ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2967/2025

Ședința publică din data de 28 mai 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 08.07.2021, sub nr. x/2021, reclamanta A. a chemat în judecată pârâții Autoritatea de Supraveghere Financiară (ASF) și Statul Român prin Ministerul Finanțelor, solicitând anularea Deciziei nr. 1291/02.11.2020 emisă de ASF privind respingerea proiectului de achiziție prezentat de B. pentru dobândirea unei participații calificate la societatea C. S.A., conform contractului de vânzare - cumpărare încheiat la data de 06.03.2019 între societățile D.. și E.., în calitate de vânzători și B. și F., în calitate de cumpărători; anularea Deciziei nr. 145/01.02.2021 emisă de ASF privind respingerea plângerii prealabile înregistrate la ASF sub nr. x/09.12.2020; constatarea aprobării tacite a proiectului de achiziție prezentat de B. pentru dobândirea unei participații calificate la societatea C. S.A., în conformitate cu prevederile art. 44 din Legea 237/2015; obligarea ASF și a Statului Român prin MFP, în solidar, la plata despăgubirilor în cuantum de 22.167.450 RON, echivalentul a 4.500.000 Euro la cursul valutar de 4,9261 RON/Euro, reprezentând prejudiciului patrimonial cauzat ca urmare a respingerii proiectului de achiziție prezentat de B. pentru dobândirea unei participații calificate la societatea C. S.A., la care se adaugă actualizarea prin raportare la indicele de inflație plus dobânda legală de la data la care a suferit prejudiciul până la plata efectivă, precum și obligarea la plata despăgubirilor în cuantum de 500.000 RON, reprezentând prejudiciul nepatrimonial suferit.

De asemenea, în temeiul dispozițiilor art. 453 din C. proc. civ., a solicitat și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată efectuate în legătură cu prezentul litigiu.

Prin sentința sentinței nr. 419 din 13 martie 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei de obiect și excepția lipsei de interes invocate de pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

A admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Statul Roman și a respins cererea formulată în contradictoriu cu acest pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă.

A respins, în rest, cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară, ca neîntemeiată.

A obligat reclamanta la plata către pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară a sumei de 12.000 RON, reprezentând onorariu expert parte, cu titlu de cheltuieli de judecată.

Recurenta-reclamantă A. a declarat recurs împotriva sentinței nr. 419 din 13 martie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate și, în rejudecare, respingerea excepției lipsei calității procesuale pasive invocată de Statul Român, iar pe fondul cauzei, admiterea în tot a cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost precizată.

În motivarea cererii de recurs, întemeiată în drept pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6, 8 C. proc. civ., recurenta a arătat, în esență, următoarele:

Soluția de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive invocată de Statul Român, prin MFP a fost dată cu încălcarea și aplicarea greșită a art. 224 C. civ., a art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și a art. 163 alin. (16) din Legea nr. 237/2015 și este insuficient motivată, fiind incidente motivele de recurs prevăzute de la art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Astfel, s-a susținut că Statul Român nu trebuie să fie în mod obligatoriu emitentul actului pentru a i se putea angaja răspunderea patrimonială, aceasta putând fi atrasă prin raportare la prevederile 224 C. civ. care reglementează răspunderea subsidiară a statului, coroborate cu prevederile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 ce conduc la aplicarea C. civ.

Totodată, în ceea ce privește încălcarea obligației ASF de a confirma primirea proiectului de achiziție în termenul legal, prima instanță a încălcat art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, art. 59 din Directiva Solvabilitatea II, art. 16 din Regulamentul nr. 3/2016 și art. 9.1. din Ghidul comun. Sentința recurată este și nemotivată în ceea ce privește această critică a reclamantei-recurente, în cauză fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

S-a mai susținut că prima instanță a făcut o greșită aplicare a prevederilor legale inclusiv sub aspectul marjei de apreciere a ASF, aplicând eronat și dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004. Excesul de putere al ASF s-a manifestat vădit prin refuzul de a confirma primirea proiectului de achiziție și prin transmiterea unei notificări în care s-a menționat că proiectul de achiziție a fost primit, însă termenul va curge de la data la care ASF va constata primirea documentației complete.

Deopotrivă, în ceea ce privește neîndeplinirea cerinței imperative de indicare a datei expirării termenului de evaluare a proiectului, sentința a fost dată cu încălcarea art. 44 alin. (1) din Legea 237/2015, art. 59 alin. (1) din Directiva Solvabilitate II și art. 16 alin. (4) din Regulamentul 3/2016. Legea prevede expres că autoritatea trebuie să indice "data expirării termenului de evaluare a proiectului". Atât timp cât dispozițiile sunt clare și impun comunicarea datei la care expiră termenul de evaluare, este evident că s-a impus obligația autorităților de supraveghere de a indica în concret data. Apreciind în sens contrar, instanța de fond a încălcat principiul de drept conform căruia o normă trebuie interpretată în sensul generator de efecte juridice, precum și principiului obligativității legilor, consacrat de art. 1 din Constituția României.

Cu privire la aprobarea tacită a proiectului de achiziție, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, că sentința a fost dată cu încălcarea art. 44 alin. (2), (3), (6) și (7), a art. 1 alin. (2) pct. 70 din Legea nr. 237/2015 și a art. 16 alin. (1) (5) și (6) din Regulamentul nr. 3/2016 și este nemotivată. Atât timp cât Regulamentul 3/2016 prevede toate documentele și informațiile care trebuie să însoțească notificarea, instanța avea obligația să verifice respectarea acestor dispoziții legale. Societatea a depus toate documentele prevăzute de actele normative la data de 10.07.2019, odată cu Notificarea. Toate solicitările ulterioare ale ASF au vizat chestiuni de fond suplimentare privind documentele furnizate.

Mai mult, potrivit recurentei-reclamante, nu existau motive rezonabile pentru respingerea proiectului de achiziție. Criteriile prevăzute de art. 45 alin. (1) erau îndeplinite în ceea ce privește societatea. În mod nelegal a apreciat instanța de fond că ASF nu ar fi acționat cu depășirea marjei de apreciere și cu exces de putere. Totodată, sentința este insuficient motivată, inclusiv din acest punct de vedere.

Referitor la motivul de nelegalitate privind încălcarea art. 63 din TFUE, recurenta-reclamantă a arătat că sentința este nemotivată și este dată cu încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material. Pe de o parte, Curtea de Apel București nu a răspuns nici punctual și nici măcar general cu privire la susținerile concrete privind încălcarea dispozițiilor TFUE. Pe de altă parte, contrar celor reținute de prima instanță, nu au existat motive rezonabile pentru a se dispune respingerea proiectului de achiziție, ceea ce a echivalat cu interdicția societății de a-și desfășura nestingherit obiectul de activitate și cu încălcarea dreptului la libera circulație a capitalului, respectiv cu încălcarea art. 63 din TFUE.

Sentința a fost pronunțată, în opinia recurentei-reclamante, și cu încălcarea regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Curtea de apel nu a răspuns tuturor criticilor sale și nici nu se poate considera faptul că le-ar fi tratat în mod global. Lipsa motivării unor critici de nelegalitate invocate echivalează nu doar cu nemotivarea/motivarea insuficientă a hotărârii, dar reprezintă și o încălcare a dreptului de dispoziție a părților, precum și o încălcare a art. 425 alin. (1) pct. b) C. proc. civ. Este, astfel, incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

În ultimul rând, în ceea ce privește cererea de acordare a despăgubirilor, recurenta-reclamantă a învederat că sentința a fost pronunțată cu încălcarea art. 1 alin. (1) și a art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, fiind astfel incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Soluția judicioasă, în opinia sa, ar fi fost cea de anulare a actelor administrative contestate și de acordare a despăgubirilor solicitate.

Autoritatea de Supraveghere Financiară (ASF) a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În susținerea poziției sale procesuale, intimata ASF a arătat, în esență, că în mod corect prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului Român, având în vedere că, în speță, ASF este emitentul actelor administrative contestate.

S-a susținut că sentința este motivată, instanța putând grupa argumente ce vizează același aspect, că prima instanță nu a încălcat prevederile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, art. 58 alin. (1) din Directiva Solvabilitate II, art. 16 din Regulamentul A.S.F. nr. 3/20165, precum și pe cele ale art. 9.1. din Ghidul comun, respectarea prevederilor art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015 fiind asigurată prin transmiterea adresei nr. x/11.07.2019. Interpretarea primei instanțe a fost cea corectă, susținută de dispozițiile legale, cât timp documentația depusă odată cu notificarea nu a fost una completă.

S-a mai arătat că procesul de analiză a documentelor și informațiilor prezentate în cadrul proiectului de achiziție, proces desfășurat la nivelul structurilor de specialitate din cadrul autorității, în perioada cuprinsă între data "Notificării" (10.07.2019) și data confirmării documentației complete (07.09.2020) și procesul de evaluare formalizat de cadrul legal și desfășurat de ASF după data confirmării documentației complete (07.09.2020), în scopul determinării îndeplinirii sau nu a criteriilor de evaluare prevăzute de prevederile art. 45 din Legea nr. 237/2015, coroborate cu cele ale art. 18 din Regulamentul ASF nr. 3/2016 sunt distincte, corespondența derulată cu autoritatea de supraveghere din Bulgaria în perioada de analiză a proiectului de achiziție prezentat de recurentă în vederea dobândirii unei participații calificate la societatea C. S.A., a fost parte din procesul de analiză a documentației prezentate de potențialul achizitor, și nu a procesului de evaluare.

În mod corect a concluzionat prima instanță, a susținut intimata ASF, că termenul de evaluare a proiectului de achiziție a început să curgă la data de 07.09.2020, data confirmării de primire a documentației complete de către autoritate, iar decizia de respingere a fost emisă la data de 02.11.2020. fiind comunicată reclamantei la aceeași dată, cu respectarea exigențelor art. 44 alin. (7) din Legea nr. 237/2015, neintervenind aprobarea tacită a proiectului.

S-a mai precizat de către intimata ASF că în mod corect a statuat instanța de fond că nu au fost întrunite criteriile pentru aprobarea proiectului de achiziție, sentința atacată fiind dată cu corecta aplicare a dispozițiilor art. 45 alin. (1) și (2) din Legea nr. 237/2015 și ale art. 20 alin. (3) lit. b) din Regulamentul nr. 3/2016, ținând cont și de marja largă de apreciere a ASF și fiind suficient motivată. Astfel, nu au fost îndeplinite criteriul Integritate, criteriul Competență profesională, criteriul Soliditate și stabilitate financiară, criteriul Capacitatea entității reglementate de a respecta și de a se conforma permanent cerințelor prudențiale.

Nici ASF, nici instanța de fond nu au încălcat prevederile art. 63 din TFUE, libera circulație a capitalurilor fiind una dintre cele patru libertăți fundamentale ale pieței unice a Uniunii Europene. Această libertate nu este însă una absolută, putând fi supusă unor condiționări sau restricții, în măsura în care acestea sunt justificate de obiective de interes general recunoscute de dreptul Uniunii și sunt proporționale, iar analiza proiectului de achiziție și respingerea acestuia s-au efectuat conform prevederilor Legii nr. 257/2015 și Regulamentului ASF nr. 3/20/6.

Statul român prin Ministerul Finanțelor a formulat, la rândul său, întâmpinare, prin care a solicitat menținerea ca legală a sentinței pronunțate de instanța de fond în ceea ce privește soluția de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a Statului Român prin Ministerul Finanțelor.

A susținut intimatul că soluția de admitere a excepției a fost motivată de instanța de fond și este corectă, în raport de cadrul normativ incident stabilirii raportului juridic în materie de contencios administrativ, în fața instanței de contencios administrativ deținând calitate procesuală pasivă autoritatea publică care acționează în regim de putere publică.

Dispozițiile art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, se completează cu prevederile C. civ. și ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte, precum și cu procedura reglementată de această lege. Norma de trimitere enunțată anterior nu poate avea însă ca obiect decât acele dispoziții procedurale pentru care nu este prevăzută nicio reglementare specială în Legea contenciosului administrativ, în baza căreia a fost sesizată instanța.

Astfel, nu sunt incidente în cauză dispozițiile art. 244 C. civ., întrucât, chiar la nivelul Legii fundamentale, se stipulează, prin prevederile art. 52 din Constituția României, faptul că cetățeanul român are un drept fundamental - dreptul la reparații pentru pagubele cauzate prin actele administrative ale autorităților publice, condițiile și limitele exercitării acestui drept fiind stabilite la nivel de lege organică, și anume prin dispozițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

Prin urmare, așa cum în mod corect a reținut inclusiv instanța de fond, Statul, deși în mod incontestabil are calitate de persoană juridică, nu este considerat, din perspectiva dispozițiilor Legii contenciosului administrativ, subiect al raporturilor de drept administrativ în mod direct. Raporturile juridice nu s-au creat între recurenta-reclamantă din cauza de față și Statul Român prin Ministerul Finanțelor, conform art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs și a apărărilor formulate prin întâmpinări, raportat la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, urmând a fi respins.

Recurenta-reclamantă A. a criticat soluția instanței de fond, invocând formal motivele de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ.. Înalta Curte constată însă, cu titlu prealabil, că, în fapt, criticile aduse sentinței primei instanțe pot fi încadrate doar în cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

În ceea ce privește cazul de casare de la pct. 6 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Curtea reține că în susținerea acestuia recurenta-reclamantă a invocat în mod repetat în memoriul de recurs faptul că instanța de fond nu a avut în vedere toate argumentele sale, că soluția nu este corespunzător motivată, că nu s-a argumentat suficient ori, în unele cazuri, deloc înlăturarea fiecărei apărări în drept a recurentei-reclamante.

Or, sentința atacată este motivată, rezultând din cuprinsul acesteia motivele pentru care instanța de fond a respins acțiunea reclamantei. Contrar susținerii recurentei, Înalta Curte reține că judecătorul fondului a expus argumentat în considerentele hotărârii atacate care sunt motivele pentru care a respins acțiunea, de ce a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului român prin Ministerul Finanțelor, neputându-se vorbi de o neanalizare a susținerilor acesteia sau de nemotivarea sentinței în sensul cazului de recurs de la pct. 6 al art. 488 C. proc. civ.

Un proces civil finalizat prin hotărârea care dezleagă fondul, soluționat cu respectarea garanțiilor instituite de art. 6 paragraf 1 din Convenția Europeană privind Drepturile Omului, include, printre altele, dreptul părților de a fi în mod real "ascultate", adică în mod corect examinate pretențiile de către instanța sesizată, aspect care să se reflecte în hotărârea pronunțată. În scopul respectării acestui drept, instanței de judecată îi incumbă obligația de a proceda la un examen efectiv, real si consistent al mijloacelor, argumentelor si elementelor de probă ale parților, cel puțin pentru a le aprecia pertinența în determinarea situației de fapt (a se vedea hot. CEDO din 28.04.2005 în cauza Albina c. României si hot. CEDO din 15.03.2007 în cauza Gheorghe c. României).

Or, tocmai acest lucru l-a făcut instanța de fond, motivarea sentinței de respingere a acțiunii fiind pertinentă, completă și accesibilă. Împrejurarea că nu a combătut instanța de fond, expres, fiecare apărare în fapt și în drept a reclamantei-recurente nu are semnificația unei nemotivări corespunzătoare a sentinței, cât timp rezultă că au fost analizate în substanța lor motivele de nelegalitate invocate de reclamanta-recurentă. Instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea. Deopotrivă, judecătorul nu trebuie să răspundă în mod special fiecărui argument, fiind suficient să rezulte că a răspuns acestor argumente chiar în mod implicit.

Cât privește încălcarea și aplicarea greșită a normelor de drept material, corespunzător motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod, aceste motiv devine incident atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege aplicabile substanțial speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Înalta Curte constată că sentința instanței de fond este legală.

Astfel, în primul rând, Înalta Curte constată că a fost corect admisă excepția lipsei calității procesuale pasive a Statului român, reprezentat prin Ministerul Finanțelor, calitate procesuală pasivă în litigiul dedus judecății în contencios administrativ având, potrivit dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004, emitentul actelor administrative contestate, așadar Autoritatea de Supraveghere Financiară. În ipoteza constatării nelegalității acestor acte, tot emitentul acestora ar fi putut fi obligat la plata de despăgubiri, așa cum prevăd dispozițiile art. 1 și 18 din Legea nr. 554/2004.

Trecând la analiza criticilor punctuale din recurs vizând modalitatea de soluționare a fondului cererii, din perspectiva motivului de casare reglementat de ar. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte reține că sunt neîntemeiate.

O primă critică vizează modalitatea în care instanța de fond a apreciat asupra încălcării dispozițiilor art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, dispoziții care obligau ASF a-i confirma primirea proiectului de achiziție în termen de 2 zile lucrătoare, termenul de 60 de zile pentru evaluarea proiectului trebuind a curge de la expirarea celor 2 zile lucrătoare ulterior depunerii notificării.

Or, instanța de fond a reținut și apreciat în mod corect că notificarea a fost transmisă la 10.07.2019, însă la 11.07.2019 ASF a comunicat reclamantei necesitatea completării documentației anexate notificării, astfel încât termenul de 60 de zile nu a început a curge decât de la data de 07.09.2020, când pârâta-imtimată ASF a confirmat primirea documentației complete. Dispozițiile art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, potrivit cărora "A.S.F. transmite potențialului achizitor, în termen de două zile lucrătoare, o confirmare de primire a proiectului de achiziție sau a informațiilor menționate la alin. (2) si (3), în care menționează data expirării termenului de evaluare a proiectului" implică, de bună seamă, că s-a transmis o documentație completă, ce poate fi supusă evaluării potrivit criteriilor legale, o normă juridică nefiind edictată decât în scopul de a produce efecte juridice. O interpretare a curgerii termenului de 60 de zile de la o dată la care evaluarea nu poate începe, pentru că documentația nu este completă nu corespunde acestui deziderat al oricărei norme juridice.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, instanța de fond a arătat în mod expres în ce constau lipsurile, făcând trimitere la filele din dosarul instanței de fond unde se regăsesc solicitările ASF de completare a documentației prevăzute de Regulamentul nr. 3/2016 și, deopotrivă, a subliniat marja de apreciere a pârâtei-intimate în evaluarea caracterului complet al documentației. Înalta Curte constată, la rândul ei, că art. 9.1 din Ghidul comun impune supraveghetorului verificarea caracterului complet al documentației aferente notificării, or tocmai în acest sens a procedat ASF, nefiind dovedit, cum corect a reținut instanța de fond, un exces de putere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Deopotrivă, procesul de evaluare a documentelor și informațiilor prezentate în cadrul procesului de achiziție a început, subliniază Înalta Curte, după data confirmării primirii documentației complete, respectiv 07.09.2020, iar nu anterior acestei date, cum susține recurenta-reclamantă, verificarea caracterului complet al documentației neputând echivala cu o evaluare a proiectului, în scopul stabilirii îndeplinirii criteriilor de evaluare prevăzute de prevederile art. 45 din Legea nr. 237/2015, coroborate cu cele ale art. 18 din Regulamentul A.S.F. nr. 3/2016.

Arată Înalta Curte, de asemenea, că o corespondență cu autoritatea de supraveghere din Bulgaria, în perioada de analiză a proiectului de achiziție prezentat de recurentă în vederea dobândirii unei participații calificate la societatea C. S.A. este permisă, art. 17 alin. (1) din Regulamentul ASF nr. 3/2016 nefăcând trimitere, limitativ, doar la procesul de evaluare. Cooperarea între autoritățile în domeniu se extinde pentru întreaga perioadă de analiză și evaluare a notificării, fiind necesară unei judicioase soluționări a acesteia.

Totodată, confirmarea din 07.09.2020 permitea reclamantei-recurente, observă Înalta Curte, de o manieră clară și previzibilă, calculul termenului de 60 zile, instanța de fond reținând în mod corect că decizia de respingere din 02.11.2010, comunicată reclamantei-recurente la aceeași dată, a respectat termenul stipulat de art. 44 alin. (7) din Legea nr. 237/2015, astfel încât nu a intervenit, contrar susținerilor reclamantei, o aprobare tacită a proiectului de achiziție.

Ar fi excesiv a se interpreta că în lipsa indicării exprese a datei expirării termenului de evaluare a proiectului, dar în condițiile unei reluări de către ASF, în comunicarea către reclamantă, a prevederilor potrivit cărora termenul de evaluare este de 60 de zile, pârâta-intimată și-a încălcat obligația legală a indica data limită, consacrată de art. 44 alin. (1) din Legea nr. 237/2015 și de art. 58 din Directiva Solvabilitate II, cu consecința nulității necondiționate de vătămare a deciziei.

Date fiind cele sus-expuse vizând data de la care a început a curge termenul de evaluare de 60 de zile, corect stabilită de instanța de fond ca fiind 07.09.2020, văzând și prevederile art. 1 alin. (2) pct. 70 din Legea nr. 237/2015, care definesc termenul de evaluare ca fiind "perioada de 60 de zile lucrătoare în care ASF evaluează un proiect de achiziție, începând cu data la care ASF transmite potențialului achizitor confirmarea de primire a documentației complete", Înalta Curte găsește inutil a răspunde criticilor din cererea de recurs vizând o întrerupere a termenului de evaluare în condițiile art. 44 alin. (2) și (3) din Legea nr. 237/2015, prin raportare la o altă dată de începere a termenului de evaluare, în opinia reclamantei-recurente, 11.07.2019 ori o altă dată la care documentația s-ar fi apreciat a fi completă - un e-mail din aprilie 2020 ori curgerea termenului de la data ultimei solicitări de documente.

A mai invocat reclamanta-recurentă, subsumat aceluiași motiv de casare, critici vizând greșita aplicare de către instanța de fond a dispozițiilor art. 45 alin. (1) și (2) din Legea nr. 237/201.

Înalta Curte nu va primi nici aceste critici, constatând că sentința primei instanțe este legală, că s-a apreciat în mod judicios de către pârâta-intimată ASF, cu respectarea principiului proporționalității și în limitele dreptului de apreciere pe care legea i-l conferă - art. 45 alin. (1) din Legea nr. 237/2015, art. 18 din Regulamentul ASF nr. 3/2016 - că reclamanta-recurentă nu îndeplinea cumulativ criteriile reglememtate la art. 45 alin. (2) din Legea nr. 237/2015 și art. 19 din Regulamentul ASF nr. 3/2016.

Astfel, în ceea ce privește îndeplinirea criteriului de Integritate (componenta a criteriului de reputație/probitate morală) de către reclamanta-recurentă, corect a reținut instanța de fond că decizia autorității din Grecia, adoptată la data de 21.01.2019, afectează acest criteriu. Decizia amintită, prin care s-a respins cererea G. de a achiziționa o participație calificată în compania de asigurări H. se circumscrie prevederilor art. 20 alin. (3) lit. b) din Regulamentul ASF nr. 3/2016, fiind o decizie prin care, așa cum a subliniat instanța de fond, nu se recunoaște potențialului achizitor posibilitatea desfășurării unei activități comerciale în cadrul companiei vizate de proiectul prezentat.

Susținerile recurentei în sensul că decizia autorităților din Grecia nu reprezintă un refuz al înregistrării în vederea desfășurării unei activități comerciale, astfel încât nu se circumscrie dispozițiilor art. 20 alin. (3) lit. b) din Regulamentul ASF nr. 3/2016 nu pot fi avute în vedere de instanța de recurs. I-a fost negată potențialului achizitor B., acționar semnificativ al I. S.A., posibilitatea de desfășura o activitate comercială în cadrul companiei de asigurări J. S.A., avându-se în vedere o serie de motive ce au ținut atât de strategia de dezvoltare a grupului, bazată pe finanțări externe și tranzacții intra grup, cât și de îndatorarea sa generală, precum, și a acționarilor, reținându-se că ar trebui, mai degrabă, să fie abordate eficient problemele semnificative apărute în legătură cu cea mai marc investiție a Grupului, respectiv subsidiara sa de asigurări din România - I. S.A. Așadar, în mod legal s-a stabilit de către instanța de fond că nu s-au încălcat dispozițiile art. 20 alin. (3) lit. b) din Regulamentul ASF nr. 3/2016.

Arată Înalta Curte că raționamentul instanței de fond cu privire la criteriul Integritate nu este unul contradictoriu, cum afirmă reclamanta-recurentă, fiind irelevant pentru pricina pendinte că B. a primit autorizări de extindere în state precum Georgia sau Belarus. Fiecare autoritate de reglementare are propria marjă de apreciere în privința evaluărilor pe care le efectuează, importantă fiind menținerea stabilității pieței asigurărilor.

Corect a subliniat instanța de fond și că autoritatea pârâtă, în raport de circumstanțele cauzei, poate aprecia, în limitele marjei de apreciere recunoscute de legiuitor, că integritatea potențialului achizitor reiese din faptul că acesta este supravegheat de o autoritate similară dintr-un alt stat membru, fără a avea însă o obligație legală în acest sens. Art. 24 din Regulamentul ASF nr. 3/2016 stipulează, într-adevăr, o posibilă considerare ca fiind îndeplinite a cerințelor de reputație, iar nu o obligație legală, independentă de orice altă evaluare efectuată în limitele amintitei marje de apreciere legale.

Criteriul Integritate a fost afectat, contrar susținerilor relamantei-recurente din cererea de recurs și în acord cu cele statuate de prima instanță prin sentință, și de măsurile dispuse de ASF cu privire la I. S.A., cât și de cererile de faliment îndreptate împotriva I. S.A., societate al cărei acționar semnificatv este, cum s-a arătat în cele ce preced, B.. Nu pt fi ignorate aceste elemente atunci când se evaluează criteriul Integritate, fiind respectat de către ASF, apreciază instanța de recurs, principiul proporționalității.

Sentința instanței de fond este legală și în privința considerentelor vizând neîndeplinirea criteriului de Competența profesională (componentă a criteriului de reputație/probitate morală) de către reclamanta-recurentă. Contrar susținerilor acesteia din cererea de recurs, excesul de putere al ASF în evaluarea relevanței numărului de petiții afiliatei din România a B., iar nu raportat la potențialul achizitor, prin neluarea în considerare a evoluției indicatorului în perioada anterioară emiterii deciziei și prin limitarea doar la perioade care puteau justifica o atare neconformare, nu a fost demonstrat.

Pârâta-intimată ASF a motivat în decizia contestată necesitatea evaluării experienței anterioare în administrarea de participații în alte entități, precum și raportarea la I. S.A., ca acționar semnificativ al acesteia, făcând referire la anii 2018, 2019 și primul semestru din 2020 și, consecutiv, la gradul de conformare redus al I. rezultând din aceste date statistice privind petițiile înregistrate la ASF.

Astfel, ASF a avut în vedere și anul 2020, nu doar perioada anterioară, cum susține nefondat reclamanta-recurentă prin cererea de recurs. S-au avut în vedere, în mod corect, și sancțiunile aplicate membrilor consiliului de administrație al I. S.A. în perioada 2007-2019, în acord cu dispozițiile art. 24 alin. (3) și art. 21 alin. (4) din Regulamentul ASF nr. 3/2016, potențialul achizitor fiind persoană juridică, deci fiind importantă inclusiv evaluarea cerințelor de reputație și de competență profesională ale persoanelor care asigură conducerea ei. Nu există un text de lege care să limiteze în timp, așa cum susține reclamanta-recurentă, verificările cu privire la persoanele care asigură conducerea activității potențialului achizitor, singura limitare vizând, cum s-a arătat și de către instanța de fond, relevanța sancțiunii cu luarea în considerarea a perioadei de timp scurse de la momentul aplicării sancțiunii și a comportamentului ulterior sancționării.

Nefondată este și critica potrivit căreia instanța de fond ar fi trebuit să rețină că pârâta-intimată ASF trebuia să analizeze coroborat informațiile referitoare la potențialul achizitor și cele referitoare la subsidiarele acestuia, și nu să se raporteze exclusiv la I.. Cât timp reclamanta-recurenta dorea să preia aproape integral, 99,978% din capitalul social al C. S.A., ASF, acționând în limitele marjei sale de apreciere și cu respectarea principiului proporționalității, a avut în vedere și experiența anterioară în administrarea de participații în alte entități, așadar raportarea la I. S.A., unde potențialul achizitor era acționar semnificativ direct, a fost pe deplin justificată, fiind întemeiată pe art. 22 din Regulamentul ASF nr. 3/2016, care impune competență, abilitate și diligență în cadrul subsidiarelor deținute. ASF a avut însă în vedere în decizia emisă și constatarea unor deficiențe în sistemele de guvernantă ale subsidiarelor B. din Bulgaria: A., B. și A..

În ceea ce privește criteriul Soliditate și stabilitate financiară, analizat de către instanța de fond cu referire la decizia ASF contestată, în lumina dispozițiilor art. 45 alin. (1) din Legea nr. 237/2015 și ale art. 26 din Regulamentul ASF nr. 3/2016, reclamanta-recurentă a invocat prin cererea de recurs că instanța de fond nu a luat în considerare documentația aflată la dosarul de achiziție și informațiile furnizate de autoritatea de supraveghere din Bulgaria, care confirmau stabilitatea financiară a B., în calitate de holding.

Or, Înalta Curte reține că susținerile recurentei sunt nefondate. Astfel, instanța de fond a analizat conduita pârâtei-intimate ASF în evaluarea acestui criteriu, reținând că se impunea verificarea în mod cumulativ a capacității potențialului achizitor de a finanța participația sa propusă prin proiectul de achiziție și a capacității sale de a menține o strctură financiară solidă, de a asigura administrarea corectă și prudentă a entității vizate de proiectul de achiziție, cel puțin pentru următorii 3 ani.

Instanța de fond a verificat felul în care pârâta-intimată ASF a evaluat informațiile și documentele prezentate de reclamanta-recurentă în susținerea capacității sale de finanțare și administrare, sus-amintite, felul în care a apreciat asupra împrejurărilor relevate de acestea, care pot susține în mod obiectiv ori nu această capacitate. Corect s-a concluzionat, pe de o parte, că acest criteriu s-a evaluat nu doar prin raportare la situația I., ci și cu luarea în considerare a angajamentelor financiare asumate de aceasta în raport cu I.. Pe de altă parte, la fel de judicios s-a statuat cu privire la corecta reținere de către ASF a neîndeplinirii acestui criteriu.

Astfel, ASF era datoare a face o analiză proprie a impactului pe care achiziția propusă l-ar avea asupra stabilității financiare a B., iar finanțarea proiectului de achiziție din România bazată în proporție de 70.4% pe resurse atrase presupune o de îndatorare, care, în mod evident, afectează negativ soliditatea financiară a potențialului achizitor și capacitatea entității țintă de a respecta cerințele prudențiale. Atare îndatorare coroborată cu indicatorii de solvabilitate ai subsidiarei din România a B., I., astfel cum au fost recalculați de ASF sunt argumente pentru neîndeplinirea criteriului de soliditate și stabilitate financiară. Înalta Curte constată că prima instanță a analizat și informațiile furnizate de autoritatea de supraveghere din Bulgaria, contrar susținerilor din cererea de recurs, reținând în mod corect că atâta timp cât autoritatea din Bulgaria a precizat că nu poate analiza impactul achiziției C. asupra stabilității financiare a B., verificarea proprie a ASF era necesară, nefiind încălcat art. 12.7 din Ghidul comun.

Privitor la îndeplinirea criteriului Capacitatea entității reglementate de a respecta și de a se conforma permanent cerințelor prudențiale, reclamanta-recurentă a adus critici sentinței instanței de fond, susținând, și de această dată, că aceasta nu a avut în vedere informațiile favorabile ei transmise de autoritatea de supraveghere din Bulgaria. Or, este adevărat că potrivit acestor informații, anii financiari 2017, 2018, 2019, la nivel consolidat, relevă solvabilitatea B., dar aceleași informații nu sunt de natură a susține, de plano, capacitatea B. de a menține o structură financiară solidă și a asigura administrarea corectă și prudentă a B. și, pe cale de consecință, a C. S.A. și I. pentru cel puțin 3 ani după realizarea proiectului de achiziție.

Așadar, ASF a luat act de informațiile transmise, dar în urma propriei evaluări a concluzionat în sensul neîndeplinirii acestui criteriu, cu respectarea dispozițiilor art. 12.7 și 13.5 din Ghidul comun. Mai mult decât atât, reține instanța de recurs că ASF a avut în vedere și informațiile transmise de autoritatea de supravegehre din Grecia, care a comunicat motivele care au stat la baza deciziei sale de a nu aproba cererea reclamantei-recurente pentru achiziția unei participații calificate la societatea H..

Notează Înalta Curte, în opoziție cu susținerile reclamantei-recurente, că nu a fost avută în vedere doar situația I. în evaluarea acestui criteriu, de capacitate a entității reglementate de a respecta și de a se conforma permanent cerințelor prudențiale, criteriu prevăzut la art. 45 lit. d) din Legea nr. 237/2015 și de art. 18 lit. d) și art. 28 din Regulamentul ASF nr. 3/2016, ci modalitatea de administrare a I., unde este B. acționar majoritar, nu putea ignorată, ci dimpotrivă, se impunea a fi valorificată de către ASF în evaluarea sa. Or, cât timp fondurile proprii ale I. sunt cu mult sub cerința de capital de solvabilitate și sub cerința de capital minim, era improbabil ca reclamanta-recurenta B. să poată respecta și să se conformeze cerințelor prudențiale, potrivit art. 18 lit. d) din Regulamentul A.S.F. nr. 3/2016.

O altă critică din recurs a vizat legalitatea considerentelor instanței de fond cu privire la neîndeplinirea de către recurentă, a criteriului privind inexistența suspiciunilor de spălare a banilor sau de finanțare a terorismului, respectiv o pretinsă încălcare a art. 58 alin. (1) lit. e) din Directiva Solvabilitate II, respectiv a art. 45 alin. (1) lit. e) din Legea nr. 237/2015 și a art. 29 din Regulamentul ASF nr. 3/2016.

Potrivit susținerilor din cererea de recurs, singura modalitate în care se poate reține incidența acestui criteriu este prin constatarea faptului că fondurile provin din activități infracționale ori că potențialul achizitor este suspect de fapte de spălare de bani sau de acte de terorism.

Instanța de fond, pe de altă parte, a reținut că pârâta-intimată ASF a avut în vedere, cu respectarea principiului proporționalității, că societatea reclamantă nu a oferit informații certe și credibile privind activitatea care a produs fondurile destinate realizării achiziție propuse, documentele de transfer depuse oferind doar o imagine de moment a situațiilor financiare ale B., fără însă a oferi relații privind proveniența efectivă a acestor fonduri.

Înalta Curte constată că raționamentul instanței de fond este cel corect, cât timp art. 29 alin. (2) din Regulamentul ASF nr. 3/2016 impune condiția surselor licite ale fondurilor utilizate pentru participarea la capital și un mecanism de finanțare transparent, iar proveniența efectivă a fondurilor declarate pentru realizarea achiziției de către B. nu a fost dovedită, existând, așa cum a probat pârâta-intimată, neconcordonațe vizând traseul finanțării, deși, în disonanță cu afirmațiile reclamantei-recurente, ASF a solicitat de mai multe ori documente care să justifice întregul traseu al fondurilor utilizate pentru finanțarea achiziției. Așadar, neasigurarea transparenței în ceea ce privește mecanismul de finanțare a condus și ea la soluția de respingerea proiectului de achiziție, în acord cu prevederile art. 35 din Regulamentul ASF nr. 3/2016.

O altă critică adusă sentinței primei instanțe vizează o presupusă încălcare a prevederilor art. 63 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Constată Înalta Curte că instanța de fond a avut în vedere și această susținere a reclamantei, chiar dacă motivarea sub acest aspect nu este una exhaustivă, cât timp a statuat că pârâta-intimată ASF a acționat în limitele marjei de apreciere recunoscute de dispozițiile legale și cu respectarea principiului proporționalității în analiza proiectului de achiziție propus de societatea și a expus de o manieră adecvată elementele avute în vedere la emiterea actului a administrativ contestat. De altfel, o motivare exhaustivă nu se impunea, cât timp, cu privire la celelalte critici de nelegalitate ale reclamantei, judecătorul fondului efectuase deja o analiză punctuală în tot cuprinsul considerentelor, subsumat fiecărei condiții apreciate ca neîndeplinită de către reclamanta-recurentă cu privire la proiectul de achiziție propus spre aprobare către ASF.

Or, libertatea de circulație a capitalurilor între statele membre, precum și între statele membre și țările terțe este o libertate funamentală pe piața unică a Uniunii Europene, însă nu este una absolută, condiționările ori restricțiile aduse acestei libertăți trebuind a fi nediscriminatorii în mod arbitrar și de natură a nu restrânge disimulat libera circulație a capitalurilor și a plăților. Cât timp au existat motive rezonabile pentru respingerea proiectului de achiziție, cât timp pârâta-intimată ASF a respectat principiul proporționalității în analiza sa, în mod corect s-a reținut de către instanța de fond că nu a fost încălcat art. 63 din TFUE.

O ultimă critică adusă sentinței Curții de Apel București vizează încălcarea art. 1 alin. (1) și a art. 18 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, prin respingerea cererii de acordare a despăgubirilor solicitate, critică vădit nefondată, cererea accesorie de plată de către pârâta-intimată ASF a despăgubirilor pentru prejudiciul pretins suferit prin neaprobarea proiectului de achiziție neputând fi admisă în condițiile în care cererea principală de anulare a deciziei de respingere a aprobării acestui proiect a fost respinsă ca neîntemeiată, apreciindu-se că actul administrativ contestat este legal.

Având în vedere toate considerentele expuse, nefiind identificate motive de reformare a sentinței prin prisma art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței nr. 419 din 13 martie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței nr. 419 din 13 martie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 28 mai 2025.