ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1467/2025

Ședința publică din data de 14 martie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Timișoara la data de 22.06.2023, sub nr. x/2023, reclamantul SINDICATUL NATIONAL AL POLIȚIȘTILOR ȘI PERSONALULUI CONTRACTUAL din M.A.I. a chemat în judecată pârâtul MINISTERUL AFACERILOR INTERNE, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea în parte a Ordinului Ministrului Afacerilor Interne nr. 181 din 29.11.2022, publicat în M.Of. partea I, nr. 1171/7.12.2022, de aprobare a Normelor metodologice de aplicare la nivelul Ministerului Afacerilor Interne a Hotărârii Guvernului nr. 1198/2022 privind drepturile de transport, pe teritoriul național, al personalului din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională, respectiv, să dispuneți anularea art. 3 alin. (2) din Normele metodologice care constituie Anexă la acest OMAI, articol care prevede că, "în vederea acordării contravalorii transportului sub forma sumei forfetare lunare/săptămânale/bilunare în situațiile prevăzute la alin. (1), când intervin modificări succesive ale raportului de serviciu este relevantă prima modalitate de stabilire/modificare a raporturilor de serviciu/muncă în acea localitate".

1.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 699 din 17 noiembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a fost respinsă cererea formulată de reclamantul SINDICATUL NAȚIONAL AL POLIȚIȘTILOR ȘI PERSONALULUI CONTRACTUAL DIN MAI în numele membrului de sindicat A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL AFACERILOR INTERNE.

1.3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinței civile 699 din 17 noiembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs reclamantul A., prin SINDICATUL NAȚIONAL AL POLIȚIȘTILOR ȘI PERSONALULUI CONTRACTUAL DIN MAI, invocând temeiul de drept de la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., cu solicitarea de casare a hotărârii de la fondul pricinii, iar în rejudecare, să se dispună admiterea cererii de chemare în judecată.

În esență, în motivare, a arătat că norma de punere în aplicare adaugă la dispozițiile legale superioare, în mod nepermis. Explicitarea dispozițiilor legale superioare de către normele metodologice de aplicare este legală, însă stabilirea unor condiții suplimentare pentru acordarea unui drept echivalează cu o adăugare nepermisă la un act normativ cu forță juridică superioară.

Prin urmare, norma metodologică cuprinsă la art. 3 alin. (2), aprobată prin OMAI nr. 181 din 29.11.2022 adaugă în mod nepermis la dispozițiile H.G. nr. 1198/2022 prin mențiunea că, de prevederile art. 9 din H.G. nr. 1198/2022, nu beneficiază personalul care solicită decontarea cheltuielilor de transport dacă a suferit modificări succesive ale raportului de serviciu și implicit dacă vreodată acesta ar fi solicitat ca numirea sa în funcție să fie la cerere, chiar dacă în cadrul actualei instituții cu care are raporturi de muncă (în speța de față IT PF Timișoara) numirea sa în funcție s-a realizat în mod neîndoielnic în interes de serviciu. Această distincție nu se regăsește în H.G. nr. 1198/2022, și deci ea nu poate fi legal introdusă prin normele metodologice de aplicare a acestei hotărâri de guvern.

Cu privire la caracterul discriminatoriu, norma în discuție naște o deosebire, excludere, restricție a personalului care a suferit modificări succesive ale raportului de serviciu și preferință nejustificată pentru persoanele care ocupă funcții similare tot ca urmare a numirii în funcție în interes de serviciu, discriminare ce nu se bazează pe un criteriu rezonabil și obiectiv. A pune pe picior de egalitate și a nu discrimina ar fi echivalat cu acordarea acelorași drepturi pentru persoane ce se află în aceeași situație juridică/de fapt.

A menționat că art. 3 alin. (2) din Normele metodologice de aplicare a Hotărârii Guvernului nr. 1198/2022 încalcă art. 16 din Constituția României care reglementează "Egalitatea în drepturi" și art. 14 din Conventia pentru apărarea drepturilor omului, impunând o diferență de tratament care nu se bazează pe o justificare rezonabilă și obiectivă, nu urmărește un scop legitim și nu există un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul urmărit.

Conform art. 9 din H.G. nr. 1198/2022 la care face trimitere art. 3 alin. (2) din Normele Metodologice, personalul are dreptul la utilizarea gratuită a mijloacelor de transport din înzestrarea instituțiilor de apărare, ordine publică și securitate națională, cu încadrarea în drepturile de rulaj sau, după caz, de combustibil stabilite prin normative proprii, la decontarea cheltuielilor de transport sau la acordarea contravalorii transportului sub forma unei sume forfetare.

Or, stabilirea unei excepții de la această regulă consacrată de lege nu are niciun temei legal, H.G. nr. 1198/2022 nefăcând vreo distinctie în acest sens.

Referitor la încălcarea dispozițiilor Legii nr. 360/2002, a susținut că prin art. 28 se reglementează faptul că polițistul are dreptul la decontarea cheltuielilor de transport în cazul deplasării în interesul serviciului, mutării în alte localități și o data pe an pentru efectuarea concediului de odihna, precum și în alte situații, în condițiile stabilite prin hotărâre a Guvernului.

Din analizarea dispoziției legale menționate anterior, rezultă că legiuitorul are în vedere acordarea dreptului la decontarea acestor cheltuieli indiferent de numărul modificărilor raporturilor de serviciu ori entitățile în care au avut loc aceste modificări.

Legiuitorul a avut în vedere, ca un criteriu primordial pentru acordarea acestor drepturi, existența calității de polițist.

Prin urmare, este în mod evident nelegal a face diferențieri artificiale între polițiști care din cauze independente de voința acestora au putut avea modificări ale raporturilor de serviciu conform dispozițiilor menționate anterior.

Contrar celor arătate de prima instanță, dreptul recunoscut prin lege, respectiv prin Statutul Polițistului, nu poate fi restrâns printr-un OMAI, ci doar printr-o altă lege organică și doar pentru ipotezele enumerate în Constituție.

Normele de tehnică legislativă din Legea nr. 24/2000 definesc părțile constitutive ale actului normativ, structura, forma și modul de sistematizare a conținutului acestuia, procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea și republicarea actelor normative, precum și limbajul și stilul actului normativ.

Principala modificare operată prin ordinul atacat este aceea de privare a recurentului, și a altor angajați din sistemul MAI, de dreptul legal de a li se deconta cheltuielile de transport la și de la locul de muncă, deși pentru majoritatea angajaților MAI aceste drepturi au fost recunoscute, până la intrarea în vigoare a OMAI nr. 181/2022, inclusiv prin hotărâri judecătorești definitive.

In considerarea tuturor aspectelor evocate mai sus, a solicitat admiterea cererii introductive de instanță și, în consecință, să se dispună anularea în parte a ordinului.

În drept, a invocat 483 C. proc. civ., art. (7) alin. (5), art. (8), art. 14 si art. 15 din Legea contenciosului administrativ nr. 554 2004, art. 9 din H.G. art. 28 și 69 din Legea nr. 360/2002, art. 16 si 53 din Constituția României, art. 14 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului, precum și totalitatea dispozițiilor legale indicate în cuprinsul prezentei.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Afacerilor Interne a depus întâmpinare, prin care a solicitat, pe cale de excepție, să se constate nulitatea căii de atac, iar pe fond, să se respingă cererea de recurs, cu menținerea ca legală și temeinică a sentinței civile atacate în cauza de față aceasta fiind dată cu aplicarea dispozițiilor legale incidente cauzei.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra recursului

Examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I., în numele membrului de sindicat A., este nefondat, pentru următoarele considerente:

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere de anulare a prevederilor art. 3 alin. (2) din Normele Metodologice anexe Ordinului nr. 181/2022 emis de Ministrul Afacerilor Interne pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare la nivelul Ministerului Afacerilor Interne a Hotărârii Guvernului nr. 1198/2022 privind drepturile de transport, pe teritoriul național, ale personalului din instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională (în continuare Ordinul nr. 181/2022).

Prima instanță, reținând caracterul netemeinic al pretențiilor deduse judecății, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, cu motivarea că în cauză nu s-a evidențiat încălcarea principiului legalității în raport de prevederea art. 3 alin. (2) din Anexa nr. 1 la Ordinul nr. 181/2022 de aprobare a normelor metodologice de aplicare a H.G. nr. 1198/2022.

Nemulțumit de soluția de la fondul cauzei, a declarat recurs reclamantul Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 Cod procedură, invocând încălcarea normelor de drept material de prima instanță care a reținut că este respectat principiul legalității în condițiile în care norma de punere în aplicare a textului de lege este cea prin care, în mod nepermis, se adaugă la norma cu forță juridică superioară.

Înalta Curte reține că reclamantul A. este funcționar public cu statut special (polițist) - angajat al ITPF Timișoara, iar în această calitate se consideră îndreptățit la decontarea cheltuielilor de transport la și de la locul de muncă, cheltuieli pe care, în prezent, este nevoit să le suporte din fonduri proprii deoarece angajatorul - structură din cadrul MAI - îi refuză recunoașterea acestui drept.

Din perspectiva cadrului legal incident speței, așa cum în mod corect a identificat și prima instanță, se relevă următoarele texte de lege:

Art. 17 din Anexa VI la Legea-cadru nr. 153/2017 2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice statuează că: "Drepturile de transport ale personalului militar în activitate, ale polițiștilor, ale funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, ale elevilor și studenților din instituțiile militare de învățământ și din instituțiile de învățământ pentru formarea polițiștilor, ale cursanților din instituțiile de învățământ pentru formarea funcționarilor publici cu statut special din sistemul administrației penitenciare, precum și ale personalului civil sunt reglementate prin hotărâre a Guvernului."

Potrivit art. 9 alin. (1) din H.G. nr. 1198/2022, cu modificările și completările ulterioare, "Personalul are dreptul la utilizarea gratuită a mijloacelor de transport din înzestrarea instituliilor de apărare, ordine publică și securitate nalională, cu încadrarea în drepturile de rulaj sau, după caz, de combustibil stabilite prin normative proprii, la decontarea cheltuielilor de transport sau la acordarea contravalorii transportului sub forma unei sume .foąfetare, în următoarele situa!ii:

h) la deplasarea zilnică de la domiciliu sau reședin(ă Ia locul de muncă și de la locul de muncă la domiciliu sau reședin(ă, în limita a 7() km, pentru personalul mutat în interes de serviciu într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință, căruia nu i se poate asigura locuință in localitatea în care este mulat;

i) la deplasarea săptămânală de la domiciliu sau reședință la locul de muncă și de la locul de muncă la domiciliu sau reședință, pe o distantă cuprinsă între 71 și 300 km, pentru personalul mutat în interes de serviciu într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință;

j) la deplasarea bilunară de la domiciliu sau reședință la locul de muncă si de la locul de muncă la domiciliu sau reședință, pe o distanță mai mare de 301 km, pentru personalul mutat în interes de serviciu într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință."

Totodată, art. 9 alin. (3) și (4) din H.G. nr. 1198/2022 stipulează faptul că de drepturile prevăzute la alin. (1) lit. h)-j) beneficiază, în aceleași condiții, și personalul numit în prima funcție/transferat/chemat/rechemat în activitate într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință, precum și personalul detașat și/sau împuternicit să îndeplinească funcții într-o altă localitate decât cea de domiciliu ori de reședință, personalul încadrat în structurile teritoriale ale unor unități care au sediul în altă localitate, precum și personalul pus la dispoziție.

Totodată, art. 27 din H.G. nr. 1 198/2022 prevede că în aplicarea prezentei hotărâri a Guvernului, în termen de 90 de zile de la publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea I, instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională emit norme metodologice, aprobate prin ordine ale conducătorilor acestor instituții.

Potrivit art. 3 alin. (2) din Normele Metodologice - dispoziții criticate de reclamant:

"(1) Aplicarea art. 9 alin. (1) lit. h)-j) din hotărâre vizează personalul Ministerului Afacerilor Interne care se află, după caz, în una dintre următoarele situații:

a) este numit în prima funcție într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință;

b) este mutat în interes de serviciu într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință;

c) este detașat să îndeplinească funcții într-o/într-un alt(ă) unitate/subunitate/structură/formațiune/punct de lucru decât cea/cel din care face parte, situat(ă) într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință, ori este împuternicit să îndeplinească funcții într-o/într-un alt(ă) unitate/subunitate/structură/formațiune/punct de lucru decât cea/cel din care face parte, situat(ă) într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință;

d) este încadrat în structurile teritoriale ale unor unități care au sediul în altă localitate;

e) este transferat/chemat/rechemat în activitate într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință;

f) este detașat în afara instituțiilor de apărare, ordine publică și securitate națională într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință;

g) este pus la dispoziție, potrivit legii, într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință.

(2) În vederea acordării contravalorii transportului sub forma sumei forfetare lunare/săptămânale/bilunare, în situațiile prevăzute la alin. (1), când intervin modificări succesive ale raportului de serviciu/muncă în localitatea în care se află locul de muncă, este relevantă prima modalitate de stabilire/modificare a raportului de serviciu/muncă în acea localitate.

(3) În aplicarea art. 9 alin. (1) lit. h) și alin. (5) din hotărâre, în luarea deciziei, șeful/comandantul unității verifică dacă, în considerarea situației locative a solicitantului, este necesar ca acesta să se deplaseze de la domiciliu sau reședință la locul de muncă și de la locul de muncă la domiciliu sau reședință și aprobă decontarea contravalorii transportului sub forma sumei forfetare lunare aferente deplasării zilnice. (4) Necesitatea deplasării, potrivit alin. (3), se determină pe baza situației locative a solicitantului în localitatea în care își are locul de muncă, luând în considerare posibilitatea acestuia de a folosi o locuință în localitatea respectivă, astfel cum rezultă din împrejurări precum: a) solicitantul sau, după caz, soțul/soția are în proprietate o locuință în localitatea în care solicitantul își are locul de muncă; b) solicitantul sau, după caz, soțul/soția beneficiază de compensația lunară pentru chirie, inclusiv în vederea achitării ratei lunare aferente unui credit ipotecar/imobiliar în localitatea în care solicitantul își are locul de muncă; c) solicitantul sau, după caz, soțul/soția are atribuită, prin contract de închiriere cu plata subvenționată a chiriei, o locuință din fondul locativ de stat în localitatea în care își are locul de muncă; d) solicitantului nu i se poate asigura locuință de serviciu sau locuință de intervenție în localitatea în care își are locul de muncă.".

În raport de dispozițiile legale anterior citate, prin raportare la situația factuală expusă în acțiune, în cadrul controlului judiciar, se reține că prima instanță a identificat în mod corect că ceea ce critică reclamantul nu este modul de aplicare a textelor de lege contestate în prezenta cauză raporturilor juridice pe care le are cu instituția pârâtă, ci reclamantul a solicitat instanței să verifice dacă ordinul contestat respectă principiul legalității și anume dacă a fost emis în concordanță cu normele juridice cu forță superioară, din perspectiva principiului ierarhiei și forței juridice a actelor normative, consacrat de art. 1 alin. (5) din Constituție și de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 24/2000.

Astfel, urmează a se verifica dacă soluția primei instanțe prin care s-a stabilit dacă normele metodologice de punere în aplicare a ordinului contravin actului normativ cu forță juridică superioară care este H.G. nr. 1198/2022.

Înalta Curte, în cadrul controlului judiciar, reține că distincția operată de art. 3 alin. (2) din Normele Metodologice, dispoziții criticate de reclamant, își are originea în textul de lege de la art. 27 din H.G. nr. 1198/2022, care, așa cum am arătat și supra, prevede că "în aplicarea prezentei hotărâri a Guvernului, în termen de 90 de zile de la publicarea acesteia în Monitorul Oficial al României, Partea I, instituțiile de apărare, ordine publică și securitate națională emit norme metodologice, aprobate prin ordine ale conducătorilor acestor instituții".

Prin urmare, norma din Metodologie doar arată modalitatea prin care se realizează procedura de decontare a sumelor reprezentând cheltuieli cu transportul polițiștilor în condițiile în care s-au realizat modificări succesive ale raportului de muncă al acestora în aceeași localitate în care se află locul de muncă.

Prin H.G. nr. 1198/2022 s-a urmărit acordarea unor drepturi compensatorii generate de situația locativă a personalului, în situația în care acesta a fost mutat în interesul serviciului, numit în prima funcție/transferat/chemat/rechemat în activitate ori detașat și/sau împuternicit într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau reședință.

Rezultă că scopul și rațiunea acordării dreptului în discuție sunt reprezentate de acoperirea eventualelor cheltuieli generate de situația locativă, de disconfortul creat de angajator, prin mutarea polițiștilor în interesul serviciului într-o altă localitate decât cea de domiciliu sau de reședință.

Așa cum reiese din preambulul actului normativ contestat, acesta a fost elaborat și emis în baza și în aplicarea unor acte normative de nivel superior, cu respectarea prevederilor art. 4 și art. 77, coroborate cu cele ale art. 78 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cererea de anulare parțială a OMAI nr. 181/2022 neputând fi admisă deoarece dispozițiile acestuia nu contravin actelor normative de nivel superior în baza și executarea cărora a fost emis și nici nu a fost adoptat cu încălcarea unor cerințe procedurale esențiale.

Mai mult decât atât, în speța de față, mutarea inițială în localitate s-a realizat la cererea polițistului, ca manifestare unilaterală de voință (în interes personal), ulterior, intervenind mutări în interes de serviciu, astfel că trebuie avut în vedere faptul că modificările ulterioare nu au dat naștere dreptului la acordarea cheltuielilor de transport, fiind menținută localitatea de serviciu pentru care reclamantul a optat inițial, în care acesta s-a mutat benevol, din propria inițiativă.

În aceste condiții, Înalta Curte va valida raționamentul primei instanțe care a reținut că norma criticată nu creează discriminări cu referire la personalul ale cărui raporturi juridice au fost modificate în timp față de ceilalți colegi din cadrul aceleiași instituții angajatoare ale căror raporturi nu au fost modificate. Norma legală suspusă atenției nu discriminează ci, din contră, pune pe picior de egalitate persoanele care se află ori s-au aflat în aceeași situație la data stabilirii/modificării primare a raportului de serviciu în localitatea în care se află locul de muncă, rațiunea acordării dreptului la decontare fiind aceea de a compensa disconfortul creat de către entitatea MAI pentru îndeplinirea obligațiilor și prerogativelor constituționale.

Sintetizând, se observă că normele metodologice creează un cadru simplificat acordării drepturilor de transport și urmăresc reglementarea în mod unitar, la nivelul tuturor structurilor M.A.I., modalitatea de decontare a cheltuielilor de transport ale personalului care a fost mutat în interes de serviciu.

Totodată, așa cum în mod corect a reținut prima instanță, OMAI nr. 181/2022 a fost emis în temeiul H.G. nr. 1198/2022, act normativ care, la rândul său, a fost emis în aplicarea prevederilor art. 28 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 360/2002, astfel cum rezultă din preambulul acestui act, fiind consacrat dreptul polițistului la decontarea cheltuielilor de transport în cazul deplasării în interes de serviciu, în cazul mutării în alte localități și o dată pe an pentru efectuarea concediului de odihnă, precum și în alte situații, care se realizează în condițiile stabilite prin hotărâre a Guvernului, legiuitorul abilitând autoritatea executivă să determine condițiile de exercitare a acestui drept.

În aceste condiții, critica din recurs relativă la încălcarea art. 28 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 360/2002 privind statutul polițiștilor nu se confirmă.

De asemenea, nefondată este și critica potrivit căreia OMAI nr. 181/2022 încalcă dispozițiile art. 16 din Constituția României, Înalta Curte reținând că, în cauză, prin norma criticată nu se creează o situație de discriminare și nici nu se realizează violarea principiului egalității, care nu exclude și presupune că se pot realiza soluții diferite pentru situații diferite, cum este cazul și în speța de față.

Or, așa cum am arătat supra, reclamantul se afla într-o situație diferită de cea expres prevăzută de lege pentru a putea beneficia de dreptul de decont al cheltuielilor de transport, mutarea inițială în localitate a fost la cererea acestuia(în interes personal), ulterior intervenind mutări în interes de serviciu.

Pentru toate considerentele expuse în paragrafele anterioare, nefiind identificate motive de reformare a sentinței civile atacate din perspectiva dorită de partea declarantă a căii de atac, Înalta Curte va respinge recursul formulat în cauză, menținând sentința civilă atacată ca fiind legală și temeinică.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de reclamantul Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I., în numele membrului de sindicat A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul - reclamant Sindicatul Național al Polițiștilor și Personalului Contractual din M.A.I. în numele membrului de sindicat A. împotriva sentinței civile nr. 699 din 17 noiembrie 2023, pronunțată de Curtea de Apel Timișoara, secția de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 14 martie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.