ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2807/2023

Ședința publică din data de 25 mai 2023

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Prin cererea înregistrată, la data de 08.10.2020, pe rolul Curții de București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2020, reclamanta CNCF "CFR" SA-Sucursala de Căi Ferate Galați a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, anularea parțială a Anexei nr. 1 "Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Municipiului Buzău", Secțiuna I "Bunuri imobile" la H.G. nr. 1348/2001 privind atestarea domeniului public al județului Buzău, precum și al municipiilor, orașelor și comunelor din județul Buzău, emisă de 27.12.2001 și publicată în Monitorul Oficial al României nr. 621 din 22.08.2002, cu privire la bunurile imobile cu următoarele elemente de identificare:

Pârâtul a depus întâmpinare prin care a invocat excepția nulității acțiunii, excepția necompetenței teritoriale, excepția inadmisibilității, excepția lipsei calității procesuale active, excepția lipsei de interes, excepția lipsei calității procesuale pasive, iar, pe fondul cererii de chemare în judecată, a solicitat respingerea acesteia ca neîntemeiată.

La data de 01.02.2021, reclamanta a depus precizare a obiectului cererii de chemare în judecată, în sensul că a solicitat anularea parțială a Anexei nr. 2, Secțiunea I "Bunuri imobile" din H.G. nr. 1348/2001, numai cu privire la bunurile imobile cu următoarele elemente de identificare:

Prin sentința civilă nr. 332 din 16 martie 2021, Curtea a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Galați – secția de contencios administrativ și fiscal.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Galați la data de 26.04.2021.

Prin sentința civilă nr. 123 din 15 iunie 2021, Curtea a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel București – secția de contencios administrativ și fiscal.

A constatat conflict negativ de competență și a înaintat dosarul Înaltei Curți de Casație și Justiție pentru soluționarea acestuia.

Prin Decizia nr. 5028 din 26 octombrie 2021, Înalta Curte de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal a stabilit competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Galați – secția de contencios administrativ și fiscal.

1.2. Cauza a fost reînregistrată pe rolul Curții de Apel Galați la data de 25.11.2021.

Prin încheierea de ședință din 11 ianuarie 2022, Curtea a dispus introducerea în cauză a Municipiului Buzău.

Prin sentința civilă nr. 28 din 23 februarie 2022, Curtea de Apel Galați a respins excepțiile nulității, inadmisibilității, tardivității, lipsei de interes a acțiunii, a lipsei calității procesuale active și a lipsei calității procesuale pasive invocate de pârâtul Guvernul României.

A respins, ca nefondată, acțiunea reclamantei.

Împotriva acestei sentințe, în condițiile art. 483 C. proc. civ., reclamanta CNCF "CFR" SA-Sucursala Regională de Căi Ferate Galați a formulat recurs, înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție – secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2022, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare instanței de fond.

A susținut recurenta-reclamantă că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii, instanța de fond reținând în mod greșit faptul că Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 117/999 a stat la baza H.G. nr. 1348/2001.

Terenurile cuprinse în Anexa 2 la H.G. nr. 1348/2001 pentru care a fost solicitată anularea parțială a anexei au fost atestate ca aparținând domeniului public al Municipiului Buzău prin Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 62/24.04.2014, motiv pentru care ar fi trebuit să se constate faptul că nu prezintă relevanță Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 117/1999 care a stat inițial la baza adoptării H.G. nr. 1348/2001.

În fapt, Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 62/24.04.2014 a fost la baza adoptării unei hotărâri de Guvern prin care a fost modificată Anexa nr. 2 la H.G. nr. 1348/2021 pentru terenurile indicate în petitul acțiunii. Hotărârea Consiliului Local al Municipiului Buzău nr. 62/24.04.2014 nu putea sta la baza H.G. nr. 1348/2021 fiind emisă ulterior adoptării hotărârii de Guvern.

Mai mult, în mod greșit a apreciat instanța că HCL al Municipiului Buzău nr. 117/1999, care în fapt și în drept nu are legătură cu suprafețele de teren pentru care a fost solicitată anularea parțială a Anexei nr. 2 la H.G. nr. 1348/2021, ar fi trebuit atacată în contencios administrativ. Practica judiciară este constantă în sensul că, atunci când este vorba despre hotărâri ale autorităților publice locale prin care se atestă apartenența unor bunuri la domeniul public al localității, acestea nu sunt apreciate ca fiind acte administrative, ci doar acte premergătoare emiterii hotărârii de Guvern, acte prealabile, cu caracter preparator, care nu produc efecte juridice, fiind supuse spre aprobare actului de autoritate al Guvernului.

A mai susținut recurenta că instanța de fond nu a făcut nicio referire cu privire la probele administrate raportat la situația de fapt și de drept reținută și nici cu privire la aspectul dacă proba cu expertiza topo-cadastru solicitată a fost respinsă și care au fost motivele care au condus la respingerea acestei probe.

3.1. Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare, prin care a susținut că recurenta a invocat motive de netemeinicie a sentinței civile nr. 28 din 23 februarie 2022, iar nu de nelegalitate. Pe fondul căii de atac, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

3.2. Intimatul-pârât Municipiul Buzău a depus întâmpinare, prin care a apreciat că recursul nu se încadrează în niciuna dintre ipotezele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., fiind nul.

Preliminar, în ceea ce privește motivele de casare prevăzute de pct. 5 și 8 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte constatată că recurenta-reclamantă nu a adus nicio critică în sensul încălcării unor forme procedurale prevăzute sub sancțiunea nulității sau, respectiv, al încălcării unor dispoziții de drept material.

4.1. Însă, analizând sentința atacată în raport cu actele și lucrările dosarului și cu motivele invocate prin recurs, apreciază că motivul de nelegalitate prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este întemeiat.

Instanța de fond a respins acțiunea reținând, în esență, că reclamanta CNCF "CFR" SA-Sucursala de Căi Ferate Galați nu ar fi contestat în fața instanței de contencios administrativ hotărârile consiliului local.

A apreciat instanța că legalitatea și temeinicia hotărârii prin care Consiliul Local al Municipiului Buzău și-a proclamat calitatea de proprietar al unor bunuri putea se impunea a fi verificată independent de existența sau inexistența Hotărârii Guvernului României de atestare a realității și legalității acestei manifestări de voință a autorității locale și că, chiar dacă HCL al Municipiului Buzău nr. 117/1999 a fost premergătoare emiterii H.G. nr. 1348/2001, acest act de autoritate al administrației locale este cel care a dat naștere regimului specific domenialității aplicabil imobilelor terenuri.

Înalta Curte nu împărtășește punctul de vedere al primei instanțe. Conform art. 21 din Legea 213/1998, în forma sa în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern contestată în cauză,

"(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local."

Hotărârea prin care consiliul local își însușește inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localității nu reprezintă un act administrativ în sensul definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004, deoarece nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge un raport juridic, ci reprezintă, așa cum arată dispozițiile anterior citate, doar exprimarea acordului acestei autorități publice locale cu privire la inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al localității, întocmit anterior de comisia special constituită în acest scop respectiv, o operațiune administrativă anterioară hotărârii de guvern prin care se atestă apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local.

În această ipoteză consiliul local nu are atribuții de decident cu privire la raportul juridic de proprietate, ci doar exprimă un acord relativ la acesta.

Așa cum arată alin. (3) al art. 21 din Legea 213/1998, atestarea aparteneței unui anumit bun la domeniul public al unei localități se face prin hotărârea de guvern adoptată în acest sens și în condițiile legale mai sus prezentate, acesta fiind actul administrativ care produce efectul juridic de atestare a apartenenței bunului la domeniul public al unei localități/județ.

Plecând de la această premisă, instanța de fond nu a mai procedat la cercetarea cauzei și nu a lămurit-o sub toate aspectele, în sensul că nu a clarificat împrejurările de fapt referitoare la suprafețele de teren în privința cărora s-a solicitat anularea parțială a H.G. nr. 1348/2001 și nu a lămurit motivele de drept pentru care terenurile în discuție au fost înscrise în domeniul public al Municipiului Buzău.

De asemenea, sentința recurată nu răspunde argumentelor invocate de reclamantă prin acțiune, nu a analizat înscrisurile depuse în dovedire și nici nu a răspuns cu privire la relevanța probei cu expertiza topo-cadastru solicitate prin acțiune.

Or, în exercitarea rolului activ ce îi revenea, potrivit art. 22 C. proc. civ., prima instanță avea obligația de a lămuri cauza sub toate aspectele, atât în ceea ce privește situația de fapt, cât și de drept, sub aspectul motivelor pentru care terenurile indicate în petitul acțiunii, astfel cum a fost precizată, aparțin/nu aparțin domeniului public al Municipiului Buzău sau domeniului public al statului.

În consecință, situația de fapt existentă în cauză nu a fost lămurită, ceea ce echivalează cu o necercetare efectivă a fondului cauzei și este de natură a prejudicia dreptul la un proces echitabil cel puțin al uneia dintre părți, hotărârea recurată neîndeplinind condițiile prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ.

Obligația legală a instanței de a-și motiva hotărârea adoptată are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situației de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant.

Prin urmare, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe, care urmează a analiza toate argumentele prezentate de reclamantă și mijloacele de probă solicitate de aceasta, precum și apărările invocate de pârâți.

4.2. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Față de considerentele expuse, Înalta Curte, în baza dispozițiilor art. 497 C. proc. civ. și art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa hotărârea recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta CNCF "CFR" SA-Sucursala de Căi Ferate Galați împotriva sentinței nr. 28 din 23 februarie 2022 a Curții de Apel Galați – secția de contencios administrativ și fiscal, pronunțată în dosarul nr. x/2020.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 25 mai 2023, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.