ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2729/2025

Ședința publică din data de 21 mai 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 28.11.2023 sub nr. x/2023, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor a solicitat anularea Hotărârii Plenului din 16.03.2023, comunicată membrilor și publicată pe site-ul CNSC în data de 28.03.2023 și obligarea pârâtei la reanalizarea problemei de drept, prin supunerea acesteia dezbaterii plenului, cu respectarea prevederilor legii, a Deciziei nr. 66/2018 a Înaltei Curți de Casație și Justiție și a interpretărilor jurisprudențiale agreate expuse în "Minuta întâlnirii președinților secțiilor specializate ale Înaltei Curți de Casație și Justiție și Curților de apel dedicate unificării practicii judiciare în domeniul contencios administrativ și fiscal" din 05-06 mai 2022.

1.2. Prin încheierea din data de 08.04.2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței materiale procesuale, invocată din oficiu și a dispus declinarea competenței de soluționarea a cauzei către Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, cauza fiind înregistrată pe rolul acestei din urmă instanțe, la data de 23.04.2024, sub nr. x/2023*.

Prin sentința civilă nr. 100 din data de 19 iunie 2024, Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice a respins cererea reclamantei A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile menționate anterior, a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 din C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, cu consecința admiterii cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului se arată, în esență, că hotărârea este dată cu aplicarea greșită a prevederilor art. 7 alin. (4) din Legea nr. 101/2016.

Argumentând această susținere, recurenta afirmă că independența CNSC se referă la deciziile pronunțate de consiliu în temeiul art. 27-29 din Legea nr. 101/2016 și nu la decizii, în general, luate în urma examinării unor probleme de orice natură, independența neputând fi extinsă și interpretată peste prevederile legale și peste voința legiuitorului.

De asemenea, afirmă că este greșită susținerea instanței de fond că deciziile CNSC sunt obligatorii pentru toți membri săi deoarece, art. 63 din Legea nr. 101/2016, plenul adoptă hotărâri, nu decizii.

Din punct de vedere formal, recurenta afirmă nelegalitatea hotărârii CNSC contestate pentru faptul că, în cuprinsul acesteia nu se regăsesc argumentele fiecărui complet.

Consideră nelegal și considerentul instanței de fond că până la pronunțarea unui recurs în interesul legii sau a unei hotărâri prealabile, decizia atacată este obligatorie, având în vedere că o astfel de acțiune este inadmisibilă, astfel cum s-a pronunțat ICCJ în Decizia nr. 14/2020 referitoare la interpretarea și aplicarea unitară a dispozițiilor art. 472 și art. 491 C. proc. civ.

Citând din hotărârea ICCJ, paragrafele 57-76, recurenta susține că hotărârea plenului CNSC atacată nu are la bază o problemă de drept atrasă de interpretarea diferită pe care Consiliul și/sau instanțele au dat-o unei norme legale, ci o problemă de procedură, respectiv calificarea unei cereri de intervenție ca și contestație, cu consecința respingerii ca tardivă și obligativitatea depunerii cauțiunii.

De asemenea, recurenta apreciază că instanța nu a ținut cont de prevederile art. 63 alin. (8) și art. 66 Legea nr. 101/2016, afirmând că nu există o sesizare a CNSC către Curtea de apel București în vederea declanșării recursului în interesul legii, astfel că o eventuală așteptare a unei decizii este nerealistă. Într-o astfel de situație, consideră că se ajunge să fie aplicate hotărâri ale plenului CNSC adoptate nelegal, fără ca vreo instanță sau organ al statului să le cenzureze.

Afirmă că pe rolul instanțelor se află mai multe hotărâri CNSC a căror legalitate a fost contestată.

Pe fondul problemei juridice, recurenta redă opinia separată formulată personal, apreciind că o calificarea forțată a cererii ca și contestație, și nu menținerea sa ca intervenție voluntară (principală sau accesorie), încalcă art. 17 din Legea nr. 101/2016, care permite operatorilor economici să aleagă liber calea procedurală, conform C. proc. civ.

În argumentare sunt aduse considerentele din cauza C-532/20, în care CJUE a răspuns strict la întrebările preliminare privind contestația, fără a se pronunța asupra intervenției voluntare, ceea ce conduce la concluzia că CJUE nu exclude posibilitatea cererii de intervenție, deși aceasta a fost eronat interpretată de unele opinii în plen, dar și Minuta întâlnirii președinților secțiilor specializate ale ÎCCJ și Curților de apel din mai 2022, potrivit căreia ofertantul declarat inițial câștigător, care nu a formulat contestație sau intervenție la momentul oportun, nu mai poate critica aspecte anterioare reevaluării, după ce a luat cunoștință de contestația depusă de un alt participant; instanțele recunosc dreptul părților de a alege liber între contestație și cerere de intervenție.

Sub aspectul motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta critică hotărârea susținând că aceasta se bazează exclusiv pe prezumții judiciare.

Citând art. 329 C. proc. civ., recurenta afirmă că scopul prezumțiilor este acela de a întregi sau întări ceea ce a fost dovedit prin mijloace de probă directe și că, în cauză, prezumția că s-au purtat dezbateri și au fost avute în vedere argumentele din minuta ICCJ nu se bazează pe probe, deoarece, citarea sa nu înseamnă că a avut loc dezbateri.

În alt spectru de argumentație, recurenta arată că atâta timp cât există o normă de drept material în legea specială, art. 17 Legea nr. 101/2016, care permite formularea unei cereri de intervenție principală, este eronată calificarea cererii respective în contestație, nefiind aplicabile prevederile art. 22 alin. (4) C. proc. civ. cu privire la posibilitatea recalificării.

Consideră că apelarea la calea de atac a intervenției principale nu este injustă sau abuzivă, atât timp cât este reglementată de lege, inclusiv de Directiva 89/665/CEE privind coordonarea actelor cu putere de lege și a actelor administrative privind aplicarea procedurilor care vizează căile de atac față de atribuirea contractelor de achiziție publică de produse și a contractelor publice de lucrări. În acest ultim sens, invocă jurisprudența CJUE în cauza C-100/12, care s-ar opune declarării inadmisibile a căii de atac incidente a adjudecatarului prin care se atacă părți ale actelor întocmite de autoritatea contractantă.

În opinia sa nu este suficientă menționarea opiniilor ci trebuie menționat și argumentul logico-juridic care a format opinia plenului și a condus la adoptarea unei opinii sau a alteia.

Intimatul-pârât Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor a formulat întâmpinare împotriva cererii de recurs formulate de către recurenta-reclamantă A., în cuprinsul căreia a invocat excepția nulității recursului întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. și în subsidiar, respingerea recursului ca nefondat.

La termenul de judecată din data de 30 aprilie 2025, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal a respins excepția nulității recursului întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocată de către intimatul-pârât Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor, prin întâmpinare, motivele pe care s-a întemeiat această soluție fiind consemnate în încheierea de ședință de la acea dată.

II. Considerentele și soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de recurs

Analizând sentința atacată, prin prisma motivele de casare invocate, a apărărilor formulate și a dispozițiilor legale incidente în litigiul dedus judecății, Înalta Curte constată următoarele:

În contextul existenței unei practici neunitare în soluționarea contestațiilor din achizițiile publice, generate inclusiv de jurisprudența CJUE din cauza C-532/20, precum și de întâlnirile de unificare a practicii desfășurate între instanțele naționale, prin Hotărârea de unificare a practicii administrativ-jurisdicționale din 16 martie 2023, Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor a stabilit că:

"Raportat la prevederile art. 22 și art. 152 din C. proc. civ., act normativ completator al Legii nr. 101/2016 potrivit sart. 68, respectându-se principiile aflării adevărului, disponibilității și dreptului la apărare, membri Consiliului vor analiza cererea de intervenție principală formulată de ofertantul câștigător în raport de actele și faptele deduse soluționării, motivele de fapt ale cererii și scopul urmărit prin promovarea cererii și calificarea juridică a acesteia ca și contestație, după punerea acestui aspect în discuția părții, dacă situația fundamentată juridic de către parte este incorectă în raport de denumirea și temeiul invocat. Membrii completului, după recalificarea juridică a cererii de intervenție ca și contestație, vor soluționa contestația potrivit prevederilor legale, luând ca punct de referință data comunicării/luării cunoștință către ofertantul câștigător a motivelor pertinente ale deciziei autorității contractante cu privire la evaluarea ofertelor."

Așadar CNSC a stabilit că ofertantul câștigător poate formula contestație sau cerere de intervenție principală împotriva ofertelor respinse, în condițiile legii. În cazul în care calificarea juridică a cererii este eronată, Consiliul are obligația de a o analiza și recalifica, cu informarea prealabilă a părții.

În vederea luării acestei hotărâri, a fost întocmit un raport supus dezbaterii în plenul Consiliului, fiecare complet având posibilitatea de a-și exprima opinia motivată.

Hotărârea a fost adoptată cu majoritatea absolută prevăzută de lege (24 voturi pentru, 4 împotrivă, 2 abțineri) și cu opinia separată a contestatoarei, care a dedus litigiul judecății instanței, în condițiile Legii nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ.

Prima instanță a respins acțiunea, considerând că hotărârea adoptată de CNSC este legală și temeinică și că nu se impune anularea acesteia sau reanalizarea problemei de drept.

Contestatoarea a declarat recurs, invocând cele două motive de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., redate la pct. 3.

Înalta Curte va proceda la verificarea sentinței recurate, sub un prim aspect, incidența prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., care vizează situația în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În susținerea acestui motiv de recurs, recurenta formulează critici de nelegalitate privind folosirea prezumțiilor, dar acestea vizează în concret hotărârea CNSC, ce face obiectul acțiunii, nu sentința supusă recursului.

Având în vedere că obiectul recursului este sentința instanței de fond, nu hotărârea CNSC, criticile trebuie să vizeze modul în care instanța de fond a analizat hotărârea CNSC, nu CNSC în sine.

Recurenta nu formulează critici directe asupra motivării sentinței instanței de fond, ci doar asupra hotărârii CNSC, astfel că motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 6 C. proc. civ. nu este incident, întrucât acest motiv de casare nu poate fi folosit ca o cale indirectă de a critica hotărârea CNSC din punct de vedere al normelor de drept incidente.

Analizând sentința atacată, din perspectiva motivării, Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză.

Or, în cauza de față, aceste cerințe au fost întrunite, întrucât instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția din sentința recurată, a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de către aceasta.

Așadar, Înalta Curte observă că prima instanță a pronunțat o hotărâre motivată, cu respectarea exigențelor prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., astfel că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu poate fi reținut.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la interpretarea ori aplicarea greșită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că, primordial, trebuie lămurite: natura hotărârii CNSC prin prisma interpretării temeiului de drept care a fundamentat emiterea ei și condițiile de contestare a acestei hotărâri.

Potrivit art. 63 din Legea nr. 101/2016:

"(1) Președintele Consiliului sau colegiul, din oficiu ori la solicitarea motivată a unui complet sau a oricărui membru al Consiliului, va convoca Plenul pentru emiterea unei hotărâri de unificare a practicii sale administrativ-jurisdicționale sau pentru emiterea unei hotărâri privind soluționarea unei probleme de drept nou-apărute. În cazul în care solicitarea este formulată de către un complet al Consiliului, președintele convoacă Plenul în cel mult 5 zile de la solicitare.

(2) Prevederile art. 62 alin. (2) se aplică în mod corespunzător, președintele desemnând unul sau mai mulți raportori, care întocmesc un raport care include și soluția propusă asupra problemei sesizate și proiectul hotărârii plenului Consiliului.

(3) Ședința plenului Consiliului se convoacă de președintele acestuia, cu cel puțin 3 zile înainte de desfășurarea ei. Odată cu respectiva convocare, fiecare membru primește o copie a raportului.

(4) Hotărârile Plenului Consiliului se adoptă cu votul majorității absolute a membrilor săi și sunt obligatorii pentru membrii Consiliului până la pronunțarea unei hotărâri diferite de către Înalta Curte de Casație și Justiție în procedura recursului în interesul legii, respectiv în procedura hotărârilor prealabile. Nerespectarea obligativității acestor hotărâri ale Plenului Consiliului constituie abatere disciplinară.

(5) Hotărârea este redactată și comunicată în scris membrilor Consiliului, pentru abordarea unitară a problemei care a făcut obiectul dezbaterii.

(6) Aplicarea unitară a dispozițiilor în materia achizițiilor publice, achizițiilor sectoriale sau concesiunilor constituie criteriu de evaluare a performanțelor individuale profesionale ale membrilor Consiliului.

(7) Hotărârile adoptate în condițiile alin. (1) - (5) se publică pe pagina de internet a Consiliului.

(8) Hotărârile adoptate în conformitate cu prevederile alin. (1) în chestiuni care au fost rezolvate diferit de către completurile Consiliului se comunică ANAP în maximum 5 zile de la adoptare pentru ca această din urmă autoritate să analizeze, prin raportare inclusiv la practica curților de apel, oportunitatea solicitării ca procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să declanșeze procedura recursului în interesul legii."

În lumina acestor prevederi, hotărârea CNSC care face obiectul litigiului este un act intern ce capătă o valență normativă, apropiată de un act administrativ cu efecte externe, care consemnează orientările adoptate de Consiliul Național de Soluționare a Contestațiilor (CNSC) pentru asigurarea unei aplicări unitare a legislației în domeniul achizițiilor publice.

Aceste hotărâri sunt utilizate pentru a ghida soluțiile viitoare ale Consiliului și pentru a evita discrepanțele în aplicarea normelor juridice, fiind în mod clar un mecanism de unificare a propriei practici.

Obligativitatea hotărârii pentru membrii Consiliului are un caracter strict intern, nefiind opozabilă instanțelor de judecată, care, prin natura atribuțiilor lor constituționale, sunt ținute exclusiv de dispozițiile legii. Acest cadru se menține până în momentul în care Înalta Curte de Casație și Justiție pronunță o soluție diferită în cadrul recursului în interesul legii sau al procedurii hotărârilor prealabile. În acest sens rolul ANAP este decisiv, aceasta având obligația să analizeze, prin raportare inclusiv la practica curților de apel, oportunitatea solicitării ca procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție să declanșeze procedura recursului în interesul legii.

Aceasta înseamnă că instanțele pot interpreta în mod autonom dispozițiile legale, iar hotărârile CNSC, chiar dacă sunt obligatorii pentru completurile interne ale Consiliului, nu pot impune o conduită jurisdicțională obligatorie pentru autoritatea judecătorească. Ele pot reprezenta o orientare relevantă din perspectiva unificării practicii, dar nu dobândesc caracter normativ în afara sferei administrative.

Faptul că nerespectarea hotărârilor CNSC de unificare a practicii proprii constituie abatere disciplinară pentru membrii Consiliului indică faptul că, în interiorul instituției, acestea funcționează ca norme de conduită profesională stabilite în temeiul Legii nr. 101/2016.

În ceea ce privește posibilitatea atacării în instanță de către un membru CNSC, legislația nu prevede în mod expres o cale de atac împotriva acestui tip de hotărâri. Totuși, dacă un membru CNSC (cum este contestatoarea din cauză) sau o terță persoană se consideră vătămată de hotărârea CNSC, poate fi sesizată instanța în condițiile legii contenciosului administrativ.

În acest caz, instanța este datoare să analizeze, din perspectiva art. 1 Legea nr. 554/2004, calitatea de persoană vătămată care dovedește un interes legitim de a acționa.

Totuși, se impune o distincție esențială între actele administrative cu caracter intern, care pot fi contestate doar în situația în care generează o atingere adusă unui drept sau interes legitim personal, și actele normative ori cele cu aplicabilitate generală. Din această perspectivă, ceea ce se supune analizei instanța de contencios administrativ nu este caracterul obligatoriu al hotărârii CNSC, ci existența unei vătămări personale, directe, concrete și actuale pe care aceasta ar putea să o cauzeze.

Pe de altă parte, caracterul obligatoriu al unei hotărâri de unificare a practicii nu dovedește automat vătămarea în sens juridic.

Înalta Curte constată că doamna A., membru CNAS, aflată în dezacord cu hotărârea plenului, nu întrunește calitatea de persoană vătămată întrucât din cele expuse nu rezultă o vătămare directă, concretă și actuală a unui drept ori interes legitim personal, în condițiile în care interesul legitim public (definit de art. 2 lit. r) Legea contenciosului administrativ, ca fiind interesul care vizează ordinea de drept și democrația constituțională, garantarea drepturilor, libertăților și îndatoririlor fundamentale ale cetățenilor…) este subsidiar și decurge din încălcarea dreptului unui drept sau interes legitim privat. Exprimarea unui dezacord față de orientarea adoptată de majoritate, nu este suficientă pentru a justifica recunoașterea calității de persoană vătămată.

Deși se pretinde că este vătămată în exercitarea atribuțiilor sale prin caracterul obligatoriu al hotărârii CNSC, acest fapt nu conduce automat la admiterea acțiunii, analiza conform art. 1 din Legea nr. 554/2004, privind existența unei vătămări a unui drept sau interes legitim personal, rămânând esențială.

În cadrul dezbaterilor publice în fața instanței de recurs, recurenta a invocat vătămarea interesului personal ce rezultă din faptul că nu i s-a explicat de ce a trebuit să se adopte o decizie împotriva convingerii sale.

Faptul că o persoană se simte afectată de o decizie nu este suficient. Trebuie să existe o legătură directă și concretă între actul administrativ și prejudiciul suferit. Este nevoie de dovezi suplimentare care să arate cum anume dreptul sau interesul legitim al recurentei a fost afectat în mod concret și direct de decizia CNSC, respectiv ce efecte negative a produs asupra sa.

Or, în speță nu se dovedește o astfel de vătămare, motiv pentru care Înalta Curte constată că soluția de respingere a acțiunii de către prima instanță se impune a fi menținută ca legală.

Raportat la considerentele deja expuse, celelalte critici formulate de recurentă nu mai impun o analiză distinctă, întrucât sunt lipsite de relevanță și nu au aptitudinea de a influența soluția. Numai o persoană vătămată poate supune analizei aspecte de nelegalitate ale actului atacat.

Nu în ultimul rând, așa cum a fost redată în precedent, hotărârea atacată conține aspecte absolut generale de procedură care vor fi circumscrise situațiilor concrete cu care membrii CNSC se vor confrunta. Numai într-o situație concretă instanțele pot analiza modul de aplicare a hotărârii CNSC.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 și art. 28 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, raportat la art. 496 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefundat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinței civile nr. 100 din data de 19 iunie 2024, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a X-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 21 mai 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.