ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3756/2025

Circumstanțele cauzei Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 10.05.2022, reclamanta Casa Națională de Pensii Publice a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice - Direcția Generală Programe Europene Capacitatea Administrativă, în principal anularea în tot a Deciziei nr. 324/20.12.2021 și a Notelor de constatare a abaterii și de stabilire a reducerii procentuale nr. 1387/P/DDCA/19.06.2015, nr. 1388/P/DDCA/19.06.2015 și nr. 1389/P/DDCA/19.06.2015, precum si a tuturor actelor subsecvente emise în aplicarea acestei măsuri, iar în subsidiar, reindividualizarea sancțiunilor conform principiul proporționalității reglementat de art. 17 și art. 27 din O.U.G nr. 66/2011.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 2156 din 24 noiembrie 2022 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele: "Admite în parte cererea promovată de reclamanta Casa Națională de Pensii Publice în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Dezvoltării Regionale și Administrației Publice (actualmente Ministerul Investitiilor și Proiectelor Europene). Anulează în parte Decizia nr. 324/20.12.2021 privind soluționarea contestației. Anulează în parte Notele de constatare a abaterii și de stabilire a reducerii procentuale nr. 1387/P/DDCA/19.06.2015, nr. 1388/P/DDCA/19.06.2015 și 1389/P/DDCA/19.06.2015 cu privire la abaterea și sancțiunea relative la cerința de calificare privind situația economico-financiară. Menține decizia și cele trei note cu privire la abaterea relativă la cerințele de calificare privind capacitatea tehnică și profesională. Reduce sancțiunea aplicată pentru această abatere prin cele trei note, de la 25% la 5% din valoarea contractelor."

Recursurile exercitate în cauză Împotriva sentinței au declarat recurs recurenta-reclamantă Casa Națională de Pensii Publice dar și recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene, ambii criticând-o pentru nelegalitate prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 3.1. Recurenta-reclamantă Casa Națională de Pensii Publice a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia în integralitate, în sensul: - anulării integrale a Deciziei nr. 324/20.12.2021 privind soluționarea contestației; - anulării Notelor de constatare a abaterii si de stabilire a reducerii procentuale nr. 1387/P/DDCA/19.06.2015, nr. 1388/P/DDCA/19.06.2016 si nr. 1389/P/DDCA/19.06.2016 cu privire la abaterea și sancțiunea relativă la cerința de calificare privind capacitatea tehnică și profesională, - diminuării totale corespunzătoare cuantumului corecției financiare aplicate; - anulării Notei de informare nr. x/21.10.2021 precum și a Notei de control nr. x/11.05.2021. În motivarea recursului s-a arătat că soluția de menținerea a deciziei și a celor trei note cu privire la abaterea relativă la cerințele de calificare privind capacitatea tehnică și profesională și de reducerere a sancțiunii aplicate pentru această abatere este rezultatul necercetării cu atenție a contestației formulate sau a materialului probator. In motivare, s-a arătat, referitor la argumentele aduse față de Nota de Control nr. x/11.05.2021, pe care instanța de fond în mod eronat le-a apreciat ca fiind neîntemeiate, că verificarea Direcției Generale Programe Europene Capacitate Administrativă a constat în controlul funcționalității utilizării aplicației informatice finanțate prin proiect, situația bunurilor, respectiv resurselor materiale dobândite prin proiect, realizarea activităților proiectului, precum și modalitatea de păstrare a documentelor. La prezentarea aspectelor verificate, echipa de control a constat că: sistemul informatic integrat Domino implementat prin proiect, este dezvoltat în concordanță cu standardele și protocoalele tehnologice internaționale, precum și cu respectarea specificațiilor cuprinse în caietul de sarcini; sistemul informatic este integrat cu acele sisteme back-office în scopul schimbului de date în cadrul fluxurilor de lucru definite. In ceea ce privește situația bunurilor și resurselor, s-a constat faptul că acestea au fost identificate ca existente la sediul beneficiarului sau la sediul STS, în baza unui protocol încheiat. Referitor la realizarea activităților, s-a concluzionat faptul că activitățile efectuate de beneficiar și comunicate AM PODCA sunt reale din punct de vedere al progresului fizic și finalizate. Față de poziția instanței de fond privind încadrarea ca sume neeligibile a cheltuielilor aferente dezvoltării modulului fluxului de lucru, s-a arătat că Raportul de verificare proiect cu componentă IT nr. x/31.03.2021 a avut loc la aproximativ 6 ani de la data finalizării proiectului ce a avut ca scop dezvoltarea sistemului informatic Domino, deși în domeniul IT trebuie avut în vedere factorul de continuă dinamică cu care se perimează componentele software și hardware precum și seria de modificări prin care a trecut sistemul de pensii gestionat de casele de pensii. Legat de componenta hardware, în anul 2021 a fost schimbată structura de servere ce deservesc sistemul informatic integrat al Casei Naționale de Pensii Publice, inclusiv cele pe care funcționează componentele Domino. Referitor la componenta software, sistemul informatic integrat a fost permanent dezvoltat, astfel încât a inclus o serie de module suplimentare față de cel din anul 2015, exemplificativ în acest sens fiind modulul de integrare cu sistemul informatic european de schimb electronic de informații privind securitatea socială, fapt determinant în operarea unor modificări ale acestui sistem, cu impact inclusiv asupra Domino. In mod eronat s-a reținut că nu a fost acoperită necesitatea evaluării performanțelor serviciilor publice furnizate de către beneficiar și de către structurile subordonate, prin faptul că neutilizarea modulului de fluxuri de lucru a făcut imposibil calculul indicatorilor de performanță a angajaților. Motivul acestui aspect este că în sistemul Domino lucrările sunt repartizate fiecărui operator în parte, la finalizare lucrarea fiind scăzută din sarcina acestuia. Mai mult, orice lucrare referitoare la stabilirea, recalcularea sau plata unui drept de pensie, deși se procesează în alt modul al sistemului informatic integrat, nu poate fi soluționată decât după ce aceasta este înregistrată și repartizată prin intermediul Domino. Referitor la noțiunea indicatorilor de rezultat, s-a arătat că în cadrul Secțiunii 2.7 - Indicatori, din proiectul "Îmbunătățirea gestiunii documentelor în Casa Națională de Pensii Publice și instituțiile sale subordonate", există stabilit indicatorul de rezultat Gradul de eficientizare al serviciilor oferite de CNPP printr-un management procedurat, automatizat și obiectiv (2009-2015) având valoarea la sfârșitul perioadei de implementare de 75%. Analiza atingerii valorii previzionate a indicatorului în discuție pleacă de la 3 componente de bază ale activității C.N.P.P., cu impact direct asupra serviciilor oferite de această instituție, anume: gradul de procedurare a activității instituției; automatizarea funcționării organizației prin utilizarea de sisteme informatice integrate; 3. nivelul de obiectivitate al activității de management prin folosirea de rapoarte informatizate generate de sistemul informatic Domino. Valorile evoluției componentelor arătate, ale indicatorului de proiect, devin părțile componente ale indicatorului Gradul de eficientizare al serviciilor oferite de C.N.P.P. printr-un management procedurat, automatizat și obiectiv. În cauză, chiar și echipa de verificare IT a concluzionat faptul că, în conformitate cu documentele prezentate și a verificării realizate, la momentul finalizării proiectului, gradul de implementare la nivelul sistemului informatic dezvoltat, a cerințelor tehnice și funcționale aprobate prin livrabilele aferente etapelor de analiză și design, era de 100%. Totodată, s-a concluzionat și faptul că gradul de încărcare a sistemului în perioada de sustenabilitate este suficient în ceea ce privește Modulul Registratură și Modulul Raportare și insuficient în ceea ce privește Modulul de Fluxuri de lucru (grad utilizare redus). A arătat recurenta-reclamantă că nici în caietul de sarcini, în proiectul aprobat sau în livrabilele etapei de analiză, nu se face referire la cantitatea de date ce urmează a fi tranzacționată prin sistem și nici la periodicitatea utilizării sistemului. In caietul de sarcini se menționează doar că: "Sistemul trebuie să fie complet configurabil și capabil să facă față necesităților unui număr crescând de utilizatori", fără a exista date cuantificabile referitoare la gradul de încărcare. Aceeași echipă de control a concluzionat că: sistemul a fost și este funcțional în toate județele unde a fost implementat, toate modulele fiind instalate; modulele de registratură și raportare sunt utilizate în mod frecvent în activitatea zilnică a caselor de pensii; modulul de fluxuri de lucru este utilizat rar, a fost utilizat o perioadă după instalare, însă necesită personal de specialitate la nivel instituțional, renunțându-se de cele mai multe ori la utilizarea sa. La momentul finalizării proiectului, sistemul informatic Domino a fost dezvoltat în procent de 100% conform cerințelor tehnice și funcționale aprobate prin livrabilele aferente etapelor de analiză și design. Modulul Fluxuri de Lucru nu necesită personal de specialitate, fiind dezvoltat pentru operarea de către toți angajații sistemului de pensii, decizia utilizării sale aparținând fiecărui director de instituție. Se poate concluziona faptul că obiectivul proiectului a fost atins, sistemul Domino având capacitatea de folosință la parametrii maximi, aspect determinant al afirmației legitime potrivit căreia toate cheltuielile, inclusiv cele aferente Modulului Fluxului de Lucru, au fost eligibile. Pe baza aspectelor învederate, coroborat cu dispozițiile imperative reglementate de art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, recurenta a apreciat ca întemeiată solicitarea sa de a constata lipsa totală de fundament legal în ceea ce privește atât Notificarea nr. x/2021 referitoare la sumele amânate la plată din cererile de rambursare nr. x si nr. 4F, a Notei de Control din data de 11.05.2021, a titlurilor de creanță reprezentate de notele de constatare nr. 1387, nr. 1388, nr. 1389, cât și a corecțiilor financiare asupra valorilor contractelor solicitate spre rambursare, urmând ca instanța să procedeze la anularea acestora. Contrar celor reținute de instanța de fond, în conformitate cu prevederile art. 6 alin. (3) 3 și cu dispozițiile art. 27 alin. (3) din O.U.G. nr. 66/2011, presupusa neregulă reținută de echipa de control nu a avut niciun impact financiar și nici nu a prejudiciat bugetul U.E./bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora, sancționarea instituției recurente fiind pe deplin nejustificată. Referitor la Notele de constatare a abaterii și de stabilire a reducerii procentuale nr. 1387/P/DDCA/19.06.2015, nr. 1388/P/DDCA/19.06.2016 și nr. 1389/P/DDCA/19.06.2016, recurenta a subliniat că pentru fiecare din cele trei contracte de achiziție, verificările au privit cerințele impuse de către autoritatea contractantă, prin secțiunile III.2.2 Capacitatea economică și financiară și III.2.3 Capacitatea tehnică și/sau profesională din fișa de date, astfel: 1) cash-flow-ul necesar și suficient desfășurării activităților … ; 2) să dispună pentru realizarea în bune condiții a contractului de echipamente specifice de autovehicule, prin intermediul cărora se va asigura deplasarea echipei de experți la sediul autorității contractante. Referitor la cerința de calificare privind capacitatea tehnică și profesională, prin care s-a solicitat ofertanților să dispună de autovehicule prin intermediul cărora se va asigura deplasarea echipei de experți la sediul autorității contractante, în vederea realizării misiunii de audit, instanța de fond în mod greșit a apreciat că are caracter restrictiv, fiind considerată disproporționată în raport cu obiectul contractelor de achiziție, constituind totodată o abatere de la legalitate. În raport cu posibilitatea extrem de variată de îndeplinire a cerinței de calificare, nu se poate aprecia că s-a restricționat participarea operatorilor economici la procedura de atribuire, în contextul în care orice asemenea operator economic avea posibilitatea concretă de a face dovada că poate dispune de autovehicule necesare asigurării transportului echipei de experți. Ofertanții puteau dovedi că dispun de resursa auto prin prezentarea unor documente justificative care să dovedească deținerea unui drept de proprietate (contract de vânzare-cumpărare), a unui drept de folosință (contract de închiriere, contract de comodat, de leasing), având posibilitatea de a prezenta chiar și angajamente de punere la dispoziție. Totodată, recurenta a apreciat justețea cerinței prin prisma necesității asigurării deplasării în condiții optime de timp a echipei de control, având în vedere gradul ridicat de complexitate al contractului, coroborat cu prestarea unor servicii de coauditare a unui proiect cu valoare ridicată. Un operator economic aflat în imposibilitate de a dovedi că dispune de un minim mijloc de transport necesar asigurării deplasării operaționale a echipei de experți, nu poate demonstra că deține acel potențial care trebuie să reflecte posibilitatea concretă de a îndeplini contractul și de a rezolva eventualele dificultăți, în îndeplinirea acestuia, conform dispozițiilor reglementate de art. 7 din H.G. nr. 925/2006 pentru aprobarea normelor de aplicare a prevederilor referitoare la atribuirea contractelor de achiziție publică din O.U.G. nr. 34/2006. Această cerință recunoscută de prevederile sus-menționate, are ca factor motivant siguranța transportului echipamentelor/calculatoarelor portabile care conțin fișiere cu informații confidențiale ale proiectului. Lipsa acestei siguranțe poate conduce la pierderea/distrugerea/furtul echipamentelor, cu consecințe negative asupra desfășurării proiectului. In cadrul activității de audit, prestatorul avea obligația de a realiza și o verificare a legalității procesului de atribuire a contractelor de achiziție publică încheiate pentru implementarea în bune condiții a proiectului. Potrivit art. 24, art. 170 și art. 215 din O.U.G. nr. 34/2006, una dintre obligațiile autorității contractante o reprezintă asigurarea confidențialității. Prin urmare, ar fi inadmisibilă situația în care transportul echipamentelor logistice cu date confidențiale, aflate în posesia echipei de experți, să se efectueze cu alte mijloace de locomoție, în afara celor la care am făcut referire. S-a invocat în recurs că cerința nu a fost criticată de niciun operator economic, autoritatea contractantă nerespingând vreo ofertă pentru neîndeplinirea acestei cerințe. Mai mult, întrucât prin nota de stabilire a corecției nu s-a identificat vreun prejudiciu care să determine existența vreunei "nereguli" în sensul dispozițiilor reglementate de O.U.G. nr. 66/2011, aplicarea corecției financiare apare ca vădit nefondată. De asemenea instituția recurentă a respectat întocmai legislația în materia achizițiilor publice în ceea ce privește stabilirea cerinței de calificare criticate, prin prisma contextuală în care, potrivit prevederilor legale în vigoare, nu există restricții referitoare la modul în care a fost elaborată documentația de atribuire în forma transmisă spre validare către A.N.R.M.A.P . 3.2. Recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a solicitat casarea în parte a hotărârii și respingerea în integralitate a cererii de chemare în judecată. În motivarea recursului s-a arătat că prima instanță a aplicat greșit prevederile art. 185 din O.U.G. nr. 34/2006 raportat la Ordinul ANRMAP nr. 509/2011, având în vedere că potrivit acestui text legal, operatorul economic "are dreptul de a-și demonstra situația economică și financiară și prin prezentarea altor documente pe care autoritatea contractantă le poate considera edificatoare, în măsura în care acestea reflectă o imagine fidelă a situației economice și financiare a candidatului/ofertantului", raportat la momentul depunerii ofertei, iar nu la momentul semnării contractului de achiziție, care marcheză punctul de final al procedurii de achiziție publică. A lua în considerare momentul semnării contractului echivalează cu o antepronuntare în ceea ce privește rezultatul procedurii de atribuire, raportat la ofertantul câștigător, dar și cu impunerea unor cerințe excesive pentru ofertanții care nu vor fi declarați câștigători, aceștia fiind obligați de a întreprinde demersuri inutile, special pentru a participa la procedură. Cerința de calificare echivalează cu obligația operatorilor economici de a prezenta o certificare specifică din partea instituției bancare colaboratoare, contrar art. 177 alin. (2) din O.U.G. nr. 34/2011. ANRMAP (în prezent ANAP) nu a conștientizat această situație cu ocazia emiterii Ordinului nr. 509/2011, acest act administrativ încălcând, așadar, O.U.G. nr. 34/2011. De asemenea, recurentul-pârât a subliniat faptul că prevederile unei ordonanțe de urgență a Guvernului nu pot fi completate prin dispozițiile unui act administrativ la nivel de ordin, astfel cum procedează prima instanță (Ordinul ANRMAP nr. 509/2011 nu completează O.U.G. nr. 34/2011). Potrivit art. 58 alin. (3) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, "Evenimentele legislative pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de același nivel sau de nivel superior (...)". Prima instanță nu a observat conținutul dual al acestei cerințe. Astfel, sintagma "(...) prin care se confirmă că acesta va avea acces (va dispune) la data semnării contractului de o linie de credit (...)", are două sensuri: 1. "va avea acces, la momentul semnării contractului, la o linie de credit" înseamnă întrunirea, în principiu, a condițiilor pentru accesarea unei linii de credit, la data semnării contractului, iar 2. "va dispune de o linie de credit" impune direct obligația operatorului economic de a fi parte într-un contract de împrumut la data semnării contractului, indiferent dacă este necesar sau nu. În mod greșit, prima instanță nu a procedat la aplicarea art. 177 alin. (2), art. 178. alin. (2) și art. 179 din O.U.G. nr. 34/2006, fiind astfel încălcate principiile nediscriminării și tratamentului egal prevăzute la art. 2 alin. (2) lit. a) și b) din O.U.G. nr. 34/2011, corecția de 25% fiind aplicată în mod corespunzător, în aplicarea pct. 9, lit. A) coroborat cu lit. B), Partea I din Anexa la H.G. nr. 5l9/2014 privind stabilirea ratelor aferente reducerilor procentuale/corecții lor financiare aplicabile pentru abaterile prevăzute în anexa la O.U.G. nr. 66/2011.

Apărările formulate 4.1. Recurenta-reclamantă Casa Națională de Pensii Publice a depus întâmpinare, solicitând, respingerea ca nefondat a recursului declarat de ministerul pârât. Referitor la cerința de calificare prin care s-a solicitat a se face dovada, prin mijloace agreate de banca operatorului economic, că acesta va avea acces (va dispune) la data semnării contractului, de o linie de credit (sau alte forme de finanțare) pentru a realiza cash-flow-ul necesar și suficient desfășurării activităților, în mod corect s-a reținut de instanța de fond că aceasta nu are caracter restrictiv. La emiterea celor 3 note contestate MIPE a avut în vedere dispozițiile legale reglementate de O.U.G. nr. 34/2006, mai exact art. 178 alin. (2), art. 179, art. 184 si art. 185, concluzionând eronat faptul că introducerea de condiții suplimentare față de art. 184 si art. 185 din actul normativ sus-rubricat, nu face decât să restrângă participarea potențialilor agenți economici interesați de procedură, dar care nu ar fi putut indeplini condițiile impuse. Cerința de calificare criticată este conformă cu reglementările art. 178 alin. (2), art. 179 si art. 185 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 34/2006, ale art. 7, art. 8 din H.G. nr. 925/2006 și ale Ordinului nr. 509/2011, fiind stabilită în funcție de natura și complexitatea contractului de achiziție publică, cu respectarea principiului proportionalității, fiind relavantă pentru demonstrarea potențialului financiar al ofertanților de a susține execuția contractului, autoritatea contractantă asigurându-se de împrejurarea că ofertanții demonstrează potențialul financiar care reflectă posibilitatea concretă de a îndeplini contractul și de a rezolva eventuale dificultăți în legătură cu îndeplinirea sa. Enumerarea cuprinsă în art. 185 din O.U.G. nr. 34/2006 referitoare la actele care se pot solicita, este exemplificativă și suficient de flexibilă, acoperind și situația din speță, referindu-se inclusiv la declarații bancare. Mai mult, Ordinul ANRMAP nr. 509/2011 confirmă posibilitatea ca autoritatea contractantă să solicite ca operatorul economic care participă la procedură, să dovedească faptul că la momentul semnării contractului, va avea acces la/are disponibile resurse reale negrevate de datorii, linii de credit confirmate de bănci sau alte mijloace financiare suficiente pentru a realiza cash-flow-ul de execuție a lucrării. Ordinul sus-menționat confirmă faptul că impunerea unei astfel de condiții privind existența unei linii de credit pentru asigurarea cash-flow-ului, nu reprezintă o condiție care sa exceadă cadrului legal. Susținerea pârâtului cu privire la faptul că erau suficiente condițiile privind cifra de afaceri sau prezentarea garanției de bună execuție, nu poate fi primită, având în vedere faptul că în Anexa la ordin (cu referire la art. 184 din O.U.G. nr. 34/2006), este dat exemplul cerinței, apreciate de autoritatea emitentă ca nerestrictivă, privind solicitarea declarațiilor bancare, cu referire la dovedirea faptului că ofertantul "la momentul semnării contractului, va avea acces la sau are disponibile resurse reale, negrevate de datorii, linii de credit confirmate de bănci sau alte mijloace financiare suficiente pentru a realiza cash-flow-ul de execuție a lucrării pentru perioada precizată". Cifra de afaceri nu exclude impunerea unei condiții referitoare la asigurarea unui flux financiar, fiind vorba de indicatori economici cu relevante diferite. Argumentul conform căruia un ofertant care nu ar fi putut prezenta dovezi privind linia de credit, dar care ar fi avut cifra medie de afaceri pe ultimii 3 ani la nivelul solicitat de autoritate ar fi fost descalificat, nu prezintă nicio relevanță cât timp nu se dovedește că respectiva condiție care ar fi dus la descalificare, ar fi fost disproporționată în raport cu obiectul contractului. Având în vedere materialul probator existent la dosar, coroborat cu considerentele prezentate în actele procedurale, se poate reține că a fost respectată legislația în materia achizițiilor publice, sancțiunea aplicata pentru abaterea relativa la cerințele de calificare privind capacitatea tehnică și profesională, fiind vădit nefondată. 4.2. Recurentul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a depus, la rândul său, întâmpinare, solicitând respingerea recursului declarat de recurenta-reclamantă. A arătat în apărare că prin cererea introductivă reclamanta nu a solicitat anularea Notei de control nr. x/11.05.2021, iar acest act administrativ nu are nici valoarea unui act subsecvent Notelor de constatare nr. x/19.06.2015, nr. y/19.06.2016 și nr. 1389/P/DDCA/19.06.2016, a căror anulare a fost solicitată. Deficiențele constatate prin cele trei Note de constatare, pe de o parte, și deficiențele constatate prin Nota de control, pe de altă parte, vizează același proiect, însă sunt de natură diferită. Astfel, prin cele trei Note de constatare s-a concluzionat în sensul încălcării principiilor ce guvernează desfășurarea procedurii de achiziție publică, în contextul atribuirii a trei contracte de servicii/servicii și produse, pentru achiziționarea și implementarea sistemului informatic de management al activităților și al documentelor beneficiarului CNPP. Prin Nota de control s-a constatat că, obligațiile privind sustenabilitatea proiectului, asumate prin contractul de finanțare, nu au fost îndeplinite pentru neutilizarea în cadrul CNPP și a Caselor Județene de Pensii a Modulului "Fluxuri de lucru" al sistemului informatic dezvoltat și implementat prin proiect, ceea ce reflectă atingerea parțială a obiectivului general al proiectului și a scopului definit al acestuia, dar și în îndeplinirea parțială, din punct de vedere funcțional, a indicatorului de rezultat "Instrument modern funcțional destinat automatizării fluxului de documente", care culminează cu neîndeplinirea, din punct de vedere funcțional, a indicatorului de rezultat "Instrument modern funcțional destinat urmăririi indicatorilor de performantă a serviciilor publice". Prima instanță a analizat legalitatea Notei de control nr. x/11.05.2021, însă numai prin prisma capătului de cerere privind anularea Deciziei nr. 324/20.12.2021, prin care a fost soluționată, printre altele, și contestația formulată împotriva Notei de control menționate. Însă, în cazul în care Decizia nr. 324/20.12.2021 ar fi fost anulată în virtutea constatării nelegalității Notei de control, prima instanță nu ar fi dispus și asupra anulării acestei Note de control. De altfel, dispozitivul sentinței nr. 2156/24.11.2022 nu face nicio trimitere la Nota de control nr. x/11.05.2021. În concluzie, solicitarea, formulată direct în recurs, având ca obiect anularea Notei de control nr. x/11.05.2021, este inadmisibilă. Recurenta-reclamantă Casa Națională de Pensii Publice a depus răspuns la întâmpinare, solicitând, în esență, respingerea apărărilor formulate prin întâmpinarea depusă de recurentul-pârât. In ceea ce privește Nota de Control nr. x/11.05.2021, a precizat faptul că odată cu transmiterea notificării, instituției reclamante i-au fost comunicate cele 3 note de constatare a abaterii și de stabilire a reducerii procentuale (nr. 1387/2015, nr. 1388/2015 și nr. 1389/2015), precum nota menționată, toate cu drept de contestație. Contestația formulată de CNPP împotriva Notei de informare nr. x/21.10.2021, a Notei de control nr. x/11.05.2021, a Notelor de constatare a abaterii și de stabilire a reducerii procentuale nr. 1387/P/DDCA/19.06.2015, nr. 1388/P/DDCA/19.06.2015 și nr. 1389/P/DDCA/19.06.2015, a fost respinsă prin Decizia nr. 324/20.12.2021. Mai mult, chiar în cuprinsul contestației administrative au fost prezentate o serie de critici referitoare la Nota de Control încheiată la data de 11.05.2021 - privind Contractul de finanțare din Fondul Social European in cadrul P.O.D.C.A nr. 346/08.10.2012 pentru proiectul cu titlul "Îmbunătățirea gestiunii documentelor în Casa Națională de Pensii si alte drepturi de asigurări sociale si instituțiile sale subordonate (DOMINO)". Prin urmare, obiecțiunile ridicate împotriva acestei Note, nu se regăsesc doar în cuprinsul cererii de recurs.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: 5.1. Aspecte relevante în legătură cu situația de fapt, avute în vedere la pronunțarea sentinței recurate a/Cu privire la Nota de control nr. x/11.05.2021, s-a reținut că contractul de finanțare nr. x/08.10.2012 a avut ca obiect acordarea finanțării nerambursabile de către AM, pentru implementarea proiectului cu titlul "Îmbunătățirea gestiunii documentelor în Casa Naționala de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale și instituțiile sale subordonate (DOMINO)", iar în baza Cererii de finanțare, s-a stabilit că obiectivul general al proiectului este "îmbunătățirea furnizării de servicii publice, printr-un management procedural automatizat si obiectiv al activității Casei Naționale de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale". Proiectul răspundea în acest mod obiectivului specific al Domeniului Major de Intervenție 2.2 - îmbunătățirea calității și eficienței furnizării serviciilor, întrucât aplicația de management al documentelor urma să permită îmbunătățirea calității furnizării de servicii publice către persoanele fizice și juridice din România, ca urmare a scăderii semnificative a timpilor de recepție, de prelucrare și de transmitere a informației în cadrul instituției solicitante, creșterii exactității proceselor informaționale și a vitezei de regăsire a informației, diminuării costului informației și a deciziei pe care aceasta din urmă se fundamentează, eliminării efortului fizic și intelectual solicitat de prelucrarea manuală a informației". Scopul proiectului a constat în simplificarea procedurilor de lucru în cadrul instituției solicitantului prin utilizarea aplicațiilor informatice, cu impact in eficientizarea activității Casei Naționale de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale, obtinându-se beneficii evidente în productivitatea muncii pentru angajații instituției si în rezultatele măsurabile venerate de activitatea acestora, aspect relevat de mențiunile din cererea de finanțare. Indicatorii de rezultat au fost: instrument modern funcțional, destinat automatizării fluxului de documente și urmăririi indicatorilor de performanță a serviciilor publice, iar printre obligațiile asumate de beneficiar privind sustenabilitatea proiectului, respectiv modul în care rezultatele proiectului vor fi utilizate/menținute după finalizarea implementării proiectului, s-au regăsit și aceea potrivit căreia "beneficiarul investiției CNPAS va asigura operarea și mentenanța investiției pentru o perioadă de cel puțin 3 ani după implementarea proiectului". Prin Nota de control x/2016, echipa de control a DLAF a concluzionat în sensul unei posibile nereguli privind funcționalitatea sistemului DOMINO care ar putea conduce la neîndeplinirea sau îndeplinirea parțială a indicatori lor/obiectivelor proiectului, având în vedere rezultatele expertizei tehnice (IT), în urma căreia a fost emis Raportul de verificare proiect cu componentă IT nr. x/31.03.2021 și prin care s-a constatat că: "Modulul de Fluxuri de Lucru nu a fost utilizat în cadrul CNPP și a Caselor Județene de Pensii". Pornind de la aceste constatări, autoritatea de management a constatat neeligibilitatea sumei de 6.622.675,81 RON plus 1.589.442,19 RON TVA din finanțarea nerambursabilă pentru neîndeplinirea sustenabilității proiectului, întrucât raportat la verificările efectuate privind costurile aferente Modulului Fluxuri de lucru al sistemului informatic dezvoltat și implementat prin proiect, a rezultat că acest modul a fost efectiv utilizat în perioada de implementare doar de 2 dintre casele județene de pensii, restul caselor de pensii raportând că nu l-au utilizat datorită lipsei de personal specializat, "fiind greu de folosit, destul de complicat și mulți aleg să pună documnetele pe un share comun, de unde să poată fi luate de compartimentul responsabil". b/Referitor la Notele de constatare a abaterii și de stabilire a reducerii procentuale nr. 1387/P/DDCA/19.06.2015. nr. 1388/P/DDCA/19.06.2016 si nr. 1389/P/DDCA/19.06.2016, prin care s-au aplicate câte o corecție de 25% din valoarea contractelor încheiate cu A. S.R.L., B. S.R.L. și C. S.R.L., s-a constatat că pentru fiecare din cele trei contracte de achizitie, verificarile au privit cerințele impuse de către reclamantă prin secțiunile III.2.2 Capacitatea economică si financiară si III.2.3 Capacitatea tehnică si/sau profesională din fișa de date, respectiv: 1) cash flow-ul necesar și suficient desfășurării activităților … și "2) să dispună pentru realizarea în bune condiții a contractului ca și echipamente specifice "autovehicule prin intermediul cărora se va asigura deplasarea echipei de experți la sediul autorității contractante". Prin aceste Note de constatare, autoritatea de management a apreciat că cerințele impuse sunt excesive și disproporționate, în raport cu natura și complexitatea contractului de achiziție publică atribuit. 5.2. Recursul promovat de recurenta-reclamantă Casa Națională de Pensii Publice Prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a invocat incidența cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitoare la pronunțarea hotărârii instanței de fond cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 6, art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, ale art. 7 din H.G. nr. 925/2006, precum și a prevederilor art. 24, art. 127 și art. 215 din O.U.G. nr. 34/2006. Aceste critici vizează atât soluția instanței prin care s-a constatat legalitatea Deciziei nr. 324/20.12.2021, a Notei de control din 11.05.2011 și a Notificării nr. x/2021, prin care s-a constatat neeligibilitatea cheltuielii în sumă de 6.622.675,81 RON, la care se adaugă T.V.A. în sumă de 1.589.442,19 RON, aferentă contractului nr. x/IC/26.06.2014, ca urmare a constatării neîndeplinirii/îndeplinirii parțiale a indicatorilor/obiectivelor Proiectului "Îmbunătățirea gestiunii documentelor în Casa Naționala de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale și instituțiile sale subordonate (DOMINO)", cât și soluția curții de apel care constată legalitatea Notelor de constatare a abaterii și de stabilire a reducerii procentuale, în privința cerinței de calificare prin care, în procedura de achiziție public, s-a solicitat ofertanților să dispună de autovehicule, prin intermediul cărora să asigure deplasarea echipelor de experti. a/Referitor la criticile în privind nelegalitatea Notei de control din 11.05.2011, cu caracter prioritar Înalta Curte va respinge apărările recurentului-pârât MIPE, potrivit cărora se impune respingerea lor ca inadmisibile, pe motiv că Nota de control nu ar fi făcut obiect al verificărilor de legalitate, nefiind formulate critici în legătură cu aceasta prin cererea de chemare în judecată. Contrar susținerilor intimatului, Înalta Curte va observa că prin cererea introductivă reclamanta a solicitat anularea Deciziei nr. 324/2021 de soluționare a contestației administrative, act prin care, prealabil sesizării instanței judecătorești, a fost analizată inclusiv legalitatea Notei de control din data de 11.05.2021, ca urmare a învestirii organului administrativ competent. Observând dispozițiile art. 51 alin. (2) din O.U.G. nr. 66/2011, potrivit cărora: "(2) Deciziile pronunțate în soluționarea contestațiilor pot fi atacate de către contestatar la instanța judecătorească de contencios administrativ competentă, în conformitate cu prevederile Legii nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare", se reține că reclamanta s-a adresat în mod corect instanței judecătorești cu acțiune în anularea acestei Decizii, declanșând în acest mod controlul de legalitate asupra chestiunilor dezlegate prin decizia atacată, apreciate vătămătoare. Una dintre acestea este respingerea ca nefondată a contestației administrative formulate împotriva Notei de control, în legătură cu care prin cererea de chemare în judecată au fost formulate punctual critici de nelegalitate. Pe cale de consecință, în mod legal instanța de fond s-a considerat învestită cu verificarea legalității acestui act, procedând în acest sens cu ocazia soluționării litigiului. Rezultatul controlului de legalitate al instanței asupra Notei de control nr. x/11.05.2021 se regăsește în dispozitivul hotărârii, din care rezultă că acțiunea a fost admisă doar în parte, restul pretențiilor reclamantei fiind respinse (printre acestea fiind și cele referitoare la constatarea nelegalității Notei de control). De altfel, ultimul paragraf al considerentelor sentinței atacate arată în mod explicit că: "Admiterea cererii de chemare in judecată va fi în parte întrucât reclamanta a solicitat și anularea Notei de informare nr. x/21.10.2021 si a Notei de control nr. x/11.05.2021, solicitări ce au fost gasite neîntemeiate, dar si a tuturor actelor subsecvente emise în baza notelor contestate, pe care însă nu le-a indicat, astfel că acest petit nu poate fi primit". În aceste condiții, nu se poate susține în mod valid că recurenta-reclamantă ar fi formulat critici cu privire la Nota de control nr. x/11.05.2021, pentru prima data în recurs, considerentele sentinței atacate probând contrariul celor afirmate de recurentul-pârât prin întâmpinare. În consecință, criticile recurentei-reclamante CNPP privind soluția instanței de fond în legătură cu legalitatea acestui act sunt admisibile, urmând a fi analizate, potrivit considerentelor expuse în continuare. b/Referitor la soluția instanței de fond prin care a constatat legalitatea Notei de control din 11.05.2011, respectiv a Notificării nr. x/2021, Înalta Curte va reține că potrivit art. 6 alin. (1) din O.U.G. nr. 66/2011: "(1) Autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația de a exclude integral sau parțial de la rambursarea/plata cheltuielilor efectuate și declarate de beneficiari acele cheltuieli care nu respectă condițiile de legalitate, regularitate ori conformitate stabilite prin prevederile legislației naționale și comunitare în vigoare, în situația în care - în procesul de verificare a solicitărilor de plată - acestea determină existența unor astfel de cheltuieli. (..)" Urmează a fi avute în vedere și dispozițiile art. 5 alin. (1) și (3) din H.G. nr. 875/2011 de aprobare a Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011: "(1) Autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene au obligația ca înainte de efectuarea către beneficiar a plății finale, respectiv de onorarea cererii de rambursare finală, să verifice gradul în care au fost realizați toți indicatorii de rezultat/de output/obiective stabiliți prin contractele/acordurile/ordinele/deciziile de finanțare. (...) (3) În situația în care, după finalizarea proiectelor, autoritățile cu competențe în gestionarea fondurilor europene sesizează că nu sunt respectate cerințele de durabilitate/sustenabilitate prevăzute de reglementările aplicabile, aceste autorități aplică principiul proporționalității prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. n) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 142/2012, cu modificările și completările ulterioare, denumită în continuare ordonanță, pe baza procedurilor proprii, în scopul stabilirii creanțelor bugetare." Totodată, potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) și d) din H.G. nr. 759/2007: "(1) Pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general, fără a încălca prevederile alin. (3), art. 3, art. 4 și art. 5 alin. (2): (…) c) să fie în conformitate cu prevederile deciziei/ordinului de finanțare sau ale contractului de finanțare, încheiat de către autoritatea de management sau organismul intermediar, pentru și în numele acesteia, pentru aprobarea operațiunii, cu respectarea art. 54 alin. (5) și art. 60 din Regulamentul Consiliului nr. 1.083/2006; d) să fie conformă cu prevederile legislației naționale și comunitare." În aplicarea acestor dispoziții, autoritatea de management și, mai apoi, instanța de fond, au constatat neeligibilitatea cheltuielilor în cuantum de 6.622.675,81 RON, la care se adaugă T.V.A. în sumă de 1.589.442,19 RON, pe motiv că nu s-au respectat în totalitate obligațiile privind sustenabilitatea proiectului. Aceste concluzii sunt rezultatul verificărilor efectuate asupra modului de implementare a sistemului informatic dezvoltat prin proiectul Cod SMIS 26933, care au relevat că în ceea ce privește gradul de funcționare și utilizare a sistemului informatic, există un grad insuficient de încărcare a sistemului în perioada de sustenabilitate în ceea ce privește Modulul Fluxuri de lucru, deoarece acesta a fost utilizat foarte puțin (în timpul fazei de testare și puțin timp ulterior acesteia), datorită lipsei de personal specializat, iar la nivelul a 2 case județene de pensii s-a raportat utilizarea parțială (doar a fluxurilor de lucru legate de biroul directorului). Procedând la verificarea modului de determinare a neeligibilității, prin raportare la dispozițiile legale anterior enunțate, Înalta Curte, contrar celor reținute de instanța de fond, constată caracterul fondat al criticilor recurentei-reclamante. În acest sens, urmează a reține că sistemul informatic achiziționat în cadrul contractului x/26.06.2014 încheiat cu C. S.R.L., în considerarea obiectivelor generale și specifice precum și a scopului, asumate prin cererea de finanțare depusă de recurenta-reclamantă în cadrul Proiectului "Sistem Informatic Integrat pentru Casa Națională de Pensii și Alte Drepturi de Asigurări Sociale" (atașată în dosarul de recurs), a constat în implementarea unui sistem IT cu mai multe componente, unul dintre acestea fiind Modulul Document Management Sistem (DMS) - fluxuri de lucru - realizat cu ajutorul aplicației ELO Enterprise 2011. În ceea ce privește sustenabilitatea proiectului, se reține că noțiunea se referă la măsura în care proiectul asigură continuarea efectelor sale și valorificarea rezultatelor, după încetarea sursei de finanțare. Or, astfel cum în mod corect a observat recurenta-reclamantă în cadrul cererii de recurs, modul de asigurare a efectelor și valorificarea rezultatelor se măsoară prin raportare la indicatorii de rezultat și modul de valorificare a acestora, ulterior implementării. În ceea ce privește indicatorii de rezultat, se impun a fi observate prevederile cererii de finanțare, inserate în cadrul Secțiunii 2.7 - "Indicatori", respectiv Gradul de eficientizare al serviciilor oferite de CNPP printr-un management procedurat, automatizat și obiectiv (2009-2015), pentru care analiza atingerii valorii previzionate a indicatorului are în vedere: a/Gradul de procedurare a activității instituției; b/Automatizarea funcționării organizației prin utilizarea de sisteme informatice integrate, calculat luând în considerare numărul de aplicații integrate funcționale la nivelul CNPP; c/Nivelul de obiectivitate al activității de management, prin folosirea de rapoarte informatizate generate de sistemul informatic Domino, calculat prin raportare la numărul de rapoarte informatizate generate prin sistemul informatic Domino prin procesarea datelor din evidentele CNPP si a instituțiilor sale subordonate. Astfel cum rezultă din Raportul de verificare proiect cu componentă IT, la momentul finalizării proiectului, Gradul de implementare la nivelul sistemului informatic dezvoltat, a cerințelor tehnice și funcționale aprobate prin livrabilele aferente etapelor de analiză și design, era de 100%. Așadar, obiectivul proiectului a fost atins, sistemul Domino având capacitatea de utilizare la parametri maximi. Totodată, în legătură cu valorificarea rezultatelor, aceeași echipă de control a concluzionat în sensul că "sistemul a fost și este funcțional în toate județele unde a fost implementat, toate modulele fiind instalate; modulele de registratură și raportare sunt utilizate în mod frecvent în activitatea zilnică a caselor de pensii; modulul de fluxuri de lucru este utilizat rar, a fost utilizat o perioadă după instalare, însă necesită personal de specialitate la nivel instituțional, renunțându-se de cele mai multe ori la utilizarea sa. Relevant în analiza de față este faptul că echipa de specialiști, deși a concluzionat asupra gradului de încărcare a sistemului în perioada de sustenabilitate, reținând că acesta este insuficient în ceea ce privește Modulul de Fluxuri de lucru, a subliniat totuși că: "nici în caietul de sarcini, în proiectul aprobat sau în livrabilele etapei de analiză, nu se face referire la cantitatea de date ce urmează a fi tranzacționată prin sistem și nici la periodicitatea utilizării sistemului. Singura mențiune regăsită în caietul de sarcini precizează că sistemul trebuie să fie complet configurabil și capabil să facă față necesităților unui număr crescând de utilizatori, neexistând date cuantificabile privire la gradul de încărcare". Aceste constatări sunt confirmate de înscrisurile de la dosarul cauzei. Or, având în vedere indicatorii de rezultat, astfel cum au fost expuși în cererea de finanțare și cum au fost acceptați de autoritatea de management cu ocazia acordării finanțării, precum și în considerarea mențiunilor privind obiectivele generale și specifice asumate și a celor inserate la capitolul 2.9 "Sustenabilitate", se constată că nu există cerințe specifice asumate de Beneficiarul CNPP cu privire la tranzacționarea unei anumite cantități de date prin sistemul informatic, în scopul asigurării sustenabilității proiectului, și nici cu privire la periodicitatea utilizării sistemului de către casele de pensii. În aceste condiții, va reține Înalta Curte că un eventual caracter nesatisfăcător constatat cu privire la aceste două criterii de referință în evaluarea rezultatelor implementării proiectelor și a efectelor acestuia nu poate conduce la concluzia neîndeplinirii condițiilor de sustenabilitate, ori a neîndeplinirii a obiectivelor generale sau specifice ale finanțării, asumate prin cererea și contractul de finanțare. În mod nelegal instanța de fond a atribuit valențe specifice unei neîndepliniri a condiției de sustenabilitate, constatărilor referitoare la utilizarea efectivă de către casele județene de pensii a Modulului Fluxuri de Lucru, evaluată în funcție de cantitatea de date procesate de acestea, în condițiile în care Beneficiarul nu și-a asumat o astfel de răspundere, privind utilizarea într-o anumită proporție de către angajații caselor de pensii a acestui Modul, ci exclusiv implementarea și funcționalitatea acestuia, care s-au dovedit a fi asigurate în proporție de 100%. Mai apoi, Înalta Curte va reține că deși autoritatea de management a inserat în conținutul actelor contestate faptul că neutilizarea Modulului este consecința lipsei de personal specializat, totuși potrivit Notei de control concluzia experților a fost următoara: "(...) Motivele pe care le considerăm plauzibile în ceea ce privește lipsa utilizării modulului sunt faptul că este greu de folosit, destul de complicat și mulți aleg să pună documentele pe un share comun, de unde să poată fi luat de către departamentul responsabil". Așadar, neutilizarea într-un anumit procent/prin transferul unei anumite cantități de date a Modulului în discuție nu a fost cauzată de lipsa de diligență a recurentei-reclamante, care nu ar fi asigurat instruirea personalului în scopul asigurării funcționalității sistemului, ci este rezultatul deciziilor individuale ale angajaților caselor de pensii, care deși aveau la dispoziție și fuseseră instruiți să utilizeze sistemul informatic, au preferat variante alternative de realizare a activităților specifice, considerând că utilizarea Modulului este "destul de complicată". Or, din această perspectivă, nu poate fi imputat Beneficiarului finanțării faptul că, deși implementarea a avut loc în proporție de 100% și funcționalitatea a fost, de asemenea, asigurată în aceeași proporție de 100%, angajații unora dintre casele de pensii au preferat variante alternative de lucru, pentru a ajunge la aceleași rezultate asigurate de utilizarea Modulului Fluxuri de lucru. Atingerea rezultatelor exclusiv prin intermediul unor acestui Modul și interzicerea oricăror alte variante de lucru nu se regăsește printre obiectivele generale ori specifice din cererea de finanțare și nu face poarte din obligațiile asumate în legătură cu rezultatele Proiectului, ori din capitolul destinat Sustenabilității. Nu în ultimul rând, Înalta Curte va observa că verificările asupra sistemului informatic au fost realizate în perioada post - sustenabilitate, care potrivit Notei de control s-a încheiat la data de 07.04.2018. Altfel spus, sustenabilitatea Proiectului în intervalul de la momentul implementării acestuia - 08.01.2015 - și până la 07.04.2018, a fost evaluată 3 ani mai târziu, Raportul experților fiind încheiat la 26.06.2021. În aceste condiții, cu ocazia verificărilor informatice, trebuiau avute în vedere inclusiv modificările operate de recurenta-reclamantă asupra sistemului informatic ulterior încheierii perioadei de sustenabilitate, care au constat în modernizarea acestuia. Astfel, este relevant faptul că în cursul anului 2021 recurenta-reclamantă a schimbat structura de servere ce deservesc sistemul informatic integrat al Casei Naționale de Pensii Publice, inclusiv cele pe care funcționează componentele Domino, iar referitor la componenta software, sistemul informatic integrat a fost dezvoltat astfel încât a inclus o serie de module suplimentare față de cel din anul 2015, fapt ce determinat operarea unor modificări asupra Domino. În aceste împrejurări, concluzia autorității de management asupra neîndeplinirii indicatorilor de rezultat, cu neobservarea modificărilor ulterioare operate asupra sistemului informatic, este viciată, fiind rezultatul valorificării unor date incomplete, în condițiile în care analiza indicatorilor și a menținerii efectelor acestora pe perioada de sustenabilitate s-a realizat prin evaluarea modului de operare a sistemului informatic în configurația de la nivelul anului 2021, ulterior realizării modernizărilor, iar nu prin raportare la confirgurația Sistemului din perioada de sustenabilitate. Pentru toate aceste motive, Înalta Curte va reține că în cauză nu sunt aplicabile prevederile prevederile art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 875/2011 privind Normele de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011, cheltuiala angajată de recurenta-reclamantă întrunind toate condițiile de eligibilitate reglementate de art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 759/2007, fiind totodată asigurate de aceasta, în privința componentei Modul Fluxuri de lucru (DMS) a sistemului IT achiziționat în baza contractului n