ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3245/2025

Ședința publică din data de 11 iunie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 18.05.2022 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX - a contencios administrativ și fiscal, sub număr unic de dosar x/2022, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară:

Prin sentința civilă nr. 1276 din data de 24 iulie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a decis astfel:

· a admis cererea de sesizare a CCR și a dispus sesizarea Curții Constituționale cu soluționarea excepțiilor de neconstituționalitate invocate de reclamantă;

· a respins cererea de suspendare a judecării cauzei, ca neîntemeiată;

· a respins excepția inadmisibilității acțiunii, ca neîntemeiată;

· a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâta ASF, ca neîntemeiată.

În esență, instanța de fond a reținut că A. asigurare-reasigurare S.A. nu și-a îndeplinit obligațiile legale privind constituirea și raportarea rezervelor de daune avizate, conform Normei ASF nr. 38/2015. În special, societatea nu a transmis către ASF documentele solicitate în forma cerută de lege, ceea ce a împiedicat verificarea corectă a sumelor aferente dosarelor de daună și a afectat acțiunea de control.

Curtea de apel a constatat că această omisiune este de natură să pericliteze capacitatea ASF de a evalua acuratețea rezervelor constituite, cu implicații directe asupra obligațiilor față de asigurați și păgubiți.

S-a considerat că prevederile art. 212, 212a alin. (1) lit. a) și b) și art. 215 din O.U.G. nr. 93/2012 au caracter special, privind activitatea de control desfășurată de ASF, față de norma generală din art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015, situația de fapt încadrându-se în norma specială și că Decizia de extindere respectă condițiile legale pentru emiterea sa, măsura fiind justificată iar reclamantul avea obligația de a răspunde solicitărilor ASF.

În concret, s-a reținut că la nivelul Direcției Daune nu există un raport care să furnizeze istoricul/mișcările rezervei de daună pentru fiecare dosar, ceea ce duce la imposibilitatea verificării modalității de constituire și actualizare a rezervei de daună în aplicațiile informatice, deși societatea avea obligația de a ține evidențele într-o asemenea manieră încât să permită ASF să controleze în orice moment cuantumul și modalitatea de constituire a rezervei de daune.

În ceea ce privește sancțiunea aplicată, instanța a apreciat că amenda de 229.500 RON este legală și proporțională cu gradul de pericol social al faptei, fiind mult sub plafonul maxim de 1% din cifra de afaceri a reclamantului. De asemenea, s-a reținut că reclamantul are o cotă de piață semnificativă și nu se află la prima abatere, ceea ce amplifică gravitatea faptei.

În concluzie, Curtea a considerat că decizia ASF nr. 275/09.03.2022 a fost emisă cu respectarea prevederilor legale.

Împotriva sentinței civile menționate anterior a declarat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5,6,8 din C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinței recurate și în rejudecare, în principal, anularea în tot a Deciziei nr. 275 emisă de ASF în data de 09.03.2022, privind sancționarea cu amendă a A. ("Decizia" - Anexa nr. 1) și a tuturor actelor premergătoare, și, pe cale de consecință, exonerarea Societății de la plata amenzii în cuantum de 299.500 RON, stabilită prin art. 1 din Decizie și în subsidiar, înlocuirea sancțiunii amenzii cu sancțiunea avertismentului sau reducerea cuantumului amenzii.

După prezentarea stării de fapt și etapelor litigioase parcurse, în motivarea recursului se arată, în esență, următoarele:

Sub acest aspect, recurenta consideră că prima instanță avea obligația să indice dacă la analiza caracterului motivat al deciziei poate fi avută în vedere Nota internă privind aprobarea rezultatelor controlului periodic la societatea reclamantă, respectiv dacă aceasta este opozabilă și, pe de altă parte, indiferent de opozabilitatea acesteia, să analizeze dacă aceasta nulă ori valabilă.

În al doilea rând, susține că prima instanță nu s-a pronunțat asupra legalității solicitărilor de informații, în condițiile în care a invocat faptul că informațiile solicitate excedau controlului, extins doar ulterior solicitării, cu excepția celei cu nr. 25/15.12.2021.

Apreciază că motivele reținute de instanța de fond sunt străine de obiectul cauzei.

2a

alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 93/2012 - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Recurenta consideră că prevederile Legii nr. 237/2015 au caracter special în raport cu O.U.G. nr. 93/2012, conform art. 15 din Legea nr. 24/2000.

Prezentând în paralel dispozițiile invocate, recurenta concluzionează că Legea nr. 237/2015 se aplică în mod specific obligațiilor societăților de asigurare-reasigurare, pe când O.U.G. nr. 93/2012 reprezintă cadrul de reglementare comun pentru activitatea ASF și pentru toate societățile aflate sub supravegherea ASF, inclusiv a societăților active pe piața de capital sau pe piața de pensii private.

Mai mult, art. 21

5

din ordonanță prevede expres că faptele prevăzute de art. 21

2a

sunt sancționate dacă acestea nu cad sub incidența legii care reglementează activitatea entităților prevăzute la art. 21

2

alin. (1) din același act normativ. Or, activitatea A. este reglementată de Legea nr. 237/2015.

Argumentează și cu expunerea de motive a Legii nr. 147/2021 prin care s-au introdus prevederile 21

2a

și 21

5

din ordonanță dar și cu mențiunea din Avizul Consiliului Legislativ cu privire la propunerea de modificare, care a sesizat o reglementare paralelă în raport cu dispozițiile similare din actele normative aplicabile respectivelor entități, propunând eliminarea normei.

Așadar, recurenta susține că prima instanță a aplicat greșit normele de drept substanțial care incriminează și sancționează faptele de refuz de furnizare a informațiilor solicitate de ASF în cadrul activității de control, ignorând din cuprinsul dispozițiilor art. 21

5

din O.U.G. nr. 93/2012 circumstanțierea aplicării acestuia, respectiv:

"în cazurile care nu cad sub incidența legislației care reglementează activitatea entităților prevăzute la art. 21

2

alin. (1)."

În condițiile în care art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 incriminează specific refuzul nejustificat al oricărei persoane de a răspunde solicitărilor ASF în exercitarea atribuțiilor care îi revin conform legii, inclusiv a atribuțiilor de supraveghere și control, consideră că este evident că temeiul aplicat de ASF este eronat.

Mai mult, solicită să fie avută în vedere și practica administrativă a ASF, care, în cadrul altei proceduri (a controlului permanent) a reținut că refuzul de a răspunde solicitărilor adresate de autoritate pe durata controlului constituie contravenție potrivit art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015 și se sancționează potrivit art. 163 alin. (4) și (5) din lege.

Sub acest motiv, subliniază recurenta și diferența de reglementare. Dacă în lege se menționează sintagma "refuz nejustificat", ordonanța sancționează încălcarea obligației entităților supravegheate de a transmite informațiile-documentele solicitate de ASF, fără să menționeze caracterul nejustificat sau cu intenție a faptei de netransmitere a informațiilor, aspect din care ar rezulta faptul că, în realitate, fapta sancționată ar fi trebuit corect încadrată pe dispozițiile legii, societatea fiind vătămată de aplicarea eronată a temeiului legal.

Suplimentar, recurenta susține că împrejurarea că normele au fost greșit aplicate ar rezulta și din faptul că în conținutul solicitărilor de clarificare, ASF a reținut că aceasta poate solicita documente suplimentare în temeiul art. 8 alin. (4) din Legea nr. x, iar decizia atacată este întemeiată inclusiv pe prevederile legii.

Recurenta susține că niciuna dintre părți nu a reținut că neregăsirea în soldul rezervei de daună a unor dosare de daună reprezintă o încălcare a obligației de furnizare a informațiilor solicitate.

În afara cadrului procesual determinat de părți și cu încălcarea principiului disponibilității, al contradictorialității și al dreptului la apărare, erijându-se în autoritate de reglementare, prima instanță a menționat în sentință o faptă care nu a fost reținută prin decizia contestată, respectiv furnizarea unor informații incomplete, care se încadrează la lit. b) a art. 21 indice 2a alin. (1) din O.U.G. nr. 93/2012, cu referire la faptul că echipa de control a solicitat o notă explicativă cu privire la un număr de 345 dosare de daună care nu se regăseau în soldul rezervei de daună la data de 31.10.2021.

Recurenta susține că aceste considerente dovedesc și motivarea superficială a sentinței recurate, prima instanță netrecând prin propriul filtru argumentele expuse de părți în litigiu, motiv pentru care hotărârea este susceptibilă de casare potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Prin cererea de chemare în judecată, reclamanta a expus motivele pentru care autoritatea avea obligația de a încadra expres pretinsele încălcări în prevederile legale, care reglementează obligații distincte: art. 21 lit. a) prevăzând obligativitatea transmiterii datelor solicitate iar lit. b) dispunând obligația asigurării corectitudinii acestor date.

Recurenta susține că, deși prima instanță susține că încadrarea juridică a faptelor poate fi decelată cu ușurință, caracterul neclar al deciziei reiese din faptul că inclusiv instanța de fond a fost indusă în eroare de conținutul actului administrativ, analizând o încălcare care nu a fost nici reținută, nici sancționată prin Decizia ASF.

În al doilea rând, susține că această concluzie contravine obligației generale de motivare a actelor administrative, reglementată de art. 41 alin. (1) și (2) din Cartă, art. 16 alin. (1) O.G. nr. 2/2001 și art. 31 alin. (1) și (2) Constituția României.

În al treilea rând, susține că, în mod greșit a permis prima instanță autorității să își completeze actul administrativ în faza judecății, o astfel de concluzie fiind greșită întrucât momentul la care se analizează caracterul motivat al actului este cel al comunicării.

În esență, recurenta susține că sentința nu înlătură argumentele societății cu privire la inexistența criteriilor de individualizare a sancțiunii aplicate, a modului de alegere și calcul a cuantumului amenzii prin raportare la cifra de afaceri în conținutul deciziei.

Motivarea instanței, că ar fi putut fi dedusă cifra de afaceri din raportările către ASF ale societății, nu poate fi reținut întrucât actul administrativ trebuie să permită reconstituirea raționamentului autorități emitente și nu poate fi completată prin acte ulterioare, precum întâmpinare depusă în cauză de ASF.

Decizia nu oferă informații privind cuantumul cifrei de afaceri, anul la care se raportează, procentul aplicat în urma individualizării - în absența tuturor informațiilor, sigur, societatea ar fi putut efectua calcule ipotetice pentru a ajunge la suma stabilită ca amendă, însă faptul că un astfel de exercițiu este necesar confirmă nelegalitatea deciziei, act administrativ care trebuie să furnizeze destinatarului toate informațiile care au stat la baza sancționării.

Afirmă că există posibilitatea să se fi aplicat un alt procent la cifră de afaceri greșită, dar suma finală să coincidă cu procentul "dedus" de prima instanță, deși în acel caz decizia ar fi nulă, amenda fiind rezultatul unor erori de calcul.

Aceleași argumente sunt aduse și cu privire la alegerea anului avut în vedere la stabilirea cifrei de afaceri.

Totodată, recurenta critică faptul că elementele pe care și-a întemeiat soluția de respingere a acțiunii susțin existența unei încălcări a obligației de motivare, simpla referire la cota de piață a societății, fără a fi indicate eventualele consecințe pentru piață, rezultate din fapta sancționată, este irelevantă pentru aplicarea în concret a faptei.

Existența și conținutul Notei interne dovedesc un raționament diferit la baza actului administrativ, care nu se regăsește în cuprinsul Deciziei, precum aplicarea unor circumstanțe agravante. Prin urmare, validarea Deciziei de prima instanță, deși raționamentul real pentru emiterea acesteia nu este dat în cuprinsul actului administrativ, contravine obligației de motivare a actului.

Recurenta consideră că nu îi poate fi imputată omisiunea de a răspunde sau răspunsul incomplet la solicitarea ASF, cât timp aceasta nu privea obiectul și limitele controlului la data solicitării. A. nu putea răspunde într-o manieră care să acopere obiective ale controlului pe care aceasta nu le cunoștea, care au fost emise numai anterior procesului-verbal, nu la data solicitării, iar conduita sa nu poate fi considerată a periclita rezultatele unui control inexistent la data solicitării de informații.

Apreciază că informațiile erau necesare pentru o tematică ce nu era cuprinsă în Decizia de control și, în același timp arată că nu poate fi sancționată pentru necomunicarea unor informații pe care autoritatea deja le deținea.

Prevederile aplicabile dreptului ASF de a solicita informații în cadrul procesului de supraveghere și control, atât pentru verificarea respectării regimului Solvabilitate II, cât și pentru verificarea respectării regimului național, limitează dreptul la ceea ce este necesar efectuării actelor de control, fiind greșită soluția instanței de fond de izolare a art. 21 indice 2a, alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 93/2012 de restul actului normativ, pentru a conchide că norma se interpretează în sensul că ASF poate solicita oricând, din nou, informații pe care le deține, într-o formă diferită. Aplicarea corectă a normei de incriminare impunea interpretarea sistematică, prin raportare la limitele dreptului autorității de a solicita informații în cadrul acțiunii de control.

Din aceleași considerente, apreciază greșită și soluția instanței în sensul că este irelevantă cunoașterea obiectului controlului. Din întregul cadru normativ, consideră că rezultă că informațiile solicitate trebuie să fie necesare activității de supraveghere și control.

Solicită să se reține că o interpretare corectă a normei de incriminare includea condiționarea ca informațiile solicitate să fie "necesare" autorității.

Cu privire la criteriile de apreciere a caracterului necesar al informațiilor solicitate, precum și la posibilitatea de sancționare a marjei de apreciere a Autorității, recurenta invocă jurisprudența CJUE în materii similare, neanalizată sub acest aspect de prima instanță, respectiv, citează din hotărârile pronunțate în Cauza C-247/14 paragrafele 71 și 90, C-305/11, paragrafele 109, 112, T-191/98 și T-212/98-T-214/98, paragraful 425.

Consideră că din jurisprudența citată, rezultă următoarele linii de interpretare și aplicare corectă a art. 21 indice 2a alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 93/2012:

- ASF beneficiază de o largă marjă de apreciere a informațiilor care îi sunt necesare în activitatea de control;

- Marja de apreciere nu este nelimitată și este supusă cenzurii instanțelor, contrar concluziei primei instanțe;

- Un simplu raport între un document și verificarea efectuată nu este suficient pentru a justifica o cerere de solicitare de informații adresată de ASF;

- Solicitările de informații care au ca obiect obținerea unor informații deja în posesia ASF nu pot fi, în principiu, considerate justificate de necesitățile controlului;

- Solicitările de informații care urmăresc obținerea unei versiuni consolidate a informațiilor furnizate anterior de entitatea controlată, pentru a facilita comparabilitatea informațiilor, nu pot fi considerate justificate de necesitățile acțiunii de control.

Afirmă că societatea raporta de peste 8 ani, cu o frecvență lunară, în baza unor dispoziții ale ASF din 2013 și 2014, situația mișcărilor rezervei de daună la nivel de dosar de daună, aspecte ce fac obiectul a nu mai puțin de 4 raportări lunare transmise către ASF. Drept urmare, aceste informații solicitate nu erau necesare ASF, care deținea deja detaliile solicitate.

Totodată, recurenta consideră că prima instanță a omis să analizeze efectele termenelor excesiv de scurte ale solicitărilor de clarificare, astfel că sentința recurată este nemotivată. Întocmirea unei anumite centralizări în forma cerută de ASF, cu privire la informații raportate către ASF zilnic, săptămânal, lunar și trimestrial (fie în cadrul raportărilor legale, fie în cadrul raportărilor solicitate de ASF) trebuie să respecte principiul proporționalității de care este ținută ASF în activitatea de supraveghere.

Afirmă că ASF nu dreptul de a impune entității controlate obligația de a transmite informații pe care nu are obligația de a le deține. O persoană nu poate fi sancționată contravențional decât pentru nerespectarea unei obligații al cărei conținut este definit de lege în mod clar și de o manieră previzibilă.

Cu privire la transmiterea extraselor de cont din care să reiasă data anumitor plăți prin executare silită individualizate de ASF, recurenta a arătat că nu cunoaște decât data înființării popririi, data plății din contul executorului în contul creditorului neputându-i fi cunoscută.

Sentința recurată nu analizează argumentele A. referitoare la imposibilitatea cunoașterii acestor date, astfel că este nemotivată și susceptibilă de casare potrivit art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Soluția primei instanțe în sensul că societatea controlată nu deținea un raport care să permită verificarea în timp real a mișcărilor rezervei de daună este dată cu încălcarea principiului ne bis in idem - motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. întrucât nedeținerea unor evidențe care să permită acest tip de verificare a fost sancționată și prin Decizia nr. 274, emisă în urma aceleiași acțiuni de control. În acest context, considerentele instanței în sensul că nefurnizarea informațiilor solicitate de ASF, ca urmare a inexistenței unui raport care să permită interogarea în orice moment a rezervei de daună, reprezintă, implicit, o faptă diferită de cea sancționată prin Decizia nr. 274 și încalcă principiul ne bis in idem, reglementat de art. 5 alin. (7) din, O.G. nr. 2/2001, Protocolul nr. 7 Adițional Convenției Europene a Drepturilor Omului45 și art. 50 din Cartă.

Legea nr. 237/2015 este o transpunere a Directivei Solvabilitate II, prin urmare, ASF se afla în aplicarea dreptului Uniunii Europene și era ținută de garanțiile reglementate de Cartă, inclusiv art. 50 din aceasta, care introduce principiul ne bis in idem.

Potrivit art. 5 alin. (7) din O.G. nr. 2/2001, pentru una și aceeași contravenție se poate aplica numai o sancțiune contravențională principală, iar potrivit art. 4 par. 1 din Protocolul nr. 7 și art. 50 din Cartă, nimeni nu poate fi pedepsit de două ori pentru aceeași faptă.

Recurenta afirmă că ASF trebuie să își exercite componențele în linie cu Directiva Solvabilitate II, care limitează atribuțiile unei autorități naționale de supraveghere prin impunerea respectării principiului proporționalității.

Art. 1 alin. (2) pct. 43 lit. b) pct. i) din Legea nr. 237/2015 arată că procesul de supraveghere se bazează pe principiul proporționalității. De asemenea, art. 8 alin. (4) din Legea 237/2015 prevede expres că ASF "are competența de a solicita societăților, conform principiului proporționalității, toate documentele și informațiile necesare derulării procesului de supraveghere", iar art. 37 alin. (7) din Legea 237/2015 prevede expres faptul că ASF are obligația de a analiza dacă informațiile sunt relevante și dacă solicitările de informații din respectă principiul proporționalității.

Recomandarea 26. Solicitarea de informații suplimentare în timpul analizării detaliate din Ghidul EIOPA privind procesul de supraveghere:

"1.62. Autoritatea națională de supraveghere ar trebui, dacă este cazul, să evalueze necesitatea de a solicita societății informații suplimentare, inclusiv diferite tipuri de date, analize sau sarcini pe care să le efectueze societatea. Perioada de timp permisă de autoritatea de supraveghere pentru furnizarea de informații suplimentare ar trebui să fie adecvată, pentru ca societatea să poată să răspundă solicitării."

Pe de altă parte, solicitările ASF făcute cu încălcarea obligației de a acorda un termen rezonabil de răspuns, în condițiile în care Societatea nu era obligată prin lege să dețină informațiile în format solicitate de ASF, au condus și la încălcarea dreptului la apărare a Societății pe parcursul controlului.

O astfel de conduită încalcă în mod evident principiul așteptării legitime, componentă esențială a dreptului fundamental la o bună administrare, consacrat la art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Recurenta susține că sentința recurată este dată și cu încălcarea prezumției de nevinovăție, stabilită de art. 6 CEDO, întrucât instanța nu putea să aibă în vedere la aprecierea gravității faptei pretinse contravenții contestate de societate și încă nerespinse prin hotărâre definitivă la data săvârșirii faptei.

Prima instanță nu a avut în vedere atitudinea cooperantă a societății pe parcursul controlului, orice eventuale deficiențe fiind accidentale, ceea ce conduce la concluzia că sancțiunea aplicată, într-un cuantum de aproximativ de 23 de ori mai mare decât minimul amenzii, este disproporționată .

În drept, s-au invocat prevederile art. 9, art. 397 alin. (1), art. 425, art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., art. 21 indice 2a alin. (1), art. 215 din O.U.G. nr. 93/2012, art. 8 alin. (4), art. 37, art. 163 alin. (1) lit. o) din Legea nr. 237/2015, art. 41 alin. (1) și (2), art. 47 și art. 50 din Cartă, art. 1, art. 16 alin. (1), art. 21 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001, art. 31 alin. (1) și (2) din Constituția României, art. 35 din Directiva Solvabilitate II, art. 5 din Regulamentul nr. 4/2021, art. 4 par. 1 din Protocolul nr. 7, art. 6 CEDO, art. 2 alin. (1) lit. n) și art. 20 din Legea nr. 554/2004

Intimata-pârâtă Autoritatea de Supraveghere Financiară a formulat întâmpinare față de recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. prin lichidator provizoriu B., împotriva sentinței civile nr. 1276 din data de 24 iulie 2023, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, solicitând respingerea acestuia ca nefondat.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de recurs

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte reține următoarele:

Starea de fapt reținută de prima instanță relevă că societatea reclamantă a fost sancționată de ASF, prin Decizia nr. 275/09.03.2022, cu amenda în cuantum de 229.500 RON, în baza art. 21

2

a alin. (1) lit. a) și b), art. 21

3

și art. 21

5

lit. b) din O.U.G. nr. 93/2012 prin raportare la art. 5 alin. (3), art. 12 alin. (2) lit. c) și art. 13 alin. (1) lit. g) din Regulamentul ASF nr. 4/2021, pentru nerespectarea de către reclamant a obligației de a transmite și/sau de a pune la dispoziția ASF actele, documentele și informațiile solicitate, la termenele și în structura stabilite de ASF, astfel încât să nu fie periclitate desfășurarea și finalizarea activității de supraveghere și control și să asigure accesul reprezentanților ASF în sediile acestora.

Președintele Autorității de Supraveghere Financiară a dispus (Decizia nr. 1382/01.11.2021) efectuarea, în perioada 02.11.2021 - 02.12.2021, a unui control inopinat a activității reclamantei desfășurată între 31.10.2021 și 02.12.2021, respectiv, verificarea, în cadrul fluxului zilnic de soluționare a dosarelor de dauna RCA, a respectării obligațiilor asigurătorilor instituite prin Legea nr. 132/2017 și Norma nr. 20/2017.

Tematica de control a fost extinsă (Decizia nr. 1581/15.12.2021), în sensul verificării și a respectării, în cadrul fluxului zilnic de soluționare a dosarelor de daună RCA, a obligațiilor asigurătorilor instituite prin art. 5 din Norma nr. 38/2015 privind rezervele tehnice și prin Legea nr. 237/2015.

Reclamantul a contestat decizia de extindere, respinsă de autoritatea publică prin Decizia nr. 168/16.02.2022.

Procesul-verbal de control nr. SA-DG 10192/16.12.2021 a menționat mai multe neconformități în ceea ce privește: modul de organizare a societății și analiza cadrului procedural aplicabil în materie de instrumentare și soluționare a dosarelor de daună RCA, modul de constituire și actualizare a rezervei de daune avizate aferente dosarelor de daună RCA și dosarele de daună RCA selectate.

Obiecțiunile reclamantei au fost puse în discuție în cadrul unei ședințe de conciliere, încheiată cu Nota de conciliere înregistrată la ASF sub nr. SA-DG 182/12.01.2022.

Litigiul a fost dedus judecății instanței de contencios administrativ, care a respins acțiunea reclamantei, reținând legalitatea deciziei de sancționare, pentru motivele esențiale prezentate la pct. I 2 din prezenta hotărâre.

Reclamanta a declarat recurs invocând trei motive de casare, prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5,6, 8 din C. proc. civ., pentru argumente pe care Înalta Curte le va analiza punctual.

Prima critică se referă la nulitatea actelor premergătoare și nemotivarea hotărârii, recurenta criticând faptul că instanța nu a analizat dacă Nota internă privind aprobarea rezultatelor controlului este opozabilă și valabilă și nu s-a pronunțat asupra legalității extinderii solicitărilor de informații.

Înalta Curte constată că instanța nu era obligată să analizeze nota internă ASF, întrucât aceasta nu produce efecte juridice directe asupra reclamantei în cauză. Nota este un act preparator, a cărei legalitate poate fi analizată numai în măsura contestării exprese a acesteia, iar legalitatea deciziei finale contestate în cauză (Decizia ASF nr. 275/2022) a fost analizată în mod complet.

Lipsa unei motivări distincte asupra actelor premergătoare nu atrage nulitatea deciziei și apare ca fiind nerelevantă în economia speței întrucât recurenta nu a formulat critici concrete în recurs cu impact relevant asupra soluției instanței de fond.

În al doilea rând, instanța de fond nu a analizat legalitatea deciziei de extindere în sine, ci a făcut referire la aceasta pentru a contextualiza solicitările ASF.

De asemenea, aceasta nu s-a pronunțat ultra petita, ci a evaluat cadrul procedural în care au fost formulate cerințele de informații, așadar, nu se poate reține o încălcare a principiului disponibilității.

Contrar susținerii recurentei, Înalta Curte constată că instanța de fond a reținut legalitatea solicitării informațiilor, acestea fiind circumscrise obiectului controlului, așa cum acesta a fost extins. Aspectul învederat de recurentă cu privire la formularea solicitărilor anterior extinderii controlului nu atrage nulitatea Deciziei nr. 275/2022, întrucât solicitările respective, chiar dacă au fost formulate anterior extinderii controlului, au vizat aspecte ce s-au dovedit ulterior relevante în contextul extinderii acestuia.

Înalta Curte subliniază că legalitatea unui act administrativ nu poate fi pusă în discuție exclusiv prin prisma momentului formulării solicitărilor, ci trebuie analizată în raport cu scopul și temeiul juridic al controlului exercitat. Mai mult, recurenta nu a demonstrat existența unui prejudiciu concret cauzat de această presupusă inadvertență procedurală, iar simpla invocare a unei pretinse neregularități nu este suficientă pentru a atrage sancțiunea nulității.

În consecință, se constată că Decizia nr. 275/2022 este emisă în concordanță cu obiectul extins al controlului.

În ceea ce privește pretinsa aplicare greșită a normelor de drept material din Legea nr. 237/2015, în raport cu dispozițiile O.U.G. nr. 93/2012, Înalta Curte reține că Autoritatea de Supraveghere Financiară are competență în materie contravențională conferită de ambele acte normative, iar contravenția reținută și sancțiunea aplicată sunt expres prevăzute de O.U.G. nr. 93/2012.

Instanța de fond a interpretat corect norma aplicabilă, conform principiului lex specialis iar alegațiile recurentei cu privire la aplicarea greșită a normelor de drept material în această privință sunt nefondate.

Legea nr. 237/2015, deși reprezintă reglementarea specifică în materia asigurărilor, nu exclude aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 93/2012, care constituie cadrul general de supraveghere și sancționare al ASF, aceasta din urmă reglementând înființarea, organizarea și funcționarea Autorității de Supraveghere Financiară .

Art. 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012 este aplicabil în mod direct, întrucât fapta sancționată - nerespectarea obligației de a transmite și/sau de a pune la dispoziția ASF actele, documentele și informațiile solicitate, la termenele și în structura stabilite de ASF, astfel încât să nu fie periclitate desfășurarea și finalizarea activității de supraveghere și control și să asigure accesul reprezentanților ASF în sediile acestora - nu este reglementată distinct în Legea nr. 237/2015 pentru situația concretă din cauză.

Interpretarea potrivit căreia dispozițiile O.U.G. nr. 93/2012 ar fi subsidiare și aplicabile doar în lipsa unor norme speciale este contrazisă chiar de expunerea de motive a Legii nr. 147/2021, care a introdus art. 21 indice 2a și 21 indice 5, cu scopul de a întări obligația entităților supravegheate de a coopera cu ASF. Această intenție legislativă confirmă caracterul complementar al normelor, nu exclusiv alternativ.

În acest sens este necesar a fi redate prevederile legale incidente:

"Art. 21

2

(1) Încălcarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, a legislației care reglementează activitatea entităților reglementate și/sau supravegheate de A.S.F., precum și a reglementărilor și a actelor individuale emise în aplicarea acestora se constată de A.S.F, ca urmare a exercitării de către direcțiile de specialitate a unui control permanent, periodic sau inopinat.

Art. 21

2a

(1)Entitățile prevăzute la art. 21

2

alin. (1) sunt obligate:

a) să transmită și/sau să pună la dispoziția A.S.F. actele, documentele și informațiile solicitate, la termenele și în structura stabilite de A.S.F., astfel încât să nu fie periclitate desfășurarea și finalizarea activității de supraveghere și control și să asigure accesul reprezentanților A.S.F. în sediile acestora;

b) să furnizeze documente complete și informații reale, care să nu inducă în eroare A.S.F., astfel încât să nu fie periclitate desfășurarea și finalizarea activității de supraveghere și control;

Art. 21

5

(1)Pentru nerespectarea prevederilor prezentei ordonanțe de urgență, precum și a reglementărilor și hotărârilor Consiliului A.S.F., în cazurile care nu cad sub incidența legislației care reglementează activitatea entităților prevăzute la art. 21

2

alin. (1), Consiliul A.S.F., în conformitate cu regulamentul intern aprobat, poate aplica următoarele sancțiuni:

a)avertisment scris;

b)amendă pentru persoanele fizice cuprinsă între 1.000 RON și echivalentul în RON a 25% din venitul net anual al persoanei fizice realizat cu angajatorul sau amendă pentru persoanele juridice cuprinsă între 10.000 RON și echivalentul în RON a 1% din cifra de afaceri anuală a persoanei juridice. Amenzile încasate se fac venit la bugetul de stat;

c)suspendarea parțială sau totală, pe un termen de până la 90 de zile, a autorizației acordate de A.S.F.;

d)retragerea autorizației acordate de A.S.F."

În plus, practica ASF invocată de recurentă nu are valoare normativă și nu poate înlătura aplicabilitatea unei dispoziții legale în vigoare. Faptul că, în alte proceduri, ASF a aplicat sancțiuni în baza Legii nr. 237/2015 nu înseamnă că este obligată să o facă în mod exclusiv, mai ales când fapta se încadrează în mod clar în dispozițiile art. 21 indice 2a și 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012.

Caracterul "nejustificat" al refuzului nu este o condiție de incriminare în regimul O.U.G. nr. 93/2012, ci o nuanță specifică Legii nr. 237/2015.

Instanța de fond a reținut că fapta contravențională a fost explicită și repetată, iar dificultățile tehnice invocate nu justifică neîndeplinirea obligației legale. Așadar, nu se poate susține că fapta nu ar fi fost sancționabilă conform Ordonanței de Urgență a Guvernului nr. 93/2012, corect reținută și aplicată în cauză.

Trebuie subliniat faptul, reținut corect de prima instanță, că ASF a invocat mai mult decât un refuz nejustificat al reclamantului de a răspunde solicitărilor, și anume a invocat nepunerea la dispoziție a unor documente sau informații necesare desfășurării controlului inopinat, la termenele și în structura stabilite de A.S.F., precum și punerea la dispoziție a acestora într-o formă incompletă/eronată, faptă încadrabilă în normele O.U.G. nr. 93/2012.

În concluzie, temeiul juridic aplicat de ASF este corect, iar instanța de fond a interpretat în mod legal și temeinic dispozițiile incidente. Criticile formulate în recurs nu relevă o încălcare a normelor de drept material, ci exprimă o poziție în dezacord subiectiv față de calificarea juridică a faptei.

Critica recurentei privind faptul că instanța de fond ar fi analizat o faptă "neinvocată de părți" este nefondată.

Instanța de fond nu a extins obiectul cauzei, ci a interpretat logic și sistematic conținutul Deciziei ASF, în corelare cu probele administrate.

Faptul că anumite informații nu se regăseau în soldul rezervei de daună este relevant pentru evaluarea completă a datelor furnizate, aspectul fiind esențial în analiza obligației de cooperare, prevăzută de art. 21 indice 2a alin. (1) lit. b) din O.U.G. nr. 93/2012.

Principiul disponibilității părților în proces nu interzice instanței să analizeze faptele în mod integrat, mai ales când acestea derivă din actul administrativ contestat.

Recurenta confundă limitele obiectului procesului cu limitele probatorii. În sentință nu s-a reținut o faptă nouă, ci s-a analizat una deja descrisă în actul administrativ atacat, în lumina obligațiilor legale aplicabile.

Nici faptul că echipa de control ar fi revenit asupra unei solicitări nu transformă această revenire într-o faptă distinctă, ci într-un element de context procedural.

Instanța de fond nu a identificat o "încălcare suplimentară", ci a interpretat conținutul deciziei în ansamblu, conform art. 22 C. proc. civ., care impune judecătorului să stabilească adevărul în cauză.

În ceea ce privește pretinsa motivare superficială a actului administrativ atacat, instanța de fond a arătat că prezentarea detaliată a situației de fapt din Decizie permite identificarea obligațiilor încălcate. Nu există o obligație legală ca ASF să transcrie în mod formal articolele încălcate în fiecare paragraf, atâta timp cât acestea pot fi deduse din conținutul actului.

Jurisprudența CJUE invocată de recurentă nu impune o formă rigidă a actului administrativ, ci o motivare suficientă pentru a permite exercitarea dreptului de contestare a actului - condiție îndeplinită în speță.

Argumentul potrivit căruia ASF nu ar fi putut "completa" motivarea în fața instanței este, de asemenea, nefondat.

Întâmpinarea nu modifică actul administrativ, ci oferă clarificări asupra interpretării acestuia. Instanța de fond nu a fundamentat soluția pe elemente extrinseci, ci pe conținutul deciziei și pe explicațiile oferite în cadrul procesual.

Susținerea că instanța de fond ar fi permis completarea deciziei prin întâmpinare ignoră distincția dintre motivarea actului administrativ și clarificările procesuale. Prin clarificări procesuale ASF nu a modificat raționamentul deciziei, ci a explicat în fața instanței elementele deja cuprinse în act.

La rândul său, instanța de fond nu a fundamentat soluția pronunțată pe argumente din întâmpinare, ci pe conținutul deciziei și pe probele administrate, conform art. 254 C. proc. civ.

Referitor la individualizarea sancțiunii, instanța de fond a reținut că cifra de afaceri a fost comunicată de societate către ASF, iar cuantumul amenzii se încadrează în limitele legale, prevăzute de art. 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012.

Recurenta nu a administrat probe care să infirme acest calcul, iar lipsa unor detalii suplimentare nu echivalează cu lipsa motivării.

ASF nu are obligația de a indica procentul exact aplicat, ci de a justifica proporționalitatea sancțiunii, obligație care a fost îndeplinită în cauză.

Argumentul potrivit căruia lipsa indicării anului de referință ar vicia decizia este unul speculativ. ASF a utilizat datele raportate de societate, iar instanța a constatat că acestea sunt conforme.

Posibilitatea existenței unor erori ipotetice nu poate fundamenta o casare a hotărârii, în lipsa unei nelegalități de drept dar și a unor probe care să ateste existența concretă a acestor erori.

Cu privire la "necesitatea" informațiilor solicitate de ASF, recurenta invocă jurisprudența CJUE privind marja de apreciere a Comisiei Europene.

Totuși, această paralelă nu poate fi relevantă în condițiile unui regimul juridic al supravegherii prudențiale în România reglementat distinct, prin actele interne reprezentate de O.U.G. nr. 93/2012 și Legea nr. 237/2015.

Din cuprinsul art. 21 indice 2a al 1 lit. a) și b) O.U.G. nr. 93/2012 rezultă că: ASF are o marjă de apreciere largă, având dreptul de a solicita informații, documente și acte relevante pentru exercitarea atribuțiilor sale; entitățile reglementate trebuie să respecte termenele și formatul cerut de ASF; accesul fizic în sediile entităților este parte integrantă a supravegherii.

Așadar, cererile ASF trebuie să fie justificate de necesitățile reale ale supravegherii, fără alte condiții.

Analizând dacă solicitările în cauză sunt abuzive, Înalta Curte constată că ASF nu a solicitat informații deja deținute, ci o structurare clară, verificabilă și consolidată a datelor, în formatul prevăzut de Norma nr. 21/2016. Faptul că societatea raporta anterior mișcările rezervei de daună nu înseamnă că aceste raportări erau conforme cu cerințele de control și că nu se impunea alte solicitări.

Așa cum s-a mai subliniat anterior, instanța a constatat că lipsa unui sistem informatic adecvat a împiedicat verificarea rezervei de daună, ceea ce justifică solicitarea ASF.

Recurenta susține că termenele impuse au fost nerezonabile. Totuși, instanța a reținut că, în cazurile în care informațiile erau disponibile, acestea nu au fost furnizate complet sau corect.

Dificultățile logistice nu pot justifica refuzul de a coopera cu autoritatea de supraveghere iar principiul proporționalității nu exonerează societatea de obligația de conformare, ci impune o evaluare contextuală, pe care instanța de fond a realizat-o în concret.

Argumentul privind imposibilitatea furnizării unor informații (ex. data plății din contul executorului) nu este susținut de probe. ASF a solicitat extrase de cont, nu interpretări juridice ale fluxului financiar. Dacă societatea nu deținea informația, avea obligația să o declare explicit, nu să ignore solicitarea.

Mai departe, critica formulată de recurenta A., potrivit căreia instanța ar fi concluzionat "în mod nemotivat și eronat" că ASF poate sancționa netransmiterea unor informații la care societatea nu ar avea acces, este nefondată.

Instanța de fond nu a impus obligația de a furniza date imposibil de obținut, ci a sancționat refuzul de a transmite informații care, în mod obiectiv, ar fi trebuit să fie disponibile în evidențele contabile și operaționale ale societății.

Referitor la extrasele de cont privind plățile prin executare silită, instanța de fond a reținut corect că ASF nu a solicitat data plății din contul executorului, ci datele disponibile în conturile proprii ale societății, inclusiv cele privind înființarea popririi și transferul către executor. Aceste informații sunt accesibile societății și pot fi extrase din evidențele bancare proprii.

Nu în ultimul rând, în ceea ce privește motivarea sentinței, instanța a analizat în mod clar conduita societății, reținând că aceasta nu a furnizat informații complete nici în cazurile în care le deținea. Faptul că nu s-a arătat punctual imposibilitatea cunoașterii datei plății din contul executorului nu echivalează cu lipsa motivării, ci reflectă faptul că această apărare nu este relevantă pentru fapta sancționată.

Așadar, nu se poate susține că solicitarea ASF excede obligațiilor legale de raportare sau că ar impune o documentare imposibilă, iar, în plus, corect a constatat instanța de fond că nu au fost comunicate complet nici informațiile pe care societatea le deținea.

Aceste considerente înlătură ca nefondată susținerea existenței unui exces de putere în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, întrucât autoritatea publică a acționat în limitele competenței prevăzute de lege și nu s-a constatat vătămarea drepturilor societății.

În continuare, Înalta Curte constată că invocarea încălcării principiului legalității sancțiunii este nefondată.

Art. 21 indice 2a și art. 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012 prevăd expres sancționarea nefurnizării informațiilor solicitate de ASF.

Norma este clară și previzibilă, neputându-se susține că societatea nu cunoștea obligația de cooperare, mai ales în contextul unui control oficial.

Cu privire la invocarea principiului "ne bis in idem" și susținerea că aceeași faptă a fost sancționată prin două decizii, Înalta Curte constată că, instanța de fond a reținut că Deciziile nr. 274 și 275 vizează fapte distincte: una privind constituirea rezervei de daună, cealaltă privind refuzul de furnizare a informațiilor și că nu există identitate de faptă, de sancțiune și de temei juridic.

Totodată, Înalta Curte constată că reclamanta nu a dovedit existența unei sancțiuni anterioare pentru aceeași faptă. Sancțiunea aplicată prin Decizia nr. 275/2022 este unică și vizează o conduită distinctă.

Prin urmare, se constată că nu există o dublă sancționare, iar principiul "ne bis in idem" nu este incident în lipsa unei hotărâri anterioare definitive pentru aceeași faptă.

În final, invocarea principiului legalității incriminării, consacrat de art. 1 din O.G. nr. 2/2001, este greșită. ASF nu a sancționat societatea pentru nedeținerea unor informații, ci pentru nefurnizarea datelor solicitate în cadrul unui control legal, în temeiul art. 21 indice 2a și 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012.

Aceste dispoziții sunt clare și previzibile și conferă autorității publice competența de a solicita informații necesare supravegherii, refuzul de cooperare fiind sancționabil, indiferent de justificările ulterioare.

În concluzie, instanța de fond nu a încălcat principiul legalității, ci a aplicat corect dispozițiile legale incidente, reținând că societatea nu a transmis informații pe care, în mod rezonabil, ar fi trebuit să le dețină. Critica formulată în recurs nu relevă o eroare de drept.

Cu privire la pretinsa încălcare a principiului proporționalității, instanța de recurs remarcă faptul că ASF are competența legală de a solicita informații necesare exercitării propriilor competențe de supraveghere (în acest sens art. 8 alin. (4) și art. 37 alin. (7) din Legea nr. 237/2015). Principiul proporționalității nu interzice solicitarea unor date detaliate, ci impune ca acestea să fie relevante și justificate.

Instanța de fond a constatat corect că informațiile cerute erau esențiale pentru verificarea rezervei de daună și a fluxurilor financiare, iar refuzul de a le furniza a fost sancționat în mod legal.

Termenele impuse trebuie caracterizate ca fiind rezonabile în raport cu complexitatea datelor și cu capacitatea operațională a societății, câtă vreme aceasta nu a invocat în mod documentat imposibilitatea furnizării lor în termen. Altfel formulat, reclamanta nu a demonstrat că termenele impuse au fost imposibil de respectat.

Referitor la invocarea Ghidului EIOPA și Recomandărilor privind supravegherea, Înalta Curte amintește că acestea au caracter orientativ și nu pot înlătura aplicabilitatea directă a normelor interne. ASF a acționat în conformitate cu legislația națională, iar instanța de fond a analizat corect dacă solicitările respectă criteriile de relevanță și necesitate.

Cu privire la pretinsa încălcare a principiului așteptărilor legitime și a dreptului la o bună administrare, Înalta Curte constată că ASF nu a acționat arbitrar, ci în cadrul unui control oficial, cu notificări prealabile și solicitări formulate în scris. Recurenta nu a demonstrat existența unei practici administrative anterioare care să fi generat o așteptare legitimă privind forma sau frecvența solicitărilor iar dreptul la o bună administrare nu presupune suspendarea obligației de cooperare cu autoritatea de supraveghere.

Cu privire la invocarea prezumției de nevinovăție, trebuie subliniat că prin sentință s-a analizat gravitatea faptei în context contravențional. Menționarea unei sancțiuni anterioare nu echivalează cu o prezumție de vinovăție, ci cu o evaluare a conduitei recurentei în ansamblu, necesară inclusiv în scopul proporționalității sancțiunii. Faptul că decizia anterioară era contestată nu împiedică instanța să o menționeze ca element contextual, chiar dacă aceasta nu este definitivă.

Cu privire la disproporționalitatea sancțiunii aplicate, instanța de fond a reținut corect că sancțiunea se încadrează în limitele prevăzute de art. 21 indice 5 din O.U.G. nr. 93/2012 și că gravitatea faptei - nerespectarea obligațiilor prevăzute de art. 21 indice 2a alin. (1) lit. a) și b) - justifică aplicarea unei amenzi orientată spre minimul legal.

Chiar dacă s-ar reține atitudinea cooperată a societății pe parcursul controlului, aceasta nu înlătură obligația de conformare, iar finalizarea controlului nu exclude sancționarea pentru deficiențele constatate.

Cuantumul amenzii reflectă impactul sistemic al conduitei recurentei asupra pieței de asigurări, ASF motivând sancțiunea în raport cu riscurile generate, iar instanța a validat corect această apreciere.

Concluzionând, în urma examinării motivelor de recurs invocate, instanța constată că acestea sunt nefondate și nu pot conduce la casarea hotărârii atacate.

Referitor la motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., nu se reține nicio încălcare a normelor de procedură. Autoritatea de supraveghere a acționat în limitele competenței sale, iar solicitarea de informații, chiar cu termene scurte, nu a fost de natură să afecteze dreptul la apărare, în condițiile în care societatea avea obligația legală de a deține și furniza respectivele evidențe.

În ceea ce privește motivul de la pct. 6, instanța a motivat în mod suficient și coerent hotărârea, analizând gravitatea faptei, recurența comportamentului sancționat și impactul asupra procesului de supraveghere.

Cât privește motivul de casare pr