ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2826/2025

Circumstanțele cauzei. Cauza dedusă judecății Prin încheierea de ședință din 20 iunie 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de recalificare a cererilor de intervenție principală, cererile de intervenție principală formulate de A. S.R.L., Active Conexe S.A., B. S.R.L., C., D., ca inadmisibile în principiu, și cererile de intervenție accesorie formulate de E. S.A. și Asociația "F.", ca inadmisibile în principiu.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva încheierii din 20 iunie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal au formulat recurs recurenta - intervenientă A. S.R.L., recurenta - intervenientă Active Conexe S.A. și recurenta - intervenientă F.. 2.1. Recursul declarat de A. SRL Recurenta - intervenientă A. S.R.L. a formulat recurs în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia, schimbarea în parte a încheierii în sensul admiterii cererii de intervenție principală formulate de aceasta. În motivare, a susținut că cererea de intervenție principală a fost respinsă în mod greșit de către instanță, deoarece aceasta întrunește toate condițiile de admisibilitate, astfel cum a dezvoltat în cadrului cererii de intervenție. 2.2. Recursul declarat de Active Conexe S.A. Recurenta - intervenientă Active Conexe S.A. a formulat recurs în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea acestuia, schimbarea în parte a încheierii în sensul admiterii cererii de intervenție principală formulate de aceasta. În motivare, a susținut greșita respingere a cererii de intervenție principală de către instanța de fond ca inadmisibilă în principiu, deoarece art. 62 C. proc. civ. nu interzice în mod expres formularea unei cereri de intervenție principală în recurs, ci se limitează la a enumera ciclul procesual al fondului și al căii de atac principale întâlnite, respectiv cea a apelului. A subliniat faptul că prezentul dosar este unul de contencios administrativ, iar spre deosebire de dreptul comun, nu există calea ordinară de atac a apelului. Astfel, a susținut că cele arătate în Decizia nr. 17/2017 pronunțată de Completul competent să judece recursul în interesul legii, respectiv că împotriva hotărârilor pronunțate în materia contenciosului administrativ poate fi exercitată numai calea de atac a recursului, cu referire la dispozițiile ce permit formularea unei cereri de intervenție principală în fond, dar și în calea ordinară de atac, trebuie interpretate și aplicate astfel încât acestea să producă efecte și în materia contenciosului administrativ, și anume în calea de atac a recursului. A mai arătat că hotărârea este nelegală și conduce la o discriminare a părților care stau în justiție pe criteriul exclusiv al naturii litigiului. 2.

Recursul declarat de F. Recurenta - intervenientă F. a formulat recurs în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. solicitând admiterea acestuia, schimbarea în parte a încheierii în sensul admiterii cererii de intervenție accesorie formulate de aceasta. În motivare, a susținut că în cadrul încheierii instanța de fond reține că scopul asociației este reprezentat de dezvoltarea orașelor, încurajarea investițiilor publice și private, ocrotirea dreptului urbanismului, dar și faptul că cererea de intervenție a recurentei nu ar susține scopurile și obiectivele declarate ale asociației. A mai arătat că încheierea nu respectă exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., toată motivarea instanței întemeindu-se pe supozițiile privitoare la efectele pe care admiterea sau respingerea cererii posibil le-ar avea asupra mediului. În ceea ce privește motivul de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susținut greșita aplicare a art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ referitoare la organismele sociale care au interes cu privire la o cauză și a învederat, totodată, că instanța a nesocotit dezlegările date de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 8/2020 referitoare la faptul că invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat.

Apărările formulate în cauză Intimații-reclamanți au formulat întâmpinare prin care au solicitat respingerea recursurilor ca inadmisibile.

Procedura de soluționare a recursului S-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2) C. proc. civ. a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 14.03.2025, în ședință publică, cu citarea părților, când cauza a fost amânată pentru neîndeplinirea legală a procedurii de citare cu Consiliul General al Municipiul București la data de 23.05.2025.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul formulat de recurenta - intervenientă F. este fondat, iar recursurile declarate de recurenta - intervenientă A. S.R.L. și de recurenta - intervenientă Active Conexe S.A. sunt nefondate, pentru următoarele considerente: Cu titlul preliminar, Înalta Curte învederează următoarele: Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. reglementează situația "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității". Neregularitățile de ordin procedural sunt sancționate cu nulitatea de art. 174 C. proc. civ., care constituie dreptul comun în materia actelor de procedură. Textul vizează o singură ipoteză de nulitate: încălcarea formelor procedurale, iar nulitatea este condiționată de producerea unei vătămări. Nulitatea - ca sancțiune procedurală - urmează să fie analizată în strânsă corelație cu diferitele acte de procedură pe care instanța, părțile sau alți participanți le îndeplinesc pe parcursul activității judiciare. Efectele nulității actelor de procedură se subscriu principiului general: quod nullum est, nullum producit efectum. Așadar, actul nul este lipsit de eficacitate și urmează a fi refăcut. Susținerile recurentei - interveniente Active Conexe S.A. nu se referă, în fapt, la încălcarea de către prima instanță a regulilor de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității hotărârii, ci privesc modalitatea în care instanța s-a pronunțat asupra cererilor formulate, astfel că nu se circumscriu acestui motiv de casare, urmând a fi avute în vedere în examinarea motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat în speță de către recurenta - intervenientă F., este incident când "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei". Se impune a se aminti, înainte de toate că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea va cuprinde: "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților". Astfel, în lumina acestor dispoziții legale, din perspectiva exigenței de a motiva, instanța are obligația să arate, în concret, în raport de probele dosarului, situația de fapt pe care o reține în cauză și să demonstreze aplicarea regulii de drept incidente, așa cum s-a evidențiat și în doctrină, considerentele hotărârii judecătorești trebuind să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare, concise, ferme, lipsite de contradicții, bazate pe probe incontestabile, coroborate între ele și menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere și a exclude arbitrariul. Analizând prevederile art. 425 alin. (1) C. proc. civ. și transpunând dispozițiile acestei norme în contextul criticilor formulate de recurentă, Înalta Curte amintește că obligația instanței de fond de a motiva sentința pe care a pronunțat-o privește, în esență, arătarea situației de fapt pe care a reținut-o și a considerentelor de fapt și de drept pentru care a pronunțat soluția criticată în recurs, criterii legale pe care sentința recurată le îndeplinește. În legătură cu criticile aferente motivului de nelegalitate prevăzut la pct. 6 teza a II-a, când hotărârea cuprinde motive contradictorii, Înalta Curte apreciază că acestea au fost încadrate greșit, în realitate susținându-se încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, astfel că, urmează să fie analizate în cadrul criticilor expuse pentru pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ. Cel de-al treilea motiv de recurs a fost structurat de toate recurentele-interveniente prin prisma cazului de casare reglementat prin art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care se referă la situația "când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material". Cu titlu preliminar trebuie subliniat că, potrivit art. 488 alin. (1) raportat la art. 457 alin. (1) din C. proc. civ., recursul este o cale de atac extraordinară în cadrul căreia controlul judiciar este limitat la aspecte de nelegalitate a hotărârii instanței ierarhic inferioare care au aptitudinea de a fi încadrate în motivele de casare ce sunt reglementate în mod exhaustiv la pct. 1-8 din cuprinsul art. 488 alin. (1) din C. proc. civ. Potrivit art. 483 alin. (3) C. proc. civ., recursul urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, iar în temeiul art. 478 alin. (3) C. proc. civ. în calea de atac nu se poate schimba calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată. De aceea, de regulă, în recurs nu pot fi invocate motive de nelegalitate a actului administrativ noi, neinvocate în fața primei instanțe, obiectul căii extraordinare de atac a recursului fiind limitat la evaluarea legalității hotărârii de fond, în raport cu pretențiile din cererea de chemare în judecată și cu argumentele și apărările formulate în faza procesuală a fondului. Prin intermediul motivului de recurs de la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. Înalta Curte reține că, în speță, instanța fondului a respins cererile de intervenție principală formulate de recurenta - intervenientă A. S.R.L. și de recurenta - intervenientă Active Conexe S.A. ca inadmisibile în principiu, în temeiul dispozițiilor art. 62 C. proc. civ., potrivit cărora: "(1) Cererea de intervenție principală va fi făcută în forma prevăzută pentru cererea de chemare în judecată. (2) Cererea poate fi făcută numai în fața primei instanțe, înainte de închiderea dezbaterilor în fond. (3) Cu acordul expres al părților, intervenția principală se poate face și în instanța de apel.(...)". Astfel, Curtea de apel a apreciat momentul limită până la care poate fi formulată cererea de intervenție principală, aceasta putând fi promovată doar în fața instanței de fond și, cu caracter excepțional, în fața instanței de apel, cu acordul tuturor părților. A mai arătat, în mod judicios, că recursul reprezintă o cale extraordinară de atac, în care se analizează exclusiv chestiuni de legalitate a sentinței recurate, iar legiuitorul nu a prevăzut posibilitatea formulării cererii de intervenție principală în recurs, lipsa caracterului devolutiv al căii de atac făcând imposibilă soluționarea fondului unei astfel de cereri. Instanța de control judiciar apreciază instanța fondului a respectat întru totul normele de drept material aplicabile în cauză, în ceea ce privește respingerea ca inadmisibile a cererilor de intervenție principală. Potrivit principiilor contradictorialității și oralității prevăzute de art. 14 și art. 15 C. proc. civ., procesele se dezbat oral, iar instanța nu poate hotărî asupra unei cereri decât după citarea sau înfățișarea părților, dacă legea nu prevede altfel, iar părțile trebuie să își facă cunoscute reciproc și în timp util, direct sau prin intermediul instanței, după caz, motivele de fapt și de drept pe care își întemeiază pretențiile și apărările, precum și mijloacele de probă de care înțeleg să se folosească, astfel încât fiecare dintre ele să își poată organiza apărarea. Alin. (3) al art. 14 stabilește că părțile au obligația de a expune situația de fapt la care se referă pretențiile și apărările lor în mod corect și complet, fără a denatura sau omite faptele care le sunt cunoscute. Părțile au obligația de a expune un punct de vedere propriu față de afirmațiile părții adverse cu privire la împrejurări de fapt relevante în cauză. În conformitate cu aceste dispoziții legale, instanța nu se poate pronunța în mod legal decât asupra cererilor și înscrisurilor depuse la dosar înainte de închiderea dezbaterilor și rămânerea în pronunțare, cereri discutate cu respectarea principiilor oralității și contradictorialității. În cazul intervenției principale, terțul, conform art. 49 alin. (2) C. proc. civ. "invocă un drept al său". Cererea lui de intervenție are astfel semnificația unei veritabile "cereri în justiție" care ar fi putut fi introdusă separat. Pentru celeritate și economie de mijloace, legea permite terțului să acționeze direct printr-o cerere incidentă, lărgind astfel litigiul inițial, modificându-se elementele acestuia, atât sub aspectul obiectului acestuia - o pretenție nouă - cât și sub aspectul părților - un nou reclamant. Toate acestea sunt permise cu limitarea prevăzută de lege, respectiv ca cererea de intervenție să fie depusă în fața instanței de fond (în mod excepțional în apel), iar calitatea părților, cauza sau obiectul cererii de chemare în judecată să nu se schimbe în calea de atac. Astfel, Înalta Curte constată că cererile de intervenție principală declarate de recurenta - intervenientă A. S.R.L. și de recurenta - intervenientă Active Conexe S.A. au fost formulate direct în etapa procesuală a recursului în fața Curții de apel București, nefiind puse în discuția părților la instanța de fond. Cum s-a menționat și mai sus, recursul urmărește să supună instanței competente examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile, spre deosebire de apel, care este o cale de atac devolutivă și care permite, cu acordul tuturor părților, ca cererea de intervenție principală să sară peste primul grad de jurisdicție și să fie formulată direct în apel. Dacă legiuitorul a instituit o excepție cu privire la momentul formulării cererii de intervenție principală, respectiv în apel, cale de atac devolutivă, cu o condiționare expresă - acordul tuturor părților, este evident că cererea formulată de un terț care pretinde pentru sine dreptul dedus judecății nu poate fi depusă direct în recurs, cale de atac extraordinară, nedevolutivă, care evaluează doar legalitatea hotărârii de fond. Înalta Curte va înlătura și criticile privind discriminarea părților care stau în justiție pe criteriul exclusiv al naturii litigiului în care sunt implicate, cu referire la Decizia nr. 17/2017 pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii, raportat la faptul că nu există o vătămare a drepturilor terților, aceștia putând solicita apărarea drepturilor lor pe cale principală. Astfel, în ceea ce privește ambele recursuri formulate de recurentele-interveniente A. S.R.L. și Active Conexe S.A., Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, cererile de intervenție principală au fost respinse în mod corect de către instanța fondului pentru neîndeplinirea uneia dintre condițiile prevăzute de lege, respectiv cea prevăzută de art. 62 alin. (2) C. proc. civ., când cererea poate fi făcută numai în fața primei instanțe, înainte de închiderea dezbaterilor în fond. În ceea ce privește recursul declarat de recurenta - intervenientă F. în temeiul cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta este fondat. Instanța fondului a aplicat în mod greșit normele de drept material referitoare la art. 1 alin. (1) și art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 referitoare la organismele sociale care au interes cu privire la o cauză. Înalta Curte de Casație și Justiție a admis recursul în interesul legii la data de 02/03/2020 prin Decizia nr. 8/2020 prin care a decis următoarele: "Admite recursul în interesul legii formulat de Colegiul de conducere al Curții de Apel Brașov. În interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. a), r) și s) și art. 8 alin. (1 1 ) și (1 2 ) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, stabilește că: În vederea exercitării controlului de legalitate asupra actelor administrative la cererea asociațiilor, în calitate de organisme sociale interesate, invocarea interesului legitim public trebuie să fie subsidiară invocării unui interes legitim privat, acesta din urmă decurgând din legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului. Obligatorie, potrivit dispozițiilor art. 517 alin. (4) din C. proc. civ. Pronunțată în ședință publică astăzi, 2 martie 2020." Înalta Curte reține că organismele sociale sunt persoane juridice de drept privat, iar dreptul acestora de a-și întemeia cererile în contencios administrativ prin care invocă vătămarea unui interes public este condiționat de existența unui interes legitim privat, iar între acesta și interesul legitim public invocat există o strânsă legătură, în sensul că cel de pe urmă decurge logic din cel dintâi. Analizând Statutul F., Înalta Curte constată că scopul înființării acesteia constă în ocrotirea mediului înconjurător și a dreptului urbanismului, promovarea, încurajarea și stimularea dezvoltării regionale și locale, dezvoltarea coerentă a orașelor concomitent cu încurajarea investițiilor publice și private, etc. (art. 3.1 din Statut), iar printre obiectivele acesteia se regăsesc următoarele: îmbunătățirea calității deciziilor la nivelul autorităților administrației publice; creșterea implicării și participării cetățenilor și asociațiilor/organizațiilor societății civile în procesul de luare a deciziilor de către autoritățile administrației publice; întărirea controlului civic asupra administrației publice; ocrotirea mediului înconjurător; respectarea dreptului urbanismului; protecția spațiilor verzi și a parcurilor și asigurarea unui mediu înconjurător sănătos în București și în localitățile din România; întărirea controlului civic asupra administrației locale. Obiectul acțiunii este reprezentat de anularea a două proiecte urbanistice zonale (PUZ) deoarece ar încălca în esență dispozițiile legale privind protejarea spațiilor verzi. Totodată, Înalta Curte reține că Asociația a invocat faptul că anularea PUZ-ului coordonator al Sectorului 6 (Asociația având și sediul social în București - sector 6) s-ar răsfrânge asupra unui număr semnificativ de investiții, a căror valoare este de miliarde de euro, fiind unica documentație cu impact major asupra dezvoltării regionale și locale. Astfel, având în vedere că în cauză se analizează legalitatea unor acte administrative reprezentate de planuri urbanistice zonale, utilizate pentru stabilirea condițiilor detaliate de construire și utilizare a terenurilor într-o zonă delimitată, prin care se asigură corelarea programelor de dezvoltare integrată a zonei cu Planul urbanistic general (PUG), Înalta Curte constată că sunt întrunite condițiile relevate de Decizia nr. 8/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție - Completul competent să judece recursul în interesul legii în ceea ce privește legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului. Înalta Curte apreciază că dreptul urbanismului, promovarea, încurajarea și stimularea dezvoltării regionale și locale, dezvoltarea coerentă a orașelor concomitent cu încurajarea investițiilor publice și private, împreună cu creșterea implicării și participării cetățenilor și asociațiilor/organizațiilor societății civile în procesul de luare a deciziilor de către autoritățile administrației publice, dar și ocrotirea mediului înconjurător au legătură directă cu elaborarea unor planuri urbanistice zonale corelate cu planul urbanistic general, iar interesul privat al Asociației reprezentat de impactul anulării sau nu al planurilor urbanistice apare ca fiind justificat. Pentru motivele expuse anterior, Înalta Curte stabilește că încheierea recurată trebuie modificată în parte în sensul admiterii cererii de intervenție accesorie formulată de recurenta - intervenientă F., aceasta justificând un interes în calitate de organism social. Totodată, în raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate celelalte critici sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, încheierea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate.

Temeiul de drept al soluției pronunțate în recurs Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) teza a II-a din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) și (2) și art. 497 C. proc. civ., Înalta Curte, va admite recursul declarat de recurenta - intervenientă F. împotriva încheierii din 20 iunie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, va casa în parte încheierea recurată și va admite în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de intervenienta F., cu menținerea celorlalte dispoziții ale încheierii recurate. De asemenea, va respinge recursurile declarate de recurenta - intervenientă A. S.R.L. și de recurenta - intervenientă Active Conexe S.A. împotriva încheierii din 20 iunie 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate. PENTRU ACESTE MOTIVE,