ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 2222/2024

Ședința publică din data de 17 aprilie 2024

Asupra cauzei civile de față, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată, la data de 25.07.2022, pe rolul Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției, a solicitat:

- recunoașterea intereselor legitime și a drepturilor pretinse prin petiția înregistrată la Ministerul Justiției cu nr. 47966/347/P/2021 din 14.05.2021;

- anularea actului administrativ cu nr. 30/47966/347/P/2021/22.12.2021, emis de către Ministerul Justiției și obligarea eliberării altui înscris din care să rezulte constatarea încălcării drepturilor și libertăților reclamantului, stabilite prin lege și prin actele normative;

- constatarea nelegalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului 30/47966/347/P/2021/22.12.2021;

- constatarea încălcării de către pârâtul Ministerul Justiției a prevederilor Legii 80/1994 prin care România a ratificat Convenția Europeană pentru prevenirea torturii și a pedepselor inumane sau degradante și obligarea Ministerului Justiției la informarea Comitetului pentru Prevenirea Torturii cu privire la deținutul indicat în petiție;

- obligarea pârâtului Ministerul Justiției să răspundă la punctele lipsă din petiție înregistrată la Ministerul Justiției cu nr. 47966/347/P/2021 din 14.05.2021;

- constatarea încălcării de către Ministerul Justiției a prevederilor legale prin nesoluționarea în termen a plângerii 47966/347/P/2021 din 14.05.2021 și încălcarea prevederilor Ordonanței Guvernului României nr. 27/2002.

-obligarea pârâtului Ministerul Justiției să îi restituie diferențele salariale reținute în baza actelor administrative contestate, indexate, majorate, plus dobânda legală la data efectuării plății;

- obligarea la plata daunelor morale în suma de 50000 Ron de către Ministerul Justiției și a cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentința nr. 9/F-CONT din 26 ianuarie 2023, Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității capetelor de cerere 1-3 și, în consecință, a respins aceste capete de cerere ca inadmisibile.

Totodată, a respins, ca nefondată, în rest cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției.

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul A., a formulat recurs, prin care a solicitat admiterea căii de atac, casarea deciziei recurate pentru ipotezele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din C. proc. civ. și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași curți de apel.

În dezvoltarea motivelor de recurs, recurentul-reclamant a susținut că respingerea acțiunii de către instanța dc fond, s-a datorat admiterii greșite a excepției inadmisibilității și neadministrarea unor probe necesare și utile pentru lămurirea aspectelor de fapt relevante în proces.

În argumentarea acestei critici, recurentul a făcut trimitere la dispozițiile art. art. 237 alin. (1) și (2) din C. proc. civ., susținând lipsa manifestării rolului activ al instanței, dedusă din împrejurarea că nu și-a îndeplinit obligația de cercetare a procesului, critică regăsită ca ipoteză normativă în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.. Invocă în acest sens art. 22 alin. (4) din C. proc. civ. care stipulează că judecătorul restabilește calea juridică exactă a actelor și faptelor deduse judecății, ceea ce conferă dreptul instanței și la calificarea aspectelor de drept substanțial, nu numai a celor de drept procesual, precum și a instituțiilor judiciare aplicabile în cauză.

În cauză, instanța nu a pus în discuția părților lămurirea cadrului procesual, respectiv nu a interpelat reclamantul în sensul dacă apreciază că actul contestat este un act administrativ asimilat în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 sau îl consideră a fi un refuz nejustificat de soluționare favorabilă a cererii și se încadrează în dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004 care definește refuzul nejustificat ca act administrativ asimilat.

Se susține că, în raport de această calificare, urmau a fi soluționate pe fond capetele de cerere din acțiune, precum și excepțiile procesuale invocate de pârât prin întâmpinare.

Instanța de fond își depășește competențele și se erijează practic în apărătorul intimatului-pârât, reținând în mod greșit faptul că "nemulțumirea reclamantului cu privire la constatările efectuate de pârât, nu are semnificația unui refuz de a răspunde din partea pârâtului", chestiune care nu a fost pusă în discuția părților, fiind astfel încălcat dreptul la apărare al reclamantului.

În concluzie, sentința atacată este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea prevederilor art. 6 din Convenția EDO, în condițiile în care instanța de apel a încălcat dreptul la apărare și dreptul la un proces echitabil ale reclamantului, câtă vreme instanța de fond nu a procedat la un examen efectiv al aspectelor esențiale deduse judecății, raportându-se doar la susținerile intimatului-pârât, fără o riguroasă cercetare a procesului în fond și administrarea unui probatoriu complex, ceea ce a condus la un raționament greșit care a fundamentat soluția adoptată.

Cu referire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susținut că instanța fondului a nesocotit Legea nr. 80/1994 privind ratificarea Convenției europene pentru prevenirea torturii și a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, adoptată la Strasbourg Ia 4.1 1.1993, a Legii nr. 571/2004 privind avertizorul de integritate, a Legii nr. 145/2019 privind statutul polițiștilor din penitenciare, a O.G nr. 27/2002 privind reglementarea activității de soluționare a petițiilor.

Astfel, în mod greșit instanța de fond a constatat că pârâtul Ministerul Justiției, nu a încălcat prevederile Legii 80/1994 prin care România a ratificat Convenția Europeană pentru prevenirea torturii și a pedepselor inumane sau degradante și obligarea Ministerului Justiției la informarea Comitetului pentru Prevenirea Torturii cu privire la deținutul indicat în petiție, în condițiile în care materialul probator administrat în cauză, relevă faptul că pârâtul a încălcat obligațiile din această Convenție, deținutul B. fiind agresat de angajatul-ofițer cu funcție de conducere, poliție penitenciară C., sub aspectul aplicării deținutului a unui tratament inuman și degradant și mai ales, al refuzului de informare de către Ministerul Justiției a Comitetului pentru prevenirea torturii cu privire la situația de fapt.

Se mai susține că interpretând greșit dispozițiile Legii nr. 145/2019 și ale Legii nr. 571/2004, instanța de fond a considerat, fără temei, faptul că Ministerul Justiției nu a încălcat prevederile legale cu privire la obligația de a răspunde tuturor aspectelor sesizate de reclamant în sesizarea cu nr. 47966/347/P/2021 din 14.05.2021.

Contrar celor reținute de instanță, din actele și lucrările dosarului, rezultă fără echivoc faptul că activitatea de control efectuată de Ministerul justiției s-a efectuat cu ignorarea elementelor doveditoare ce puteau proba vătămarea drepturilor și intereselor ale reclamantului, dar și legislația aplicabilă în materia drepturilor omului (aspecte reținute cu putere de lucru judecat prin sentința civilă nr. 502/30.09.2020 pronunțată de Tribunalul Argeș în Dosarul nr. x/2020, rămasă definitivă prin Decizia nr. 481 R-CONT din 07.05.2021 a Curții de Apel Pitești).

În acest fel, Curtea a interpretat, în defavoarea reclamatului, motivele de nelegalitate, invocate prin cererea de chemare în judecată, golind de conținut efectul normelor legale prin care o instanță ar admite o acțiune.

Intimatul-pârât Ministerul Justiției a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca neîntemeiat, apreciind că hotărârea instanței de apel este legală.

În susținerea poziției sale procesuale, intimatul a arătat că instanța de fond în mod corect a reținut că nu au fost încălcate obligațiile prevăzute în Legea nr. 80/1994, act normativ care ratifică Convenția europeană pentru prevenirea torturii și a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante adoptată la Strasbourg la 26.11 .1992 de vreme ce obiectul Convenției constă în permisiunea efectuării unor vizite a locurilor unde se află persoanele care sunt private de libertate și nicidecum alte obligații referitoare la diverse incidente cum este cel al deținutului indicat în petiție.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse.

În ce privește susținerile subsumate primului motiv de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., vizând calificarea eronată a raportului juridic dedus judecății, Înalta Curte are a observa că a fost supus controlului judecătoresc a instanțelor de fond un diferend cu privire la privire la exercitarea unor agresiuni de către un polițist de penitenciare împotriva unui deținut care făceau la data sesizării (14.05.2021) obiectul unei cercetări penale declanșate în anul 2019 la Parchetului de pe lângă Judecătoria Pitești.

Astfel, reclamantul A. s-a adresat ministrului Justiției cu o sesizare, înregistrată la această autoritate cu nr. 47966/347/P/din 14.05.2021 . Prin intermediul acesteia petentul, care este fost angajat al penitenciarului Mioveni, a susținut, în esență că a sesizat directorul unității cu privire la o faptă de agresiune a unui alt angajat împotriva unui deținut, iar conducerea unității nu a respectat măsurile de protecție prevăzute în Legea 571/2004 privind protecția personalului din autoritățile publice, instituțiile publice și din alte unități care semnalează încălcări ale legii, ci dimpotrivă, a fost sancționat disciplinar în mod nelegal, printr-o decizie ulterior anulată de instanțele de judecată, și a fost victima mai multor abuzuri și amenințări din partea mai multor angajați ai penitenciarului, fără ca personalul de conducere să ia măsuri pentru stoparea acestora.

Ca atare, pentru verificarea aspectelor semnalate în această sesizare, Ministerul Justiției a declanșat un control inopinat la Penitenciarul Mioveni, finalizat cu Raportul de control nr. x/20.12.2021 iar, prin adresa nr. x/2021 din data de 22.12.2021, act care se contestă în prezenta cauză, Ministerul Justiției îi comunică petentului că, urmare a sesizărilor primite din partea petentului, ministrul justiției a dispus un control la Penitenciarul Mioveni, care a fost efectuat de către inspectorii Direcției Corpului de Control al ministrului.

Validând inadmisibilitatea acțiunii în justiție, reținută de prima instanță, a argumentat, în esență, că, prin petitele 1-3 din cererea de chemare în judecată, reclamantul solicită anularea adresei nr. x/2021 din data de 22.12.2021, constatarea nelegalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia și recunoașterea intereselor legitime și a drepturilor pretinse prin petiția sa, înregistrată la Ministerul Justiției cu nr. 47966/347/P/2021 din 14.05.2021.

Este în afara oricărei discuții că adresa nr. x/2021 din data de 22.12.2021 nu are natura juridică a unui act administrativ, care să poată fi cenzurat de către instanța de contencios administrativ, întrucât acesteia îi lipsește trăsătura esențială a actul administrativ prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, și anume aptitudinea de a produce efecte juridice, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nu stinge raporturi juridice, ci preia rezultatele controlului declanșat la sesizarea petentului și îi comunică acestuia rezultatele controlului, materializate în constatări de fapt, propuneri și măsuri organizatorice.

În raport de circumstanțele concrete ale cauzei, descrise anterior fiind o situație de fapt și de drept neechivocă în sensul că actul atacat nu reprezintă un act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, cu modificările și completările ulterioare, ci un act de informare a petentului/reclamantului/recurentului cu privire la rezultatul verificărilor efectuate, nu a fost necesar ca instanța de judecată să efectueze demersuri suplimentare cum susține recurentul în vederea lămuririi cadrului procesual.

De altfel, actele de control nu pot fi asimilate unor acte administrative, deoarece au natura unui act premergător emiterii unui act administrativ, ele cuprinzând doar anumite constatări ale organelor de control, constatări în baza cărora se pot emite ulterior acte administrative propriu-zise.

În egală măsură, nu poate fi primită aserțiunea recurentului, potrivit cu care, admiterea excepției inadmisibilității pe cale de excepție nu înseamnă că nu a manifestat un rol activ și că au fost încălcate dispozițiile art. 237 alin. (1) și (2) C. proc. civ.

Astfel, conform dispozițiilor art. 237 alin. (1) și (2) C. proc. civ., în etapa de cercetare a procesului se îndeplinesc, în condițiile legii, acte de procedură la cererea părților ori din oficiu, pentru pregătirea dezbaterii în fond a procesului, dacă este cazul.

De asemenea, textul art. 248 alin. (1) C. proc. civ. prevede că instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei.

Contrar susținerilor recurentului-reclamant, instanța supremă reține că, modul în care a procedat instanța de fond corespunde normelor procedurale prevăzute de dispozițiile art. 237 alin. (1) și (2) și art. 248 C. proc. civ., având în vedere succesiunea aspectelor litigioase deduse judecății.

Prin urmare, ținând seama de trăsăturile fundamentale ale dreptului de acces la o instanță (garanție a dreptului la un proces echitabil), consacrat deopotrivă în legislația internă și în cea internațională, Înalta Curte constată că este corectă soluția de inadmisibilitate în contenciosul administrativ a acțiunii reclamantului, sub aspectul capetelor 2 și 3 de cerere, lipsind caracterul de act administrativ a actului contestat, înțeleasă drept sancțiune procesuală incidentă în cazul exercitării unui mecanism procedural pe care legea nu-l îngăduie.

De asemenea, și capătul 1 de cerere privind recunoașterea intereselor legitime și a drepturilor pretinse prin petiția înregistrată la Ministerul Justiției cu nr. 47966/347/P/2021 din 14.05.2021 este inadmisibil.

Cum bine a punctat judecătorul fondului, actul a cărui cenzurare se solicită nu este act administrativ și astfel nu poate determina posibilitatea recunoașterii drepturilor și intereselor pretinse de reclamant, chiar dacă în cadrul unei acțiuni în contencios administrativ se poate solicita și obține recunoașterea unui drept, potrivit art. 1 din Legea 554/2004.

Reținând inadmisibilitatea demersului reclamantului, instanța de fond nu a încălcat dreptul acestuia la controlul judecătoresc, așa cum greșit susține recurentul-reclamant.

Prin cel dintâi motiv de casare, întemeiat în drept pe art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurentul afirmă o încălcarea a regulilor de procedură de către instanța de fond, în concret, a prevederilor art. 22 C. proc. civ. Invocând încălcarea prevederilor art. 22 C. proc. civ., recurentul reproșează instanței de fond lipsa rolului activ în administrarea probelor și aflarea adevărului în cauză - concretizat, în opinia sa, într-o soluție de admitere în totalitate a pretențiilor deduse judecății.

În acest context, Înalta Curte subliniază că sensul sintagmei judecătorul este în drept din cuprinsul art. 22 alin. (2) C. proc. civ. este în mod evident acela că judecătorul este îndreptățit și nu obligat, el având numai posibilitatea și nu îndatorirea de a ordona administrarea unor probe din oficiu. Din această perspectivă, părțile nu pot reproșa, cu ocazia exercitării căilor legale de atac, omisiunea instanței a cărei hotărâre se contestă de a dispune din oficiu măsuri pe care ele însele nu le-au propus, substituindu-se voinței lor, întrucât rolul activ al judecătorului nu presupune încălcarea principiului disponibilității, ci realizarea unui echilibru între acesta și celelalte principii fundamentale ale procesului civil, care este unul al intereselor private, cu atât mai mult cu cât ambele părți au beneficiat în cauză de asistență juridică calificată.

Așa fiind, nu pot fi primite susținerile recurentului-reclamant care reproșează practic instanței aspecte procedurale pe care el însusi le-ar fi putut supune analizei și dezbaterii contradictorii în proces, demersul echivalând practic cu invocarea propriei culpe.

Criticând-o pentru nelegalitate, din perspectiva cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul -reclamant a susținut, pe de o parte, încălcarea obligațiilor prevăzute în Legea 80/1994, act normativ prin care se ratifică Convenția europeană pentru prevenirea torturii și a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, adoptată la Strasbourg la 26 noiembrie 1987, precum și a protocoalelor nr. 1 și 2 la convenție, adoptate la Strasbourg la 4 noiembrie 1993.

Pe de altă parte, a arătat, contrar celor reținute de instanța de fond, că intimatul Ministerul Justiției a ignorat întregul material probator pus la dosar pentru a face dovada vătămării drepturilor și intereselor legitime ale recurentului. Ministerul Justiției nu a răspuns solicitărilor recurentului-reclamant de a sesiza Comisia de disciplină cu privire la cercetarea funcționarilor publici implicați referitor la acel condamnat agresat, lovit, aceste aspecte întâmplându-se sub ochii recurentului în calitate de avertizor de integritate.

Trebuie menționat că situația de fapt reținută de instanța fondului nu mai poate fi reapreciată în recurs, unde are loc o verificare de legalitate, în limitele instituite de art. 488 C. proc. civ., la o situație de fapt deplin stabilită, astfel că nici argumentele aduse în recursul reclamantului privitoare la modul de interpretare a probelor nu vor fi analizate întrucât tind la modificarea situației de fapt avută în vedere, cu prilejul aplicării legii, de către instanțele de fond.

Așa fiind, criticile care vizează situația de fapt sau aprecierea probelor nu vor fi supuse analizei instanței de recurs care, în calea de atac extraordinară a recursului, nu poate proceda la o devoluțiune a fondului cauzei, ceea ce poate constitui obiect al judecății fiind exclusiv legalitatea hotărârii pronunțate în fond.

Pot fi relevate următoarele împrejurări de fapt esențiale în acest proces, astfel cum au fost ele stabilite de către instanța fondului, în sensul că așa cum reiese din raportul de control și din adresa contestată, faptele reclamate conducerii unității de către recurentul -reclamant cu privire la agresarea unui deținut au fost sesizate de unitate organelor de urmărire penală încă din anul 2019 și fac obiectul unei cercetări penale desfășurate de Parchetul de pe lângă Judecătoria Pitești. De asemenea, a rezultat că directorul penitenciarului a depus diligențe pentru identificarea persoanei private de libertate presupus agresate la 6.03.2019 și pentru stabilirea situației de fapt, inclusiv pentru verificarea examinărilor medicale realizate la cererea acesteia.

Procedând la verificarea aspectelor de nelegalitate punctate de recurentul-reclamant, Înalta Curte constată că nu se poate reține încălcarea obligațiilor prevăzute în Legea 80/1994, act normativ prin care se ratifică Convenția europeană pentru prevenirea torturii și a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, adoptată la Strasbourg la 26 noiembrie 1987, precum și a protocoalelor nr. 1 și 2 la convenție, adoptate la Strasbourg la 4 noiembrie 1993.

În analiza acestor critici, se are în vedere, ca prim aspect, faptul că, în prezenta cauză nu s-a pus problema organizării și a refuzului permiterii vreunei vizite în sistemul Convenției europene pentru prevenirea torturii și a pedepselor sau tratamentelor inumane sau degradante, astfel că nu se poate reține încălcarea vreunei obligații prevăzute de această lege, din partea pârâtului.

Totodată, observând răspunsul comunicat recurentului-reclamant, nu se poate reține că intimatul nu ar fi răspuns tuturor aspectelor sesizate chiar dacă o parte din aspectele sesizate de acesta nu s-au confirmat nu se poate susține că are semnificația unui refuz de a răspunde și nu poate determina obligarea acestuia să emită un alt răspuns în conformitate cu așteptările sale.

Astfel, există la dosar răspunsul nr. x/2021 din data de 22.12.2021, întocmit pe baza înscrisurilor și declarațiilor polițiștilor de penitenciare din cadrul Penitenciarului Mioveni, inspectorii D. C. civ..M. valorificând toate probele, deși sesizarea a fost formulată la peste 2 ani de la data săvârșirii faptelor.

În concluzie, interpretarea dată probelor constituie o chestiune de fapt, care nu justifică invocarea motivului de recurs bazat pe aplicarea/interpretarea greșită a legii.

Din perspectiva celor expuse, susținerile recurentului legate de incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt nefondate.

Pentru aceste considerente, reținând că hotărârea atacată a fost dată cu aplicarea corectă a legii pe toate aspectele contestate și că, astfel, nu sunt îndeplinite condițiile ipotezelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este nefondat și îl va respinge ca atare, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 9/F-CONT din 26 ianuarie 2023 - Curtea de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 17 aprilie 2024.