de exercitare efectivă a atributelor dreptului de proprietate asupra terenului, începând cu data demarării negocierilor, respectiv 16.01.2013.

Totodată, a solicitat obligarea Primăriei Municipiului Constanța la alocarea bugetului aferent necesar plății despăgubirii și obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

După depunerea raportului de expertiză efectuat în cauză, reclamantul a precizat cuantumul pretențiilor, în sensul că solicită suma de 300.000 euro pentru exproprierea în fapt, în subsidiar suma de 121.559 euro.

Prin sentința civilă nr. 313 din 24 noiembrie 2022, Tribunalul Brașov a respins excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Municipiul Constanța și excepția lipsei de interes a reclamantului A..

A admis excepția prescripției dreptului material la acțiune pentru despăgubiri reprezentând folosul nerealizat în perioada 16.01.2013 - 19.12.2016, cu consecința respingerii acestor pretenții ale reclamantului.

A respins excepția prescripției dreptului material la acțiune pentru celelalte pretenții formulate de reclamant.

A respins, în rest, acțiunea civilă formulată și precizată de reclamantul A., ca neîntemeiată și a obligat pe reclamant să plătească pârâtului suma de 1.487,5 RON cu titlu de cheltuieli de judecată.

Prin decizia civilă nr. 1424/Ap din 05 octombrie 2023, Curtea de Apel Brașov, secția civilă a admis apelul formulat de apelantul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 313/S/24.11.2022 pronunțate de Tribunalul Brașov, secția I civilă.

A schimbat în parte hotărârea apelată în sensul că a admis în parte cererea de chemare în judecată și a obligat intimatul Municipiul Constanța la plata către apelantul-reclamant a sumei de 73.449,77 euro (cuantum plătibil la cursul BNR din data efectuării plății de către intimat), reprezentând prejudiciu pentru exproprierea în fapt cauzată de intimat asupra terenului reclamantului aferent perioadei 20.12.2016-31.12.2021.

A menținut în rest dispozițiile sentinței apelate.

A obligat intimatul-pârât la plata către apelantul-reclamant a sumei de 28.768,81 RON cu titlu de cheltuieli de judecată, constând în taxă judiciară de timbru, onorariu expert și onorariu avocat ales, calculate proporțional cu pretențiile admise.

Împotriva deciziei civile nr. 1424/Ap din 05 octombrie 2023 pronunțate de Curtea de Apel Brașov, secția civilă a declarat recurs pârâta Unitatea Administrativ Teritorială Municipiul Constanța.

După redarea istoricului cauzei, recurenta a criticat hotărârea din apel din perspectiva greșitei aplicări a normelor de drept material.

Sub un prim aspect, se arată că, pentru a antrena răspunderea civilă delictuală, este esențial a se identifica în mod corect persoana care are îndatorirea sa respecte regulile de conduita pe care legea sau obiceiul locului le impun, dar și persoana căreia să nu i se aducă atingere, prin acțiunile ori inacțiunile persoanei culpabile, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane și mai apoi se verifica daca sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții: existența prejudiciului, existența faptei ilicite și a unui raport de cauzalitate între fapta ilicită și prejudiciu, precum și existența pazei juridice asupra lucrului care a provocat prejudiciul.

Din punctul acesteia de vedere, intimatul-reclamant nu se identifică cu persoana, subiect pasiv al răspunderii civile delictuale, cel căruia i s-a produs un prejudiciu, și nici nu are interes în formularea cererii de chemare în judecată.

Faptul că nu are libertatea deplină de a construi sau de a utiliza terenul respectiv în alte scopuri decât cele impuse prin reglementările de urbanism nu constituie faptă ilicită a recurentei, întrucât aceste reglementari urbanistice puteau fi cunoscute întrucât erau publice, fiind adoptate anterior dobândirii dreptului de proprietate de către reclamant prin încheierea contractului de vânzare cumpărare. Arată recurenta că, în patrimoniul reclamantului, dreptul de proprietate s-a conturat în raport cu PUZ-ul aprobat prin HCL nr. 129/2001, și nicidecum nu s-a produs ulterior cumpărării o limitare a dreptului de proprietate.

În atare condiții, apreciază ca reclamantul nu justifică calitatea de persoană păgubită.

Exproprierea în fapt constă în aceea că proprietarii terenului, pretins tulburați în posesia bunului imobil, nu mai pot redobândi posesia decât cu foarte mare dificultate, terenul fiind afectat de anumite obiective de interes public. În cauza dedusă judecății însă, nu se poate reține că s-ar fi produs o ingerință litigioasă asupra dreptului de proprietate al reclamantului, cu consecința pierderii definitive a dreptului său de dispoziție în legătură cu nemișcătorul ori a ocupării ireversibile a acestuia.

În cauză, terenul este inclus într-un plan urbanistic zonal care, pe viitor, antamează realizarea unei alei de acces, aceste reglementări fiind anterioare momentului la care reclamantul a devenit proprietar al imobilului, ulterior acestui moment neschimbându-se nici categoria de folosință și nici situația juridică a terenului.

Tot astfel, bunul s-a aflat, de la data vânzării, neîntrerupt în posesia reclamantului, care a putut dispune de imobil în acord cu regulile aplicabile în acea zonă, ținând cont de categoria de folosință a imobilului.

Ca atare, atâta vreme cât imobilul nu a fost preluat efectiv și nu a fost încă grevat de lucrările de interes local menționate, nu se poate susține că ar fi operat o expropriere "de facto", împrejurare care să-i fi produs reclamantului o ingerință incompatibilă cu art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la C.E.D.O. Drept urmare, nici cererea vizând obligarea la plata unor despăgubiri nu poate fi admisă.

În conformitate cu prevederile art. 1 și 7 din Legea nr. 33/1994, declararea utilității publice a imobilelor în discuție era condiția primordială pentru demararea procedurii de expropriere.

Concluzionând, recurenta susține că, în lipsa unei fapte ilicite a autorității administrative care să fi condus la o ingerință în prerogativele dreptului de proprietate al reclamantului, precum și a lipsei dovezilor referitoare la limitarea exercitării dreptului și a caracterului cert al unui presupus prejudiciu rezultat din respectiva ingerință, pretenții reclamantului au fost, în mod greșit, admise.

Așadar, în mod greșit a reținut instanța de apel o ingerință care nu era prevăzută de lege, întrucat premisa constatării unei astfel de ingerințe este aceea că afectarea dreptului de proprietate, în orice modalitate, nu se prezumă ci trebuie dovedită. Or, în cauză, reclamantul nu a indicat instanțelor, în mod punctual, cum a fost afectată substanța dreptului de proprietate, susținându-se doar, într-un mod abstract, că dreptul însuși ar fi devenit incert, iar regimul juridic ai imobilului precar.

Totodată, mai susține recurenta faptul că nu există un prejudiciu cert și determinat. În ceea ce privește expertiza validată de instanța de apel, consideră că aceasta nu poate fi valorificată întrucât, chiar și în situația constatării unei lipse de folosință, aceasta poate fi doar parțială, astfel cam rezultă din chiar cuprinsul certificatului de urbanism din 2020. Totodată, nu poate fi estimată perioada de închiriere/concesionare, întrucât nu s-a făcut dovada de existenței unor cereri formulate către reclamant în scopul închirierii.

Recursul a fost întemeiat în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recursul formulat în cauză a fost comunicat intimatului A. care, la data de 16.01.2024, a formulat întâmpinare, prin care invocă excepția nulității recursului, față de neîncadrarea criticilor în motivele de casare și, în subsidiar, solicită respingerea recursului ca nefondat.

Întâmpinarea a fost comunicată recurentei la 22.01.2024, care nu a formulat răspuns.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție.

Examinând conformitatea hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, din perspectiva motivelor de recurs formulate, Înalta Curte constată că recursul pârâtei este fondat și astfel fiind îl va admite, pentru considerentele enunțate în continuare.

Această critică este nefondată.

Înalta Curte reamintește că atât excepția lipsei de interes, cât și excepția lipsei calității procesuale active a reclamantului au fost invocate de partea pârâtă în fața primei instanțe a fondului, prin notele de ședință din data de 11.11.2021, fiind unite cu fondul și soluționate în sensul respingerii lor, prin sentința civilă nr. 313/S/24.11.2022 a Tribunalului Brașov, secția I civilă.

Pârâtul nu și-a exercitat dreptul la apel, în privința rezolvării date celor două excepții, ele fiind repuse în discuție în fața instanței de apel exclusiv prin întâmpinarea depusă în raport cu apelul formulat de reclamant. În aceste circumstanțe procesuale, în mod corect instanța de apel a considerat că devoluțiunea apelului este limitată la ceea ce a fost apelat de către reclamant, dobândind autoritate de lucru judecat statuările primei instanțe a fondului în privința legitimării procesuale active a reclamantului, precum și a interesului pe care acesta îl justifică în susținerea prezentei acțiuni civile de drept comun în răspundere delictuală.

Astfel fiind, verificând legalitatea deciziei instanței de apel din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., iar nu al celui reglementat prin art. 488 pct. 8 C. proc. civ., greșit invocat de recurent, Înalta Curte constată că această instanță a valorificat corect efectul negativ al autorității lucrului judecat în privința rezolvării care a fost dată celor două excepții procesuale, o reapreciere, în recurs, a condițiilor de exercitare a acțiunii civile în răspundere delictuală, în sensul celor invocate de recurent, nefiind posibilă.

Aceste critici sunt fondate.

Preliminar, sub aspectul împrejurărilor esențiale de fapt ale cauzei, așa cum au fost stabilite de instanțele fondului în virtutea competențelor depline ce le sunt conferite sub acest aspect, Înalta Curte reține următoarele:

În anul 2003, reclamantul dobândește dreptul de proprietate asupra terenului intravilan situat în Constanța, Stațiunea Mamaia, careul 92, lotul x, în suprafață de 518,40 mp. (real 519,37 mp, conform schiței de plan), prin efectul contractului de vânzare autentificat sub numărul x/19.12.2003, încheiat cu domnul B. (proprietar al terenului din anul 1998, în temeiul ordinului Prefectului jud. Constanța nr. 143/1998, emis în temeiul Legii nr. 18/1991).

În cuprinsul acestei convenții, se menționează expres că părțile renunță la solicitarea certificatului de urbanism de la Primăria Municipiului Constanța, întrucât "cunoaștem situația de fapt și de drept a terenului".

Prin încheierea nr. 22899/22.12.2003 pronunțată de Judecătoria Constanța, s-a dispus intabularea dreptului de proprietate în cartea funciară nr. x Constanța, în favoarea reclamantului și a soției acestuia.

În anul 2008, intenționând realizarea unor investiții turistice, reclamantul solicită Primăriei Municipiului Constanța eliberarea unui certificat de urbanism. Este emis certificatul de urbanism nr. x/08.02.2008, potrivit căruia terenul aflat în proprietatea reclamantului cu titlul de cumpărare nu poate fi utilizat pentru construirea unei vile de vacanță P+2E, întrucât această funcțiune nu se încadrează în prevederile PUZ Mamaia 2001, aprobat prin HCL nr. 129/2001, regimul de folosință al terenului fiind acela de "spațiu verde, circulații, parcare".

Instanța de apel reține ca fiind dovedită împrejurarea că terenul aflat în proprietatea reclamantului a fost afectat din punct de vedere urbanistic de o alee de acces încă din anul 2001, de la momentul adoptării "Planului Urbanistic Zonal pentru Stațiunea Mamaia" prin HCL nr. 129/26.04.2001. În anul 2007, a fost aprobat "PUZ Stațiunea Mamaia - modificare HCL nr. 129/2001" prin HCL nr. 285/18.05.2007, unde terenul avea destinația de alee de acces, iar în anul 2013 a fost aprobat "PUZ Stațiunea Mamaia - Modificare HCL nr. 129/2001" prin HCLM nr. 121/24.05.2013, unde terenul avea destinația de alee de acces".

Corespondența purtată de părțile în litigiu între anii 2013 și 2016 pune în evidență existența unor negocieri cu privire la terenul aflat în proprietatea reclamantului, pârâtul propunând inițial un schimb de terenuri, neacceptat de reclamant. Ulterior, reclamantul a făcut o propunere de cedare a imobilului pentru un preț de 659 euro/mp, pentru ca, în final, pârâtul să îi transmită reclamantului că terenul este liber, neafectat de construcția propriu-zisă a străzii și urmează să promoveze, în regim de urgență, un proiect de hotărâre de modificare a PUZ-ului Mamaia, prin care să se realizeze o deviere a aleii care afectează proprietatea reclamantului, cu consecința ca acesta să rămână în posesia și proprietatea întregului teren.

În anul 2017, pârâtul informează că achiziționarea serviciilor de proiectare pentru modificarea PUZ Mamaia nu figurează în programul achizițiilor publice aprobat pentru anul 2017 și nu are linie bugetară alocată pentru anul 2017, iar potrivit prevederilor legale, orice persoană fizică sau juridică interesată poate iniția ea înseși modificarea reglementărilor urbanistice aprobate, prin solicitarea emiterii unui certificat de urbanism pentru elaborarea planului urbanistic zonal, în condițiile respectării prevederilor art. 32 al Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul, precum și ale Ordinului MDRAP nr. 233/2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul și de elaborare și actualizare a documentațiilor de urbanism.

Proba cu expertiza tehnică judiciară administrată în prezenta cauză pune în evidență faptul că, în prezent, terenul proprietatea reclamantului este liber și în conformitate cu documentația de urbanism PUZ aprobată prin HCL 121/2013, terenul poate fi utilizat pentru amenajare parcare, împrejmuire teren, organizare de șantier. Pentru acest teren a fost eliberat certificatul de urbanism nr. x/19.11.2018, precum și certificatul de urbanism x din 2.04.2020, acte care atestă că terenul în litigiu este liber și că poate fi folosit de proprietar cu destinația: amenajare parcare.

În aceste circumstanțe de fapt, la data de 19 decembrie 2019, reclamantul promovează o acțiune de drept comun în răspundere civilă delictuală, întemeiată pe art. 1349 C. civ. și pe dispozițiile art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, solicitând, prin cererea introductivă, obligarea Municipiului Constanța la plata unor despăgubiri bănești în valoare de 150 mii euro, actualizate cu indicele inflației și dobânda legală(lipsa de folosință și beneficiul nerealizat) pentru expropierea de fapt cauzată de pârâtă și pentru lipsa posibilității de exercitare efectivă a atributelor dreptului de proprietate asupra terenului, începând cu data demarării negocierilor-16 ianuarie 2013.

În esență, reclamantul susține că, prin reglementările urbanistice adoptate în anul 2001, pârâta a creat și apoi a menținut, timp de 14 ani, o stare de incertitudine în privința regimului urbanistic al terenului pe care îl are în proprietate, pentru a construi, într-un viitor nedefinit, un obiectiv de interes public la care ulterior a și renunțat. Or, limitarea în această manieră a atributelor dreptului de proprietate, pe termen nedeterminat și în absența unei despăgubiri specifice procedurii de expropiere, afectează dreptul în substanța sa și constituie o veritabilă expropriere de fapt indirectă, în sensul jurisprudenței dezvoltate de Curtea Europeana a Drepturilor Omului.

Prima instanță a fondului, prin sentința pronunțată, a admis excepția prescripției dreptului material la acțiune reprezentând folosul nerealizat în perioada 16.01.2013 - 19.12.2016 și a respins ca neîntemeiate pretențiile aferente perioadei 19.12.2016 - 19.12.2019.

Instanța a apreciat, prin considerente decisive, că nu poate fi reținută existența unei fapte ilicite săvârșite de pârât, întrucât planul de urbanism din anul 2001 a fost adoptat în exercitarea unor atribuții legale și această faptă, în sine, nu are un caracter ilicit. Mai mult, este dovedit că terenul este liber, nu a fost niciodată afectat fizic de aleea de acces cu ampriză de 8 m, prevăzută în PUZ, astfel că reclamantul nu a fost împiedicat să exercite liber atributele dispoziției, posesiei și folosinței imobilului. La data la care reclamantul a dobândit dreptul de proprietate asupra imobilul în litigiu, planul de urbanism era adoptat, iar acesta a știut că terenul nu putea fi folosit pentru investiții constând în edificarea unei vile cu destinația de casă de vacanță, însă putea fi amenajat pentru amenajare parcare, împrejmuire teren, organizare șantier.

Învestită fiind cu cercetarea apelului declarat de partea reclamantă, instanța de apel a realizat un examen propriu privind regimului juridic și urbanistic al terenului în privința căruia reclamantul justifică un drept de proprietate, concluzionând în sensul caracterului nefondat al criticilor formulate sub aspectul prescripției dreptului material la acțiune și, totodată, a temeiniciei pretențiilor reclamantului pentru exproprierea în fapt aferentă perioadei 20.12.2016-31.12.2021; apelul este admis, iar sentința schimbată în parte, fiind obligat pârâtul să plătească despăgubiri în cuantum de 73.449,77 euro, la cursul BNR din ziua efectuării plății, reprezentând lipsa de folosință exclusivă a terenului și beneficiul nerealizat.

În principal, instanța de apel relevă că, în prezenta cauză, exproprierea în fapt decurge din modalitatea în care terenul aflat în proprietatea reclamantului a fost afectat scriptic, prin documentațiile de urbanism adoptate și menținute de partea pârâtă, de efectuarea unui drum destinat circulației publice, cu ampriză de 8 m., fără ca în prealabil să se procedeze la plata unei juste despăgubiri, acest fapt juridic fiind existent și continuu încă din anul 2001.

Invocând jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului în cauzele Burghelea c. Romania, respectiv Sporrong și Lonnroth c.Suedia, instanța de apel a apreciat că reclamantul se află într-o situație similară, existând o ingerință în dreptul de proprietate privată al acestuia, prin reglementarea urbanistică de către autoritatea locală a unui drum care ocupă o mare parte din terenul reclamantului, dreptul de proprietate fiind afectat în chiar substanța sa. Or, în lipsa unei despăgubiri, nu există un just raport de proporționalitate între interesele private ale reclamantului și cele de interes general. Deși terenul reclamantului constituie un bun proprietate privată, totuși, regimul său juridic este stabilit prin acțiunea unilaterală a autorității publice, ce determină restrângeri incompatibile cu exercițiul dreptului de proprietate privată, fără ca unitatea administrativ-teritorială să îi schimbe încadrarea urbanistică sau să declanșeze procedura de expropriere în conformitate cu dispozițiile legale incidente.

În aprecierea instanței de apel, este lipsit de relevanță faptul că nu s-a procedat în mod efectiv la construirea drumului, având în vedere că reglementările urbanistice interzic practic reclamantului utilizarea terenului potrivit destinației sale. Tot astfel, fără relevanță rămâne împrejurarea că această reglementare urbanistică restrictivă exista la data la care reclamantul a dobândit dreptul de proprietate asupra terenului, întrucât dreptul la despăgubire al proprietarului vânzător a fost transmis dobânditorului.

În consecință, se consideră că sunt îndeplinite condițiile răspunderii civile delictuale, prevăzute de 1357 C. civ., acțiunea pârâtului municipiul Constanța de a proceda la adoptarea unor reglementări urbanistice prin care terenul proprietate privată a reclamantului este afectat de un drum destinat circulației publice, fără plata unei juste și prealabile despăgubiri, precum și inacțiunea acestuia ulterioară, în calitate de autoritate publică locală învestită cu atribuții atât în domeniul urbanismului, cât și în materie de expropriere, fiind contrare prevederilor art. 44 și 136 alin. (2) din Constituția României și art. 555 din C. civ. și configurează fapta ilicită a acestuia. Prejudiciul există și constă în lipsa de folosință a terenului, în perioada supusă analizei.

Această decizie a instanței de apel face obiectul controlului de legalitate, prin recursul exercitat de partea pârâtă, pentru motivele anterior enunțate.

În esență, instanța de apel a considerat că poate fi antrenată răspunderea civilă delictuală a Municipiului Constanța, în calitatea acestuia de autoritate publică locală, fapta ilicită fiind concretizată în multiple forme, și anume: a) atribuirea unei utilități publice terenului intravilan aflat în proprietatea privată a reclamantului, prin reglementările urbanistice adoptate, respectiv încadrarea acestuia în PUZ Mamaia 2001, aprobat prin HCL nr. 129/2001, cu regimul de folosință "spațiu verde, circulații, parcare"; b) menținerea acestei utilități publice, prin "PUZ Stațiunea Mamaia - modificare HCL nr. 129/2001, aprobat prin prin HCL nr. 285/18.05.2007, terenul având în continuare destinația de alee de acces, iar prin "PUZ Stațiunea Mamaia - Modificare HCL nr. 129/2001" aprobat prin HCLM nr. 121/24.05.2013, terenul are, de asemenea, destinația de alee de acces; c)nedeclanșarea procedurii formale de expropiere coroborată cu plata unei juste și echitabile indemnizații acordate proprietarului, în absența unei astfel de indemnizări protecția asigurată prin art. 1 din Protocolul nr. 1 fiind una iluzorie și ineficace a dreptului de proprietate, în totală contradicție cu dispozițiile Convenției.

În raport cu aceste fapte, comisive și omisive, precum și cu efectul lor combinat, stabilite în sarcina pârâtei, în calitatea acesteia de autoritate publică locală, instanța de apel a reținut producerea unor consecințe grave asupra dreptului de proprietate privată al reclamantului, limitări ale acestui drept, prin lipsirea de atributele posesiei și folosinței, ceea ce echivalează cu o expropiere de fapt și îl îndreptățește pe reclamant la plata unor despăgubiri.

Referitor la argumentul care vizează atribuirea utilității publice terenului aflat în proprietatea reclamantului, prin încadrarea urbanistică a acestuia cu regimul de folosință "spațiu verde, circulații, parcare", se observă că instanța de apel nu distinge, în mod necesar, între simpla adoptare a unui plan urbanistic și procedura declarării efective a utilității publice. Cele două operațiuni sunt reglementate distinct, având finalități și naturi juridice diferite, așa încât, încadrarea bunului într-o anumită categorie urbanistică, prin ea înseși, nu produce consecința atribuirii afectațiunii publice și nici pe aceea a schimbării regimului juridic al proprietății asupra acestui bun, așa cum eronat a considerat instanța de apel, contrar celor reținute în fapt.

Astfel, în raport cu dispozițiile Legii nr. 350/2001(art. 46), Planul urbanistic zonal(denumit în continuare PUZ) este instrumentul de planificare urbană de reglementare specifică, prin care se coordonează dezvoltarea urbanistică integrată a unor zone din localitate, caracterizate printr-un grad ridicat de complexitate sau printr-o dinamică urbană accentuată. Planul urbanistic zonal asigură corelarea programelor de dezvoltare urbană integrată a zonei cu Planul urbanistic general și cuprinde reglementări asupra zonei referitoare la: a) organizarea rețelei stradale; b) organizarea arhitectural-urbanistică în funcție de caracteristicile structurii urbane; c) modul de utilizare a terenurilor; d) dezvoltarea infrastructurii edilitare; e) statutul juridic și circulația terenurilor; f) protejarea monumentelor istorice și servituți în zonele de protecție ale acestora. Elaborarea Planului urbanistic zonal este obligatorie și în cazul zonelor de agrement și turism. Prin Planul urbanistic zonal se stabilesc, în baza analizei contextului social, cultural istoric, urbanistic și arhitectural, reglementări cu privire la regimul de construire, funcțiunea zonei, înălțimea maximă admisă, coeficientul de utilizare a terenului (CUT), procentul de ocupare a terenului (POT), retragerea clădirilor față de aliniament și distanțele față de limitele laterale și posterioare ale parcelei, caracteristicile arhitecturale ale clădirilor, materialele admise.

Așadar, planurile urbanistice(fie ele generale, zonale sau de detaliu) intră în categoria documentațiilor de urbanism și au caracter de reglementare specifică, stabilesc reguli ce se aplică direct asupra localităților și părților din acestea, până la nivelul parcelelor cadastrale, constituind elemente de fundamentare obligatorii pentru eliberarea certificatelor de urbanism. Dreptul de construire se acordă potrivit prevederilor legale, cu respectarea documentațiilor de urbanism și regulamentelor locale de urbanism aferente, aprobate potrivit legii(articolul 31^).

Un plan de urbanism nu poate constitui un act de declarare a utilității publice ori de atribuire a utilității publice a unui bun care intră în sfera sa de aplicare, utilitatea publică urmând a fi declarată efectiv de Guvern ori de autoritățile publice locale, în condițiile Legii nr. 33/1994 și ale Legii nr. 255/2010, dacă pe terenul reclamantului ar fi urmat să fie realizată efectiv o lucrare dintre cele menționate expres în cuprinsul legii și dacă această lucrare ar fi fost de interes local. Or, instanțele fondului au reținut în fapt că drumul de acces cu ampriză de 8 m, menționat în Planul de urbanism zonal nu a fost realizat, mai mult decât atât, autoritățile au comunicat reclamantului, în anul 2016, că nu mai sunt interesate de efectuarea acestei lucrări.

Prin urmare, nici adoptarea PUZ și nici atribuirea unui anumit regim de folosință terenului aflat în proprietatea reclamantului(în limitele unei suprafețe restrânse, acciza drumului fiind de 8 m), nu poate avea semnificația instituirii utilității publice, nu transformă natura proprietății asupra acestuia, din privată în publică. În alte cuvinte,

Mențiunea referitoare la regimul de folosință a bunului în litigiu, astfel cum este aceasta evidențiată prin certificatul de urbanism de care s-a prevalat în proces reclamantul, apare a fi relevantă exclusiv sub aspectul reglementării folosinței acestuia, a limitelor impuse prin regimul urbanistic la care a fost supus prin documentația de urbanism., acesta putânf fi utilizat exclusiv pentru "amenajare parcare, împrejmuire teren și organizare șantier."

Din perspectiva dreptului pe care autoritatea publică îl are de a stabili modul de utilizare a terenurilor din intravilan (precizarea condițiilor de amplasare și conformare a volumelor construite, amenajate și plantate, stabilirea direcțiilor de dezvoltare funcțională în teritoriu), trebuie observat că, potrivit legislației interne evocate anterior, este recunoscută autorităților publice prerogativa de a reglementa stabilirea modului de utilizare a terenurilor din intravilan, categoria de folosință a acestora și condițiile și limitele în care pot fi realizate construcții (grad de ocupare teren, volum, înălțime, tipul de utilizări și altele asemenea), în funcție de specificul anumitor zone și de interesul public al dezvoltării armonioase a unei zone.

În cauza dedusă judecății, Planul de urbanism zonal adoptat în anul 2001, care a stabilit, între altele, și categoria de folosință a unei porțiuni determinate din terenul aflat în proprietatea reclamantului beneficiază de prezumția de legalitate și de eficacitate, or ea poate fi răsturnată doar prin recurgerea la remediile legale specifice. Reclamantul putea și trebuia să solicite autorității administrative schimbarea categoriei de folosință a terenului vizat de PUZ și, în măsura în care solicitarea ar fi fost refuzată, ar fi avut la îndemână o cale judiciară efectivă, respectiv acțiunea în contencios administrativ având ca obiect obligarea autorității publice competente să schimbe regimul urbanistic al terenului respectiv, în condițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanța de contencios administrativ având, la rândul său, plenitudine de jurisdicție cu privire la toate aspectele referitoare la conformitatea actului administrativ atacat cu legislația europeană, remediul respectiv fiind unul efectiv, în sensul art. 6 și art. 13 CEDO.

Instanța de apel nu a reținut ca fiind probată împrejurarea că, în legătură cu terenul în litigiu, ar fi fost formulată și admisă o acțiune în contencios administrativ împotriva încadrării urbanistice a acestuia. Or, în aceste circumstanțe nu se putea reține că această încadrare ar constitui, în sine, o faptă ilicită de natură a determina angajarea răspunderii civile delictuale a pârâtului; nefiind anulat, Planul de urbanism zonal se bucură de prezumția de validitate specifică unui act administrativ valabil emis.

Referitor menținerea utilității publice a terenului aflat în proprietatea reclamantului, prin planurile urbanistice zonale adoptate succesiv, în anii 2007 și 2013, instanța de apel stabilește culpa autorității publice locale pentru o faptă omisivă, aceea de a nu modifica în timp soluția referitoare la regimul urbanistic al acestui teren, menținând același regim tehnic al terenului. Or, normele de drept material cuprinse în Legea-cadru nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismului nu pun în evidență existența unei obligații în acest sens, ci doar de a aprecia motivat, prin raportare la realitățile contemporane ale fiecărei zone și prin raportare la o seamă de considerente, printre care se află circulațiile publice, protecția mediului, dezvoltarea armonioasă a orașului, dacă menținerea ori schimbarea regimului urbanistic deja existent se impune. De altfel, instanța de apel nu a fost învestită cu această chestiune (a regimului urbanistic oportun), neexistând nici susțineri argumentate ale părților în proces și nici probe asupra acestei problematici, care excede cauzei.

Reclamantul are dreptul de a formula cererea de reîncadrare urbanistică, în condițiile legii, și, dacă este cazul, să-și susțină în fața forurilor administrative competente, respectiv a instanțelor de contencios administrativ punctul de vedere asupra acestor chestiuni. În jurisprudență, s-a statuat, de altfel, că nu există de lege lata un drept al proprietarului unui teren de a-și alege discreționar regimul de urbanism (chiar și pentru zonele construibile, ceea ce nu s-a dovedit a fi fost cazul în speța dată), toate aspectele specifice unui astfel de regim fiind supuse unor restrictive și absolut necesare reglementări de urbanism.

Referitor la omisiunea declanșării procedurii de expropiere formală, imputată de asemenea pârâtului Municipiul București cu valoarea unei fapte ilicite prejudiciabile prin considerentele deciziei recurate, în sensul celor enunțate anterior se reamintește că simpla menționare a unei destinații urbanistice a unui bun nu echivalează cu o expropiere, care ar obliga autoritatea publică la plata unor despăgubiri aferente, dar nici cu existența în fapt a obiectivului de interes public. Aceasta întrucât utilitatea publică nu izvorăște din planurile urbanistice și nu poate fi confundată cu acestea.

Așa fiind, în mod greșit instanța de apel a asimilat unei fapte ilicite omisiunea autorității locale de a iniția procedura exproprierii pentru cauză de utilitate publică a terenului aflat în proprietatea privată a reclamantului. Ea nu constituie, în sine, o faptă ilicită, de vreme ce autoritatea publică nu a folosit în niciun fel în interes public terenul acestuia. O atare folosire efectivă a terenului este de natură a presupune o expropriere formală, cu dreaptă și prealabilă despăgubire, în acord cu prevederile art. 44 din Constituție însă, conform constatărilor celor două instanțe ale fondului, în cauză, terenul reclamantului este în posesia și folosința acestuia.

Raționamentul instanței de apel apare a fi contradictoriu și incongruent, întrucât reține, pe de o parte, că nu a fost efectuată, în realitate, nicio lucrare de utilitate publică asupra terenului și nici nu a fost preluată posesia de către autoritățile publice (împrejurare care ar fi obligat la expropiere), iar pe de altă parte, concluzionează în sensul existenței unei fapte ilicite imputabile pârâtului Municipiul București pentru că nu a declanșat procedura de expropriere. Astfel fiind, se face o greșită aplicare a dispozițiilor art. 1357 C. civ., art. 44 și art. 136 alin. (2) din Constituția României.

În realitate, unica consecință decurgând din încadrarea urbanistică a terenului aflat în proprietatea privată a reclamantului prin PUZ Mamaia 2001, aprobat prin HCL nr. 129/2001, cu regimul de folosință "spațiu verde, circulații, parcare" este aceea reclamantul nu poate valorifica dreptul de a construi pe proprietatea sa ce dorește și așa cum dorește, în interesul său economic (afirmativ, o vilă de vacanță P+2E conform certificatului de urbanism nr. x/08.02.2008), întrucât această funcțiune nu se încadrează în prevederile urbanistice zonale. Este adevărat, reclamantul a pretins că prin acest regim urbanistic impus bunului său se află în imposibilitatea de a-și exercita deplin toate atributele dreptului de proprietate, cu precădere atributul folosinței, fiind supus unei veritabile expropieri în fapt, însă se observă că ceea ce reclamă în realitate reclamantul nu este o lipsire efectivă de atributele posesiei și folosinței, căci a păstrat incontestabil aceste atribute, ci imposibilitatea de a construi conform propriului interes, restricțiile de a construi și imposibilitatea de a ieși de sub regimul acestora. Acesta este și motivul pentru care reclamantul solicită cuantificarea prejudiciului produs nu prin raportare la valoarea de circulație a bunului(criteriu specific expropierii), ci în raport cu criteriul chiriei pe care ar fi încasat-o și cu beneficiul pe care l-ar fi realizat dacă ar fi construit conform propriilor planuri de investiții. Or, aceste pretenții ale reclamantului, fundamentate în această manieră, sub aspectul cauzei, au rămas necercetate.

Urmărind regimul tehnic și economic al terenului aflat în proprietatea reclamantului, determinat prin aprobarea PUZ, regim care nu permite folosirea bunului în scopul edificării unei case de vacanță, fără a cerceta și stabili, în concret, condițiile concrete de folosință pe care acest regim le permite, instanța de apel concluzionează în sensul existenței unei ingerințe grave în exercițiul efectiv al dreptului de proprietate, asimilabilă unei expropieri în fapt, invocând în acest sens jurisprudența CEDO(cauza Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei și cauza Burghelea împotriva României).

Din perspectiva acestei teze, Înalta Curte subliniază, în acord cu cele statuate, în principiu corect de către instanța de apel, că exproprierea "de facto", fără a fi, într-adevăr, reglementată cu acest titlu printr-o normă internă de drept material, reprezintă o situație de fapt generatoare de efecte juridice în planul dreptului de proprietate, iar o astfel de situație este sancționată de Curtea Europeană a Drepturilor Omului, prin jurisprudența sa constantă în materie, pe temeiul încălcării dispozițiilor art. 1 din Protocolul nr. 1 adițional la Convenție. Astfel fiind, controlul de convenționalitate se efectuează prin coroborarea cu normele de drept intern, cele care ocrotesc proprietatea.

În acest sens, dispozițiile art. 44 alin. (1) și alin. (3) din Constituție consacră principiul respectării dreptului de proprietate privată și protecția juridică de care acest drept se bucură, statuând în sensul că exproprierea nu poate avea loc "decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă și prealabilă despăgubire."

Tot astfel, art. 555 din C. civ., reglementează regimul juridic al dreptului de proprietate în plenitudinea prerogativelor sale și într-un sens asemănător legii fundamentale, fiind dreptul titularului de a poseda, folosi și dispune de un bun în mod exclusiv, absolut și perpetuu, dar și acest text de lege adaugă că acest drept urmează a fi exercitat în limitele stabilite de lege, limitarea prerogativelor conferite titularului dreptului de proprietate fiind posibilă prin lege (în sensul larg al termenului) - art. 556 alin. (2) C. civ.

Totodată, Înalta Curte are în vedere că art. 1 al Protocolul nr. 1 adițional la Convenție, pornind de la scopul general al dispozițiilor Convenției, reglementează cu valoare de principiu protecția dreptului de proprietate, una din cele mai importante decizii adoptată în baza acestui articol fiind Hotărârea din 23 septembrie 1982, pronunțată în cauza Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei. S-a considerat că prin articolul 1 al Protocolului nr. 1 este constituit din trei norme distincte, după cum urmează: prima normă, de natură generală, enunță principiul respectării proprietății, definit în prima teză a primului paragraf; cea de-a doua normă, enunțată în a doua teză a primului paragraf, prevede posibilitatea unei privări de proprietate și stabilește condițiile de aplicare a unei astfel de măsuri; cea de-a treia normă, enunțată în al doilea paragraf, recunoaște, printre altele, că statele contractante au dreptul, inter alia, de a reglementa folosința bunurilor conform interesului general.

Dacă se poate reține că a existat o ingerință în drepturile reclamantului, Curtea examinează, în fiecare cauză, din ce categorie dintre cele de mai sus face parte ingerința reclamată. În cazul în care dreptul de proprietate al reclamantului a fost stins în temeiul dispozițiilor de drept intern, va examina cauza în temeiul celei de-a doua teze a primului paragraf, și anume ca privare de proprietate. Privarea de proprietate acoperă o serie de situații, indiferent de modul în care sunt clasificate în temeiul dreptului intern, în cazul în care însăși substanța unui drept individual a fost stinsă. Problema expropierii de fapt vizează această a doua teză a primului paragraf, principiul de analiză fiind evidențiat cu suficientă claritate în cauza Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei.

Începând cu Hotărârea din 23 septembrie 1982, pronunțată în cauza Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei, în jurisprudența consolidată a Curții Europene a Drepturilor Omului, problema atingerilor aduse dreptului de proprietate (protejat de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului) a fost tratată din mai multe perspective și s-a considerat, în esență, că "o privare de proprietate pentru cauză de utilitate publică nu se justifică fără plata unei indemnizări, sub rezerva unor circumstanțe excepționale" și că, în absența unei indemnizări, art. 1 din Protocolul nr. 1 nu ar asigura decât o protecție iluzorie și ineficace a dreptului de proprietate, în totală contradicție cu dispozițiile Convenției.

În jurisprudența Curții, măsurile legislative, administrative sau faptice mai puțin radicale decât privarea de proprietate au fost clasificate drept "reglementarea folosinței bunurilor". În anumite cauze, a fost trasată o linie fină între măsurile care se califică drept reglementarea folosinței bunurilor și cele care reprezintă privare de proprietate. Același lucru este valabil în ceea ce privește distincția care trebuie făcută între reglementarea folosinței bunurilor și măsurile examinate de Curte în temeiul primului principiu general al dreptului la respectarea bunurilor. În general, cu cât este mai puțin intruzivă măsura, cu atât mai mult se pretează analizei în temeiul primului principiu general decât din perspectiva reglementării folosinței bunurilor.

Astfel fiind, măsuri similare adoptate de state au fost clasificate diferit de către Curte (spre exemplu, în Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei, pct. 62-64, un ordin de expropriere combinat cu o interdicție de a construi menținută pentru o perioadă de timp considerabilă a fost considerat reglementare a folosinței bunurilor, în timp ce măsuri similare au fost examinate în temeiul principiului general în Phocas împotriva Franței, pct. 52; Iatridis împotriva Greciei (MC), pct. 55; Katte Klitsche de la Grange împotriva Italiei, pct. 40; Pialopoulos și alții împotriva Greciei, pct. 53. Similar, în Pressos Compania Naviera S.A. și alții împotriva Belgiei, pct. 34, stingerea pretenției de a primi o despăgubire printr-o intervenție legislativă a fost considerată privare de proprietate, în timp ce în Rafinăriile grecești Stran și Stratis Andreadis împotriva Greciei Curtea a examinat același tip de măsură în temeiul primei reguli a art. 1 din Protocolul nr. 1).

Așadar, Curtea Europeană, prin jurisprudența sa consolidată, este cea care a consacrat noțiunea de "expropriere de fapt", sancționând toate acele cazuri de privare de un bun care pot fi asimilate acestei noțiuni, iar în dreptul intern, au fost identificate remedii, prin raportare la textele constituționale și la cele cuprinse în C. civ..(anterior evocate), care ocrotesc dreptul de proprietate privată, precum și la instituția răspunderii civile delictuale, astfel cum apare aceasta a fi reglemenată prin normele C. civ.. Curtea Europeană a Drepturilor Omului reiterează că, pentru a determina dacă a avut loc o privare de bunuri conform celei de-a doua teze din primul alineat al art. 1 din Protocolul nr. 1, trebuie nu numai să se examineze dacă s-a realizat deposedarea sau exproprierea formală, dar și să privească dincolo de aparențe și să analizeze realitatea situației litigioase. Întrucât Convenția vizează protejarea drepturilor "concrete și efective", este important să se analizeze dacă această situație echivala cu o expropriere de fapt.

Înalta Curte subliniază că atât prin jurisprudența Curții Europene, cât și prin jurisprudența națională a instanței supreme, au fost asimilate "exproprierii de fapt" doar acele cazuri în care a operat o reală privare de bun în substanța sa, în sensul în care a fost împiedicată efectiv exercitarea unora dintre prerogativele dreptului de proprietate, în plenitudinea lor, respectiv posesia și folosința, dreptul de dispoziție rămânând unul simbolic și doar teoretic(în acest sens, a se vedea: cauza Burghelea împotriva României; cauza Stan împotriva României, cauza Vergu împotriva României; cauza Belvedere Alberghiera S.R.L împotriva Italiei; cauza Papamichalopoulos împotriva Greciei). Sunt cazurile în care bunul a fost ocupat efectiv de un obiectiv de utilitate publică, împiedicând stăpânirea lui de către proprietar, împiedicând folosința și culegerea fructelor, producându-se efectele unei veritabile exproprieri, cu toate că, din punct de vedere juridic, ea nu a avut loc. Numai în astfel de situații, pe care instanța de contencios european le evaluează în detaliu pentru a conchide cu privire la o lipsire efectivă de prerogativele dreptului de proprietate, ce are la bază o conduită culpabilă a autorităților statului, se recunoaște proprietarului dreptul la acordarea unei reparații echitabile, menite să plaseze victima încălcării într-o stare, pe cât posibil, identică sau similară cu aceea în care încălcarea nu ar fi avut loc. Tocmai pentru situații în care autoritățile nu procedează la transferul dreptului din patrimoniul proprietarului particular, cu plata unei indemnizări adecvate, deși, în fapt, exercitarea plenară a atributelor proprietății nu mai este posibilă, a fost creată, printr-o jurisprudență consistentă a instanței europene, această instituție juridică, a exproprierii de facto, care presupune o abordare a chestiunii de drept "dincolo de aparențe", adică și în absența unei aplicări formale, directe a normelor care vizează exproprierea, pentru a putea fi stabilită realitatea raporturilor juridice dintre părți.

În prezenta cauză, instanța de apel a evocat și analizat jurisprudența relevantă a Curții Europene a Drepturilor Omului, îndeosebi cauzele invocate de reclamant (Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei; Burghelea împotriva României) statuând, prin raportare la această jurisprudență, că reclamantul se află într-o situație similară, aceea a existenței unei utilități publice care afectează terenul și a condus la pierderea tuturor atributelor dreptului de proprietate în favoarea unității administrativ-teritoriale. S-a considerat că, în absența unei despăgubiri, prin gravitatea sa, această ingerință în exercițiul dreptului de proprietate poate fi asimilată unei exproprieri de fapt, care aduce atingere protecției dreptului de proprietate, reglementate de art. 1 din Protocolul adițional nr. 1 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Or, situația din cauză diferă de cea analizată în cauza Sporrong și Lönnroth împotriva Suediei, paragrafele 62-64, unde nu doar interdicția de a edifica o construcție noua a justificat aprecierea Curții de încălcare a art. 1 din Protocolul nr. 1, ci existenta unui ordin de expropriere, combinată cu interzicerea construcției pentru o perioadă considerabilă de timp, considerată o formă nepermisă de control al utilizării proprietății.

Totodată, situația este categoric diferită de cea analizată în cauza Burghelea împotriva României Curtea Europeană a Drepturilor Omului reține că reclamanta a pierdut dispoziția asupra terenului său începând cu momentul ocupării de către societatea H., în iunie 1994, sau cel târziu în martie 1995. Începând din acel moment, terenul a fost transformat în mod ireversibil fiind defrișat și inundat în cadrul lucrărilor de construcție a unei hidrocentrale, iar pe de altă parte, legea națională interzicea vânzarea terenului pe o durată de 10 ani. O astfel de situație nu există în speță, reclamantul păstrând în continuare toate prerogativele dreptului de proprietate asupra terenului, chiar dacă dreptul de dispoziție materială este îngrădit în conținutul său prin regulile de urbanism adoptate.

Toate aceste principii puse în evidență prin analiza jurisprudențială efectuată, permit concluzia conform căreia în mod greșit instanța de apel a considerat că sunt întrunite condițiile pentru angajarea răspunderii pârâtului atât din perspectiva dispozițiilor normelor de drept național privind răspunderea civilă delictuală, cât și din perspectiva dispozițiilor art. 1 din Primul Protocol adițional la CEDO, reținându-se ipoteza unei expropieri de facto.

Aceste statuări și constatări nu rezistă controlului de legalitate al instanței de recurs, nefiind în acord cu dispozițiile și exigențele constituționale și convenționale în materia protecției dreptului de proprietate, întrucât din situația de fapt a cauzei, descrisă în motivele cererii de chemare în judecată și reținută în considerentele celor două instanțe ale fondului, se înțelege că reclamantul deține toate atributele dreptului de proprietate asupra bunului, că a păstrat posesia și folosința, că poate culege fructele acestui bun și nu a fost niciodată împiedicat să îl exploateze, în termenii în care l-a dobândit, bunul fiind supus unui regim urbanistic restrictiv, sub aspectul utilizării lui, încă din anul 2001. Mai mult, bunul nu a fost scos din circuitul civil, simpla încadrare într-un regim urbanistic restrictiv sub aspectul folosinței dorite de reclamant nu îl transformă în bun inalienabil; bunul rămâne în circuitul civil și în patrimoniul reclamantului, care poate dispune de acest drept și îl poate folosi conform regimului urbanistic avut la data dobândirii lui, respectiv pentru amenajare parcare, împrejmuire teren și organizare șantier; nu a fost reținută nicio pierdere sub aspect valoric, în condițiile în care reclamantul a dobândit bunul