ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2320/2025

Ședința publică din data de 6 mai 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2023 la data de 10.08.2023, reclamantele Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Hârșova și Consiliul Local al U.A.T. Orașul Hârșova au solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța, în ceea ce privește următoarele imobile:

- terenul intravilan în suprafață de 13.414 m.p. situat în județul Constanța, orașul Hârșova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a orașului Hârșova și având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafață de 169 m.p. situat în județul Constanța, orașul Hârșova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a orașului Hârșova și având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafață de 439 m.p. situat în județul Constanța, orașul Hârșova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a orașului Hârșova și având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafață de 378 m.p. situat în județul Constanța, orașul Hârșova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a orașului Hârșova și având numărul cadastral x, denumite în continuare, Portul Hârșova, să se dispună:

Prin sentința civilă nr. 954 din 27 mai 2024, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins, ca neîntemeiată, excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților, invocată prin întâmpinare de intervenientul accesoriu Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A..

A respins, ca neîntemeiate, excepțiile lipsei calității procesuale pasive a pârâților Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Guvernul României.

A respins, ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității acțiunii invocată de intervenientul accesoriu Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A.. Respinge, ca neîntemeiată, excepția inadmisibilității acțiunii invocată prin întâmpinare de pârâții Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și Guvernul României.

A respins cererea, ca neîntemeiată, față de Guvernul României.

A admis în parte cererea formulată de reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Hârșova și Consiliul Local al UAT Orașul Hârșova, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și a obligat pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii să reanalizeze cererea reclamanților înregistrată sub nr. x/11.01.2023.

Totodată, a respins, în rest, cererea, ca neîntemeiată.

De asemenea, a obligat pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii la plata sumei de 3.500 RON către reclamanți, cu titlu de cheltuieli de judecată.

A respins cererea de intervenție accesorie formulată de Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A., ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 954 din 27 mai 2024 pronunțate de Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au promovat recurs reclamanții U.A.T. Orașul Hârșova și Consiliul Local al U.A.T. Orașul Hârșova, pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, precum și intervenienta accesorie Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A.

3.1. Recursul promovat de pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii

Pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a formulat recurs în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. împotriva sentinței de mai sus, prin care a solicitat admiterea acestuia si casarea sentinței recurate, în privința admiterii parțiale a acțiunii și obligării sale la plata cheltuielilor de nejudecată.

În motivarea cererii de recurs, s-au arătat următoarele:

Din cuprinsul cererii de chemare în judecată, rezultă că reclamanții nu au învestit instanța cu o cerere de obligare a recurentului la reanalizarea cererii reclamanților sau cu vreo cerere de anulare a pretinsului refuz nejustificat al subscrisului, reprezentat de adresa nr. x/02.02.2023, fiind încălcate prevederile art. 9 alin. (2) și art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

Deși reclamanții au susținut că adresa nr. x/02.02.2023 reprezintă un refuz nejustificat, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004, și că acest refuz nejustificat nu este motivat în mod legal, nu au învestit instanța cu o cerere de anulare a acestui act administrativ.

Prima instanță de judecată nu putea să dispună repunerea părților în situația anterioară emiterii actului administrativ nr. 53405/02.02.2023 în lipsa unei cereri de anulare a acestui act administrativ. Actul administrativ neanulat - adresa cu nr. x/02.02.2023 se bucură în continuare de prezumția de legalitate și veridicitate și lipsește de orice temei legal soluția primei instanțe de judecată de admitere parțială a acțiunii.

Prin considerentele sentinței atacate, în mod greșit, prima instanță de judecată a reținut că actul administrativ reprezentat de adresa nr. x/02.02.2023 nu este motivat în mod legal în condițiile în care a făcut mențiunea că își menține punctul de vedere exprimat prin adresa nr. x/23.09.2022 și comunică punctul de vedere al CNAPDM Galați, exprimat prin adresa nr. x/01.02.2023.

Nu există nicio dispoziție legală care să îi interzică să motiveze actul administrativ în acest fel, respectiv prin menținerea unui punct de vedere anterior exprimat și prin însușirea argumentelor prezentate de intervenienta CN APDM S.A..

Pe fondul cauzei, recurentul a apreciat că se impune soluția de respingere a celorlalte pretenții ale reclamanților prin raportare la prevederile art. art. 292 alin. (1)-(6) din Codul Administrativ și punctului 22 din Anexa 2 la Codul administrativ rezultând că legiuitorul impune o condiție esențială pentru a putea opera transferul bunurilor - justificarea temeinică a încetării uzului sau interesului public național, iar această condiție nu este îndeplinită în cauză.

Or, prin actele prezentate de reclamanți în susținerea cererii cu nr. 53405/11.01.2023 nu se demonstrează încetarea uzului sau a interesului public național, ci doar se prezintă un scurt istoric al portului și niște declarații vagi de intenții, fără să fie arătate în concret investițiile/proiectele a căror realizare ar impune transferul bunurilor în litigiu și ar justifica încetarea interesului public național.

Interesul public național este justificat de către intervenienta accesorie CNAPDM S.A., atât prin prisma investițiilor pe care le-a demarat deja sau pe care urmează să le demareze în portul Hârșova, cât și prin prisma atribuțiilor specifice, astfel cum se arată în cererea de intervenție accesorie depusă la dosarul cauzei.

În sinteză, CN APDM S.A. Galați a arătat că în anul 2022 a încheiat un contract de prestări servicii având ca obiect servicii de topografiere, plan de situație, documentație de intabulare și documentații cadastrale de rectificare, iar în iulie 2023 s-a încheiat contractul privind curățarea vegetației de pe infrastructura Portului Hârșova.

De asemenea are, atât în pregătire, cât și în implementare, un număr de 16 proiecte finanțate din fonduri europene, urmând ca în viitorul apropiat să parcurgă etapele necesare și pentru Portul Hârșova, anexând în acest sens programul de investiții al CN APDM S.A., alocându-se 3.000.000 RON pentru reabilitare (aflat momentan sub rezerva aprobării de către Consiliul de Administrație).

Intervenienta a arătat că Portul Hârșova se află pe canalul navigabil între două porturi principale aflate în rețeaua TEN-T, respectiv între Portul Cernavodă și Portul Brăila, iar dezvoltarea acestuia de către CN APDM consolidează rețeaua trans - europeană de transport, prin atingerea următoarelor obiective operaționale, conform Mașter Plan General de Transport al României, stabilit prin H.G. nr. 666/2016: deblocarea barierelor pentru eficiență operațională; reducerea costurilor prin eficiență operațională; creșterea volumului de mărfuri transportate prin moduri de transport sustenabile.

De asemenea, a subliniat că se implementează " Sistemul de informare și management al traficului pe sectorul românesc al Dunării. ", care îndeplinește cerințele Platformei Europene RIS, definite în cadrul proiectelor de cercetare/demonstrative A. și B. și ale noii directive a parlamentului și Consiliului European privind armonizarea sistemelor informaționale pe fluviu (C.).

3.2. Recursul promovat de intervenienta accesorie Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A.

Intervenienta accesorie Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A. a formulat, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., recurs împotriva aceleiași sentințe, solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii, iar în rejudecare să se dispună admiterea excepției inadmisibilității acțiunii reclamanților, admiterea excepției lipsei calității procesuale active a reclamanților, admiterea excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, iar pe fond respingerea acțiunii reclamanților, ca nefondată.

În motivarea cererii de recurs, s-a arătat că față de excepția lipsei calității procesuale active a reclamanților, instanța de fond a aplicat în mod greșit normele de drept material, omițând condiția esențială a aplicării prevederilor art. 292 Cod Administrativ.

Astfel se impune o condiție esențială pentru trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale, respectiv calificarea solicitantului în administrator al cărui bun se dorește a se realiza transferul.

Reclamanții nu au avut niciodată calitatea de administrator al bunurilor imobile din cadrul Portului Hârșova, iar simpla cerere formulată în baza Legii 554/2004 privind contenciosul administrativ nu acoperă ori complinește condiția dată de art. 292 alin. (1) Cod Administrativ, ceea ce arată că instanța de fond a emis o sentință contrară prevederilor legale în materie în ceea ce privește stabilirea calității procesuale active a reclamanților.

Referitor la excepția inadmisibilității acțiunii invocată de atât de CNAPDM S.A., cât și de MTI și Guvernul României, instanța de fond o respinge ca nefondată, motivând eronat că această solicitare de trecere în domeniul public al reclamanților s-ar realiza doar în baza Codului Administrativ, respectiv printr-un H.G. și nu printr-o lege organică.

Recurenta a apreciat că în mod eronat a argumentat astfel instanța de fond, aplicând greșit norma de drept impusă în cauza de față, și anume necesitatea emiterii unei legi, și nu unui H.G. având în vedere prevederile art. 73 alin. (3) lit. m) din Constituția României care dispune că doar "prin lege organică se reglementează regimul juridic general a proprietății si al moștenirii", fără a se face distincție dacă proprietatatea este publică sau privată. Astfel rezultă în mod indubitabil că asupra regimului juridic se intervine doar prin lege organică, și nu printr-o hotărâre de guvern, acestea din urmă emițându-se, conform art. 108 alin. (2) din Constituție, doar pentru organizarea executării legilor.

De asemenea, în mod nelegal, instanța de fond înlătură și dispozițiile prevederilor art. 860 alin. (3) din C. civ., ce arată că "Bunurile care formează obiectul exclusiv al proprietății publice a statului sau a unităților administrativ-teritoriale potrivit unei legi organice nu pot fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unității administrativ-teritoriale sau invers decât ca urmare a modificării legii organice."

Raportat la excepția lipsei calității procesuale pasive a MTI, instanța de fond o respinge tot printr-o aplicare greșită a normelor de drept material, apreciind că se justifică prezența calității procesuale pasive raportat la prevederile art. 292 coroborat cu art. 287 Cod Administrativ.

Această apreciere a instanței de fond nu este justificată din punct de vedere al aplicabilității dreptului material aplicabil în cauză, întrucât în cazul în care statul român este implicat ca și parte litigantă, în sensul că reprezentarea în instanță a statului român se realizează doar prin Ministerul Finanțelor Publice în legătură cu raporturile juridice privind proprietatea publică, cum este și cazul de față.

Cu privire la cererea de intervenție accesorie formulată, instanța de fond o respinge ca neîntemeiată, fără argumentarea deciziei ce a stat la baza respingerii.

Astfel instanța de fond nu a efectuat o analiză completă, clară și coerentă a cererii de intervenție accesorie iar că prin lipsa analizei cauzei se indică o conduită procesuală ce nu confirmă că instanța de fond a efectuat o analiză proprie și obiectivă a cauzei.

Prin această lipsă de conduită procesuală, analiza instanței de fond lipsește, iar fără o analiză efectivă a motivelor indicate scrisa în cererea accesorie, echivalează cu o nemotivare a hotărârii pronunțate.

Conduita procedurală a instanței de fond, prin neraportare la argumentele prezentate în motivarea cererii de intervenție accesorie, face practic imposibilă exercitarea controlului judiciar al prezentei sentințe recurate, punând instanța de recurs în situația de a nu analiza cauza în raport de toate faptele reținute în actul de control supus constatării.

Pe fondul cauzei, recurenta - intervenienta a arătat că reclamanții UAT Hârșova și Consiliul Local al UAT Hârșova au solicitat trecerea bunurilor ce compun Portul Hârșova din domeniul public al statului în domeniul public al orașului Hârșova și în administrarea Consiliului Local Hârșova.

Instanța de fond a admis în parte cererea reclamanților, și a constatat că pârâtul MTI a respins cererea acestora în baza răspunsului emis de către APDM, motivarea refuzului fiind realizată exclusiv prin reluarea refuzului exprimat de APDM. Și mai mult decât atât, instanța a arătat că nu era obligatoriu obținerea punctului de vedere al concesionarului APDM, și cu atât mai puțin întreruperea procedurii de trecere a bunului în domeniul public al UAT strict în baza refuzului concesionarului.

Recurenta a apreciat că această motivare este una dată în contrariul legii, întrucât, chiar dacă nu reiese ca fiind necesar punctul de vedere al APDM, ca și concesionar al terenului portuar, legea nu interzice în mod expres acest demers, făcându-l astfel legitim ia speța de față în baza axiomei dacă legea nu interzice, atunci e permis.

Actul emis de MTI cu privire la răspunsul acordat reclamanților nu este lipsit de motivare, cum greșit este reținut de instanța de fond, întrucât a fost emis pe baza informațiilor prezentate de reclamanți, informații care nu afișau planurile concrete ale acestora în realizarea investițiilor în Portul Hârșova. Răspunsul MTI a fost emis în acord cu cele prezentate de către reclamanți în cererea nr. x/11.03.2023.

Drept urmare, instanța de fond a aplicat greșit prevederile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea 554/2004 privind contenciosul administrativ în sensul echivalării răspunsului emis de MTI cu un refuz al analizării corespunzătoare cererii reclamanților.

Pe de altă parte, legea nu prevede în mod imperativ un model standard de răspuns al autorităților publice, ba mai mult nu se interzice prin nici un act normativ maniera de răspuns al MTI.

De asemenea, instanța de fond a depășit puterile investite de către reclamanți, și obligă MTI la reanalizarea cererii de transfer a bunurilor respectiv, fapt nesolicitat de către partea activă din cadrul litigiului, și mai mult decât atât dispune de facto repunerea părților în situația anterioară emiterii actului administrativ al MTI în lipsa unei cereri exprese de anulare a acestui act administrativ.

3.3. Recursul promovat de reclamanții U.A.T. Orașul Hîrșova și Consiliul Local al U.A.T. Orașul Hârșova

Reclamanții U.A.T. Orașul Hîrșova și Consiliul Local al U.A.T. Orașul Hârșova au formulat, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. (8) C. proc. civ., recurs împotriva sentinței de mai sus, prin care au solicitat casarea în parte a hotărârii atacate, cu consecința rejudecării fondului cauzei în limitele casării dispuse și a admiterii în tot a cererii de chemare în judecată față de Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, precum și obligarea acestuia la plata cheltuielilor de judecată.

În motivarea cererii de recurs, a arătat următoarele că din perspectiva acestui motiv de nelegalitate supune controlului judiciar al instanței de recurs următoarele aspecte:aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 în raport de soluția de admitere a cererii de chemare în judecată față de intimatul-pârât D..; aplicarea greșită a prevederilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, recurenții reclamanți au arătat că din interpretarea textelor de lege o conduită a autorității publice nu poate să constituie deopotrivă un refuz de a răspunde cererii petentului, dar și un refuz nejustificat de soluționare a aceleiași cereri.

Au subliniat că, deși prima instanță a reținut în mod corect faptul că se află în prezența unui refuz nejustificat de a soluționa cererea formulată de U.A.T. Orașul Hârșova, totuși în mod eronat a aplicat sancțiunea specifică unui alt act administrativ asimilat, și anume situației în care autoritatea publică ar fi lăsat nesoluționată cererea petentului.

Citind cu atenție conținutul Adresei D.. nr. x/02.02.2023 se poate constata cu ușurință faptul că aceasta înglobează refuzul implicit al autorității publice sesizate de a da curs solicitării primite din partea U.A.T. Orașul Hârșova.

Concret, prin Adresa nr. x/02.02.2023 intimatul-pârât D.. a arătat faptul că "ne menținem punctul de vedere comunicat prin adresa nr. x/23.09.2022 (pe care o retransmitem în copie)", în finalul acestei din urmă adrese specificându-se în mod foarte clar faptul că " nu putem fi de acord cu propunerea Primăriei Hârșova".

Maniera în care Curtea de Apel București a procedat, obligând intimatul-pârât D.. să reanalizeze cererea formulată de U.A.T. Orașul Hârșova, contravine dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, întrucât actul administrativ asimilat cu care prima instanță a fost învestită avea drept posibilă consecință obligarea ministerului la efectuarea unor operațiuni administrative, iar nu la emiterea unui răspuns.

În ceea ce privește aplicarea greșită a prevederilor art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, recurenții au arătat că prima instanță a apreciat greșit că nu se impune instituirea obligației intimatului-pârât D.. de a soluționa cererea reclamanților sub sancțiunea de penalități, întrucât aceștia din urmă nu au arătat împrejurările care ar conduce la concluzia că autoritatea pârâtă nu-și va îndeplini de bunăvoie obligația indicată, în termenul de 30 de zile prevăzut de art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În primul rând, analiza temeiniciei acestui petit al acțiunii introductive s-a realizat în raport de o obligație de a face greșit stabilită de prima instanță, fiind nelegală obligarea intimatului-pârât D.. la reanalizarea cererii înregistrate sub nr. x/11.01.2023, în condițiile în care acest intimat trebuia obligat să efectueze toate demersurile necesare pentru crearea premiselor necesare emiterii unei hotărârii de guvern de trecere a Portului Hârșova din domeniul public al statului și din administrarea D.. în domeniul public al U.A.T. Orașul Hârșova și în administrarea Consiliului Local al U.A.T. Orașul Hârșova.

În al doilea rând, așa cum s-a arătat prin considerentele Deciziei nr. 2/2023 pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, cauza stabilirii penalităților de întârziere în baza art. 18 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 [și anume, neexecutarea unei obligații legale] este diferită de cea a stabilirii penalităților în virtutea în baza art. 24 din aceeași lege [respectiv, neexecutarea unei obligații stabilite pe cale judecătorească, devenită executorie].

În speța de față obligația ce revine intimatului-pârât D.. este de sorginte legală, fiind prevăzută de art. 292 alin. (1) din Codul administrativ.

Astfel, câte vreme inițierea hotărârii de Guvern nu este lăsată la aprecierea ministerului ce a primit o cerere din partea autorității publice locale deliberative, terminologia utilizată de legiuitor fiind neechivocă în acest sens, recurenții au considerat că nu poate fi primit argumentul primei instanțe potrivit căruia reclamanții au posibilitatea de a uza de prevederile art. 24 din Legea nr. 554/2004 în cazul în care D.. nu s-ar conforma obligației stabilite în sarcina sa.

Cât privește împrejurările ce conduc la concluzia relei-credințe a intimatului-pârât D.., acestea se desprind cu ușurință din întreaga conduită manifestată de acesta, de natură a justifica necesitatea impunerii penalităților solicitate de reclamanți.

În drept, cererea de recurs a fost întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 554/2004 și ale C. proc. civ.

4.1. Întâmpinarea depusă de reclamanții U.A.T. Orașul Hârșova și Consiliul Local al U.A.T. Orașul Hârșova

Reclamanții U.A.T. Orașul Hârșova și Consiliul Local al U.A.T. Orașul Hârșova au formulat întâmpinare la recursurile pârâtului și intervenientei accesorii prin care au solicitat respingerea acestora, ca nefondate.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Deși cele două recursuri au fost întemeiate formal pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., în realitate criticile formulate de D.. și C.N. A.P.D.M. S.A. se circumscriu motivelor de nelegalitate prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

De asemenea, recurentele - reclamante au considerat că soluția Curții de Apel București nu se impune a fi reformată din perspectiva motivelor de recurs invocate de D.. și C.N.A.P.D.M. S.A., criticile acestor doi recurenți urmând a fi respinse ca nefondate.

Criticile formulate de D.., subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., nu sunt întemeiate întrucât prima instanță, fiind chemată să analizeze legalitatea unui act administrativ asimilat în accepțiunea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a pronunțat o soluție în acord cu prevederile art. 18 alin. (1) din aceeași lege, dispunând obligarea recurentului la reanalizarea cererii reclamanților.

În ceea ce privește criticile formulate de C.N.A.P.D.M. S.A, subsumate aceluiași motiv de nelegalitate, sunt nelegale deoarece instanța a respins în mod legal excepțiile invocate.

Raportat la motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., recurentele - reclamante au arătat că este neîntemeiată susținerea recurentei C.N.A.P.D.M. S.A. conform căreia sentința recurată nu conține argumentarea soluției de respingere, ca neîntemeiată, a cererii sale de intervenție accesorie formulată în dosar.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., au arătat că, deși criticile formulate de D.. vizează în aparență doar considerentele hotărârii recurate, prin calea de atac promovată recurenta urmărește să obțină inclusiv respingerea în tot a cererii de chemare în judecată în judecată, astfel că recursul nu este îndreptat doar împotriva considerentelor sentinței civile, ci și împotriva dispozitivului acesteia.

Cât privește criticile recurenților aduse soluției date de prima instanță fondului cauzei, au considerat că, Curtea de Apel București a reținut în mod corect nemotivarea adresei nr. x/02.02.2023.

Astfel, obligația motivării actului administrativ reprezintă o cerință de legalitate a cărei nerespectare este sancționată cu nulitatea. În jurisprudența instantei supreme în mod judicios s-a arătat că motivarea unei decizii administrative nu poate fi limitată la considerente legate de competența emitentului, ci trebuie să conțină elemente de fapt si de drept care pe de-o parte, să permită destinatarilor să cunoască și să evalueze temeiurile si efectele deciziei iar, pe de altă parte, să facă posibilă exercitarea controlului de legalitate.

Totodată motivarea trebuie să fie intrinsecă actului administrativ, respectiv aceasta trebuie să se regăsească în cuprinsul acestuia, nefiind permisă motivarea actului prin trimiterea la argumente ori motive de fapt și/sau de drept care se regăsesc în alte acte întocmite sau nu de emitentul actului contestat.

Prin urmare, în mod corect a reținut prima instanță că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis și trebuie să prezinte de o manieră clară si neechivocă, algoritmul urmat de instituția care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor și de asemenea, să permită revizuirea actului.

4.2. Întâmpinarea depusă de intervenienta accesorie Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A.

Intervenienta accesorie Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A. a formulat întâmpinare la recursul reclamanților, prin care a solicitat respingerea acestuia, ca nefondat.

În motivarea întâmpinării, s-au arătat următoarele:

Contrar argumentației oferite de recurenți asupra aplicării greșite a art. 2 alin. (1) lit. i) și art. 18 alin. (1) din Legea 554/2004, o singură distincție trebuie a se lua în vedere, și anume că refuzul trebuie să fie exprimat cu exces de putere pentru a fi nejustificat.

Or, în cauza de față, acest exces de putere nu este depășit, răspunsul oferit de MTI fiind unul legitim și în concordanță cu prevederile legale aplicabile în materie.

MTI este îndreptățit să aplice norma în anumiți parametri, în virtutea dreptului său de apreciere. Limita dreptului de apreciere este dată de scopul legii, iar orice decizie care îl depășește va reprezenta un exces de putere. Aceste limite vor fi deduse de judecător prin interpretarea actelor normative aplicabile, dar și având în vedere principii de drept incidente, precum proporționalitatea măsurilor administrative în raport cu interesul ocrotit. Făcând apel la jurisprudența CEDO, cauza Buzescu c. României, se poate desprinde și principiul conform căruia inconvenientele cauzate de activitatea administrației nu trebuie să fie excesiv de împovărătoare pentru particular.

A susținut în continuarea recurenta intervenientă că în cauza de față nu a fost încălcat nici un drept al recurenților.

Concret, recurenții nu au dovedit îndeplinirea condițiilor necesare pentru emiterea H.G., astfel că susținerea recurenților că nu este necesar ca UAT Oraș Hârșova să prezinte în mod concret proiectele pe care urmează a le realiza în legătură cu Portul Hârșova nu poate fi primită și acceptată.

Nu poate fi considerat un refuz nejustificat refuzul D.. de emitere a unui act administrativ unei persoane care nu îndeplinește condițiile necesare,

De asemenea, nu se poate face abstracție de cerința proporționalității măsurilor individuale dispuse cu interesul public ocrotit, astfel încât, acordându-se prioritatea cuvenită interesului public, să nu fie vătămate în mod nejustificat drepturile subiective și interesele legitime ale celorlalte subiecte de drept. Cu alte cuvinte, o hotărâre a Guvernului prin care se modifică titularul dreptului de administrare a unui bun din domeniul public al statului este supusă, printre altele, și cerinței proporționalității între mijloacele folosite și scopurile urmărite, astfel ca aceasta să nu depășească limitele a ceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit.

În speța de față, art. 292 alin. (1) din O.U.G. nr. 59/2019 privind Codul Administrativ impune o condiție esențială pentru trecerea unui bun din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale. respectiv calificarea solicitantului în administrator al cărui bun se dorește a se realiza transferul.

Or, în prezenta cauză, singurul administrator al bunurilor ce fac obiectul dosarului, a fost și este Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A., iar reclamanții nu au avut niciodată calitatea de administrator al Portului Hârșova, implicit al bunurilor ce compun obiectul de inventar nr. MF 150258.

Intervenienta accesorie Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A. a formulat răspuns la întâmpinarea depusă de reclamanți, prin care a solicitat respingerea în totalitate a apărărilor formulate.

În această etapă s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

În temeiul dispozițiilor art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, din data de 20.01.2025, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 06.05.2025, în ședință publică, cu citarea părților, când Înalta Curte, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în conformitate cu dispozițiile art. 394 C. proc. civ., a declarat dezbaterile închise, reținând cauza spre soluționare recursurile ce fac obiectul pricinii deduse judecății.

7.1 Circumstanțele factuale și legale ale speței:

Prin Hotărârea Consiliului Local Hârșova nr. 133 din data de 24.11.2022 a fost aprobată transmiterea unei solicitări către Guvernul României privind trecerea din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii în domeniul public al orașului Hârșova și în administrarea Consiliului Local Hârșova a unor bunuri imobile - terenuri în suprafață totală de 14.401 mp (inclusiv a cheiului în lungime de 250 ml) - în vederea realizării lucrărilor de infrastructură și suprastructură, identificate astfel:

- terenul intravilan în suprafață de 13.414 mp situat în județul Constanța, orașul Hârșova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a orașului Hârșova și având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafață de 169 mp situat în județul Constanța, orașul Hârșova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a orașului Hârșova și având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafață de 439 mp situat în județul Constanța, orașul Hârșova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a orașului Hârșova și având numărul cadastral x;

- terenul intravilan în suprafață de 378 mp situat în județul Constanța, orașul Hârșova, str. x, port, înscris în Cartea funciară nr. x a orașului Hârșova și având numărul cadastral x.

Prin aceeași Hotărâre, aceste bunuri imobile au fost declarate bunuri de interes public local iar, după trecerea în domeniul public și proprietatea publică a orașului Hârșova, dreptul de administrare va fi exercitat de către Consiliul Local al orașului Hârșova.

Prin Adresa nr. x/10.01.2023, înregistrată la Ministerul Transporturilor și Infrastructurii cu nr. 53405/11.01.2023, reclamanții au comunicat pârâtului Ministerul Transporturilor și Infrastructurii documentația aferentă HCL Orașul Hârșova nr. 133/24.11.2022, în vederea promovării unui proiect de hotărâre de guvern privind trecerea bunurilor respective din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii în domeniul public al orașului Hârșova și în administrarea Consiliului Local Hârșova.

Prin Memoriul justificativ nr. 407/10.01.2023, reclamanții au invocat argumente privind istoricul localității Hârșova, prezentarea geografică a acestuia, clima, vegetația, fauna, organizarea spațială și structura populației, concluzionând că "malul fluviului Dunărea oferă un potențial uriaș de dezvoltare pentru orașul Hârșova, având în vedere faptul că aici acostează nave de croazieră, dar, neavând o faleză amenajată corespunzător, turiștii își pierd imediat interesul de a vizita zonele și peisajele uimitoare de aici".

Pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a formulat răspunsul nr. x/02.02.2023 conform căruia își menține punctul de vedere comunicat prin adresa nr. x/23.09.2022, anexând punctul de vedere al concesionarului Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A. care nu este de acord cu acest transfer.

Conform Adresei nr. x/23.09.2022, pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii a comunicat faptul că intervenienta Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A. nu este de acord cu acest transfer, preluând motivele formulate de către aceasta din urmă.

Argumentele care au stat la baza refuzului intervenientei au fost expuse prin Adresa nr. x/01.02.2023, fiind menționat aspectul conform căruia acesta "are în planul de investiții din surse proprii lucrări de cadastrare și întreținere de lucrări hidrotehnice aferente Portului Hârșova (...) a actualizat suprafețele contractelor de închiriere aflate în derulare precum și necesitatea încheierii unor alte contracte în vedere intrării în legalitate a operatorilor economici din zonă (...) în baza planului de investiții aprobat de Consiliul de Administrație, întreprinde demersurile necesare cu privire la efectuarea unui studiu de fezabilitate în vederea construirii unei dane comerciale destinată în special mărfurilor de carieră având în vedere potențialul zonei (...) depune toate demersurile și eforturile pentru modernizarea zonei de faleză aflată în administrare, cu sprijinul Ministerului Transporturilor și Infrastructurii prin Fonduri Europene Nerambursabile".

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul secției a VIII-a contencios administrativ și fiscal a Curții de Apel București sub nr. x/2023 U.A.T. Orașul Hârșova și Consiliul Local al U.A.T. Orașul Hârșova au solicitat, în contradictoriu cu D.. și Guvernul României, obligarea acestora din urmă la efectuarea tuturor demersurilor necesare pentru emiterea unei hotărâri de guvern în vederea trecerii Portului Hârșova din domeniul public al statului și din administrarea D.. în domeniul public al U.A.T. Orașul Hârșova și în administrarea Consiliului Local al U.A.T. Orașul Hârșova.

Tot prin aceeași cerere s-a solicitat ca această obligație să fie stabilită sub sancțiunea plății unor penalități de întârziere, în conformitate cu prevederile art. 18 alin. (5) din Legea 554/2004.

D.. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepția lipsei calității sale procesuale pasive și excepția inadmisibilității acțiunii introductive [întrucât doar Guvernul României ar putea decide atât asupra oportunității demarării operațiunilor administrative prealabile emiterii unei hotărâri de guvern, cât și asupra oportunității emiterii hotărârii respective], iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

La rândul său. Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a invocat excepțiile netimbrării cererii de chemare în judecată, a inadmisibilității [deoarece actul a cărui emitere se solicita, respectiv hotărârea de guvern, nu făcea parte din categoria celor care se emit/adoptă la solicitarea unui particular] și a lipsei calității sale procesuale pasive, în timp ce cu privire la fondul cauzei a solicitat respingerea acțiunii introductive ca neîntemeiată.

În cauză a formulat cerere de intervenție accesorie și C.N.A.P.D.M. S.A. în sprijinul apărărilor D.., cerere prin care a invocat excepțiile lipsei calității procesuale active a celor doi reclamanți, a lipsei calității procesuale pasive a recurentului D.. și a inadmisibilității acțiunii introductive [întrucât solicitării reclamanților nu i se poate da curs decât prin adoptarea unei legi organice de către Parlamentul României, iar nu printr-o hotărâre de guvern]. Cât privește fondul cauzei, intervenienta a solicitat respingerea cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată.

Prin încheierea de ședință din data de 22.04.2024 prima instanță a admis în principiu cererea de intervenție accesorie formulată de C.N. A.P.D.M. S.A. Totodată, soluționând atât excepțiile invocate în cauză, cât și cererea de chemare în judecată, Curtea de Apel București a pronunțat sentința civilă nr. 954/27.05.2024 prin care a respins ca neîntemeiate excepțiile invocate; a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată, față de Guvernul României; a admis în parte cererea formulată de reclamanții Unitatea Administrativ Teritorială Orașul Hârșova și Consiliul Local al UAT Orașul Hârșova, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și a obligat pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii să reanalizeze cererea reclamanților înregistrată sub nr. x/11.01.2023.

7.2. Analiza cererilor de recurs formulate de recurentul-pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii și de recurenta-intervenientă Compania Națională Administrația Porturilor Dunării Maritime S.A.

Cu titlu prealabil, în acord cu cele susținute de recurenții- reclamanți, Înalta Curte constată că deși cele două recursuri au fost întemeiate formal pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 din C. proc. civ., în realitate criticile formulate de D.. și C.N.A.P.D.M. S.A. se circumscriu motivelor de nelegalitate prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ.

De asemenea, în legătură cu limitele în care a exercitat recurenta intervenientă calea de atac, nu se poate reține, potrivit art. 67 C. proc. civ., că aceasta a înțeles să critice mai mult decât a criticat recurentul-pârât în cererea sa de recurs.

Într-adevăr, având în vedere calitatea de intervenient accesoriu, acesta are o poziție subordonată părții în favoarea căreia a intervenit astfel cum prevede art. 67 alin. (2) C. proc. civ. Acest lucru semnifică că intervenientul poate să săvârșească numai actele de procedură care nu contravin interesului părții respective.

Aplicând aceste principii și în calea de atac a recursului se constată că recurenta pârâtă D.. urmărește să obțină inclusiv respingerea în tot a cererii de chemare în judecată în judecată, astfel că recursul nu este îndreptat doar împotriva considerentelor sentinței civile, ci și împotriva dispozitivului acesteia.

Prin urmare, urmărind în esență același scop, și anume reformarea sentinței recurate cu consecința respingerii în tot a cererii de chemare în judecată, nu se poate aprecia că soluțiile date asupra excepțiilor au intrat în autoritate de lucru judecat și nu mai pot fi supuse analize instanței de recurs, în condițiile în care pârâtul nu le-a recurat.

Întelegând să critice hotărârea primei instanțe în ceea ce privește soluțiile date excepțiilor, recurenta intervenientă a exercitat calea de atac în limitele dispozițiilor art. 67 din C. proc. civ., actul fiind în interesul părții în favoarea căreia a intervenit și tinzând la respingerea cererii de chemare în judecată pe cale de excepție.

În cele ce urmează, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate pe calea celor două recursuri formulate de recurentul - pârât, respectiv de recurenta - intervenientă.

Motivul de casare prevăzut la art. 488 alin. (1) punctul 5 C. proc. civ.

Prevederile art. 488 alin. (1) punctul 5 din C. proc. civ. stabilesc un caz de casare a hotărârii, atunci când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat formele de procedură prevăzute sub sancțiunea nulității.

Înalta Curte reține că prevederile art. 488 alin. (1) punctul 5 din C. proc. civ. constituie dreptul comun în materia nulității actelor de procedură, care include în conținutul acestuia toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția regulilor vizate de alte motive de casare, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Din examinarea hotărârii recurate și a actelor de procedură întocmite în cauză rezultă ca instanța de fond a respectat principiile care guvernează procesul civil, inclusiv principiul disponibilității prevăzut la art. 9 C. proc. civ. și limitele învestirii astfel cum sunt acestea descrise la art. 22 alin. (6) C. proc. civ.

Contrar susținerilor recurentului - pârât, Înalta Curte constată că instanța de fond a respectat principiul disponibilității în sensul că a soluționat cauza prin raportare la limitele sesizării instanței, sub aspectul obiectului cererii de chemare în judecată și a cauzei acesteia. Nu se constată că instanța ar fi analiza cererea ultra petita sau că ar fi analizat aspecte care excedează cadrului procesual stabilit de părți.

Mai precis, prima instanță, fiind chemată să analizeze legalitatea unui act administrativ asimilat în accepțiunea dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) și alin. (2) din Legea nr. 554/2004, a pronunțat o soluție în acord cu prevederile art. 18 alin. (1) din aceeași lege, dispunând obligarea recurentului la reanalizarea cererii reclamanților.

De asemenea, criticile recurentei interveniente C.N.A.P.D.M. S.A. în ceea ce privește soluțiile primei instanțe asupra excepțiilor invocate sunt neîntemeiate.

În cauză, reclamanții au solicitat, în esență, obligarea pârâților la efectuarea tuturor demersurilor necesare în vederea emiterii unei hotărâri de guvern în vederea trecerii Portului Hârșova din domeniul public al statului și din administrarea Ministerului Transporturilor și Infrastructurii în domeniul public al orașului Hârșova și în administrarea Consiliului Local Hârșova, cu toate consecințele juridice care decurg dintr-o astfel de operațiune.

În mod corect a reținut instanța de fond că, întrucât demersul reclamanților, formulat pe cale administrativă, nu a avut o concluzie favorabilă acestora, afirmarea vătămării aduse ca urmare a răspunsului primit din partea autorităților-pârâte este suficientă pentru a dovedi calitatea procesuală, existența sau inexistența încălcării drepturilor pretinse fiind o chestiune care nu ține de condițiile de exercitare a acțiunii, ci de fondul litigiului, potrivit art. 36 teza finală C. proc. civ.

Mai mult decât atât, contrar celor susținute de recurenta - intervenientă, dispozițiile art. 292 din Codul administrativ nu condiționează promovarea unei cereri de chemare în judecată de calitatea de administrator al bunurilor ce se doresc a fi trecute din domeniul public al statului în domeniul public al unei unități administrativ-teritoriale.

Prin urmare în mod corect a reținut Curtea de apel că, calitatea procesuală activă a reclamanților este justificată atât prin prisma dispozițiilor Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cât și ale legii speciale aplicabile în cauză, respectiv art. 292 C. administrativ.

De asemenea, nici criticile relativ la respingerea excepției inadmisibilității acțiunii nu pot fi primite. Relativ la schimbarea regimului juridic al terenului în litigiu, dintr-un bun de interes național într-unul de interes local, în mod legal a constatat Curtea, că acesta este tocmai obiectul procedurii prevăzute de art. 292 C. administrativ, iar exercitarea de către reclamanți a dreptului lor de a solicita trecerea bunului din domeniul public al statului în cel al unității administrativ-teritoriale și, implicit, modificarea caracterului juridic al bunului ca fiind de importanță locală, nu poate conduce la inadmisibilitatea acțiunii.

Într-adevăr, verificarea statutului Portului Hârșova ca fiind de interes public național și modalitatea în care reclamanții au înțeles să motiveze cererea adresată administratorului bunului respectiv, este un aspect care privește soluționarea pe fond a acțiunii.

În ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive a recurentului - pârât D.., în mod lega s-a reținut că acesta este emitentul refuzului exprimat prin Adresa nr. x/02.02.2023 ca răspuns la cererea reclamanților formulată pe cale administrativă, înregistrată cu nr. x/11.01.2023, astfel că există identitate între acest pârât și subiectul raportului juridic ce urmează a fi analizat în cauză, fiind justificată calitatea procesuală pasivă.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ.

Subsumat acestui motiv de casare recurenta C.N.A.P.D.M. S.A. a afirmat că sentința recurată nu conține argumentarea soluției de respingere, ca neîntemeiată, a cererii sale de intervenție accesorie formulată în acest dosar.

Înalta Curte constată că obligația instanței de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și, nu în ultimul rând raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția adoptată. Aceste cerințe legale sunt impuse de însăși esența înfăptuirii justiției, iar forța de convingere a unei hotărâri judecătorești rezidă din raționamentul logico-juridic clar explicitat și întemeiat pe considerente de drept.

Totodată, omisiunea primei instanțe de a oferi o motivare, în condițiile art. 425 din C. proc. civ., sub aspectele învederate mai sus, echivalează cu omisiunea de pronunțare asupra acțiunii, căci nu se poate stabili o asociere logică între dispozitiv și considerente, ca elemente componente esențiale și obligatorii ale hotărârii judecătorești.

Înalta Curte mai arată și că, în acord cu disp. art. 22 alin. (2) din C. proc. civ., revine judecătorului de fond sarcina ca, în soluționarea cererii de chemare în judecată, să stabilească situația de fapt specifică procesului, iar în funcție de aceasta să aplice normele juridice incidente.

Or, instanța de fond a arătat în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluția adoptată; Înalta Curte apreciază că sentința civilă recurată respectă dispozițiile art. 22 alin. (2) și art. 425 C. proc. civ.. Astfel, prima instanță a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluției pronunțate, fiind clare rațiunile avute în vedere de instanță și fiind analizate toate apărările formulate de intervenienta accesorie.

În egală măsură se impune a fi amintit că soluția privitoare la intervenția accesorie depinde în mod fundamental de modul de rezolvare a cererii principale formulate de sau în contradictoriu cu partea în sprijinul căreia terțul a intervenit în procesul civil.

Or, instanța de fond a efectuat o analiză efectivă a apărărilor intervenientei, inclusiv a excepțiilor invocate de aceasta, și întrucât a admis în parte cererea de chemare în judecată a respins în consecință cererea de intervenție accesorie formulată în favoarea pârâtului, sens în care nu se poate reține ca fiind incident în cauză motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) punctul 8 C. proc. civ.

Motivul de casare/nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. intervine în caz de încălcare sau aplicare greșită, prin hotărâre, a normelor de drept material. Va fi incident acest motiv atunci când instanța de fond, deși a recurs la textele de lege substanțială aplicabile speței, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În continuare, pentru a răspunde criticilor de nelegalitate formulate în recurs, de către reclamant, Înalta Curte are în vedere că, potrivit art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, "...se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri (...)". Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este definit la art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile".

Or, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, precum și la înscrisurile de la dosar, instanța de control judiciar constată că, în speță, nu se identifică un astfel de refuz nejustificat de soluționare a cererii, din partea autorității recurente - pârâte, cum în mod nelegal a reținut instanța de fond.

Referitor la nerespectarea condiției motivării actului administrativ asimilat, Înalta Curte reține că, într-adevăr, un act administrativ este motivat atunci când el enunță motivele de fapt și de drept pentru care autorul său îl consideră justificat.

Motivarea reprezintă o condiție generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiție de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia și contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar și neechivoc a raționamentului instituției emitente a actului. Motivarea trebuie, în primul rând, să permită destinatarilor unei decizii administrative să-i cunoască și să-i evalueze temeiurile și efectele, iar pe de altă parte, să facă