ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1430/2025

Ședința publică de la 13 martie 2025

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 04 septembrie 2020, cu număr de dosar x/2020, reclamanta A. S.R.L. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate (C.N.A.S.), anularea notificării nr. P/1794 din 03 martie 2020 emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

La data de 09 septembrie 2021, reclamanta a formulat cerere completatoare și modificatoare a cererii de chemare în judecată, prin care a solicitat excluderea din lista medicamentelor pentru care se datorează contribuție trimestrială a produselor Otirelax 45,5mg/11,4mg/ml, cod CIM W57631001 și Clotrimazol A. 10mg/ml, cod CIM W55658001.

Pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a formulat cerere reconvențională prin care a solicitat obligarea reclamantei să completeze lista medicamentelor pentru care datorează contribuția trimestrială prevăzută de O.U.G. nr. 77/2011.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 914 din 26 mai 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității acțiunii, a respins acțiunea reclamantei, astfel cum a fost completată, ca neîntemeiată și a respins cererea reconvențională formulată de pârâta-reclamantă, ca inadmisibilă.

1.3. Căile de atac exercitate în cauză

1.3.1. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., solicitând modificarea sentinței recurate și anularea notificării nr. P/1794 din 03 martie 2020 emise de Casa Națională de Asigurări de Sănătate.

În esență, a arătat că din modul de stabilire a contribuției claw-back, rezultă că în baza de calcul al contribuției pot intra numai sumele suportate în mod efectiv și real din Fondul unic de asigurări sociale de sănătate. Or, notificarea transmisă include în pretinsul consum suportat din Fond, aferent vânzărilor A., sume care, în mod real, nu au fost și nu au putut fi decontate din fonduri publice pentru acoperirea consumului de medicamente compensate.

Astfel, în primul rând, a arătat că în lista cuprinsă în notificare se regăsesc medicamente pe care A. nu le-a comercializat niciodată. Este cazul codului CIM W59780001 - Dexametazonă A. 4 mg/ml și produsului codul CIM W55652001- OTC, care nu este folosit în tratamentul ambulatoriu pe baza de prescriptie medicală și nu îndeplinește criteriile din O.U.G. nr. 77/2011.

În al doilea rând, valoarea la care s-a calculat taxa nu are nicio legătură cu veniturile sale, întrucât cuprinde adaosuri comerciale care nu îi aparțin, fiind venituri ale altor persoane.

Sumele indicate în lista transmisă de către CNAS ca fiind suportate din fondurile publice corespund unor cantități de produse mai mari decât cele comercializate prin farmacii sau consumate în unități sanitare cu paturi ori în centrele de dializă, în aceeași perioadă de referință, raportate prin studiile de piață efectuate de societatea B.. În mod firesc, din Fondul național unic de asigurări de sănătate nu pot fi compensate sume corespunzătoare unor cantități de medicamente mai mari decât cele consumate în mod real, astfel încât împrejurarea menționată relevă cu claritate existența unor erori în lista transmisă. Or, prin aceste erori, i se imputa o contribuție mai mare decât cea care ar rezulta din aplicarea corecta a dispozitiilor Ordonanței.

Cum valoarea consumului de medicamente comunicat este mai mare decât valoarea consumului real aferent perioadei, este neîndoielnic că nici procentul "p" al contributiei, nu a fost stabilit în mod legal, de vreme ce, în aplicarea sistemului de calcul prevăzut de art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011, CNAS a avut în vedere o valoare nereală, majorată în mod artificial, a consumului de medicamente compensate.

A apreciat că notificarea transmisă este nelegală întrucât prin aceste acte administrative s-au calculat și raportat, cu titlul de valori ale consumului de medicamente compensate suportate din Fondul unic de asigurări sociale de sănătate, sume fictive care nu au determinat și nu pot determina, în mod real, decontări din fonduri publice. Așa fiind, notificarea menționată este contrară art. 1 și art. 3 din O.U.G. nr. 77/2011.

Notificarea atacată este contrară prevederilor și jurisprudenței întemeiate pe Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Stabilirea și încasarea unei taxe reprezintă o ingerință în dreptul la respectarea bunurilor protejate de articolul 1 al Protocolului nr. 1 al Convenției.

A susținut că, în cazul de față, ingerința nu este prevăzută de lege și nici proporțională cu scopul urmărit, actele administrative vizate fiind nelegale.

În primul rând, sumele ce reprezintă baza de calcul a taxei clawback include: - toate adaosurile lanțului de distribuție de la producător până la vânzarea propriu-zisă către pacient în farmacii sau spitale; aceste adaosuri pot fi substanțiale, ajungând uneori la 100% (în industrie pot exista lanțuri lungi- distribuitori naționali- regionali- zonali- locali- farmacii); - TVA (fiind o taxă la taxă). În felul acesta, cuantumul taxei ce trebuie achitată ca urmare a datelor comunicate prin notificările atacate este extrem de ridicat, ajungându-se la o astfel de sumă pentru că stabilirea se face în funcție de cifra de afaceri, fără să se țină seama de costul de producție, alte impozite și taxe, adică de activitatea propriu-zisă a întreprinderii.

Or, în cauza de față, taxa reprezintă 44,1% din cifra de afaceri pe trimestru. În plus, la stabilirea ei, se ține seama de TVA precum și de toate adaosurile lanțului de distribuție ulterioare vânzării medicamentelor de către producător. În mod evident, asemenea taxe sunt niște sarcini excesive, care aduc fundamental atingere situației financiare a companiei.

A mai susținut recurenta-reclamantă că i s-au calculat taxe la medicamente care nu au fost fabricate, întrucât deși are autorizație de punere pe piață, acestea nu au intrat în fabricație, referindu-se la medicamentele cu codurile CIM W55648002, W54468001 și W58711004.

În continuare, recurenta-reclamantă a criticat sentința pentru motivul că valoarea la care s-a calculat taxa nu are legătură cu veniturile sale, întrucât se referă la veniturile altor persoane (adaosuri comerciale), dar și faptul că s-a calculat pentru medicamente pe care nu le-a comercializat niciodată.

A arătat că sentința este motivată pe o decizie a Curții Constituționale privitoare la discriminare și că nu a negat dreptul Statului Roman de a stabili impozite și taxe, ci doar a arătat că aceasta taxă este stabilită în mod nelegal, întrucât privește veniturile altor persoane și nu ale sale.

Faptul că se menționează în Ordinul Președintelui intimatei-pârâte CNAS sau chiar într-o ordonanță de urgență, valoarea de referință la care se calculează taxa și care este prețul cu amănuntul, în opinia recurentei-reclamante aceste acte normative sunt contrare legislației CEDO (art. 1 Protocolul 1 Adițional CEDO), care are o forță mai mare decât actele normative interne.

A stabilit instanța de fond faptul că sumele indicate în lista transmisă de CNAS nu constituie mijloc de probă susceptibil de a combate în mod eficient înregistrările sistemului informatic unic integrat.

În opinia recurentei-reclamante, sentința recurată are in vedere doar un control formal și nu unul efectiv.

În calitate de plătitor de taxă para fiscală, în condițiile în care contestă faptul că a fabricat un produs medicamentos și, pe cale de consecință nu l-a comercializat pentru ca intimata-pârâtă să îi poată stabili o taxă, recurenta-reclamantă consideră că, în calitate de contribuabil, intimata-pârâtă trebuie să facă dovada cu înscrisurile primare privitor la persoana care a solicitat decontarea acestor medicamente inexistente și să depună întreaga documentație prevăzută de H.G. nr. 400/2013.

În opinia sa, este falsă teza privitoare la prevederile CEDO că reglementările interne nu aduc atingere (art. 1 din Protocolul 1), întrucât aceste acte normative interne ar asigura accesul populației la medicamente care este un interes major și se circumscrie interesului public general, iar faptul că se stabilește o taxa pentru societatea recurentă la venituri realizate de alte persoane, nu ar aduce atingere proprietății private.

Mai mult decât atât, pentru medicamentele pe care nu le-a produs și comercializat, dar intimata-pârâtă le-a decontat, aceasta din urmă nu și-a pus problema să facă un control intern privitor la procedurile sale interne de decontare.

Recurenta-reclamantă consideră că în sistem au fost vândute produse cu aceeași denumire generică, dar realizate de alți producători, și datorită sistemului defectuos al intimatei au fost raportate spre decontare în mod eronat produsele sale și nu produsele care au fost folosite în mod real. Acest lucru se întâmplă, cu precădere, în circuitul închis al farmaciilor spitalelor de stat, dar nu întreaga cantitate poate face obiectul taxei claw-back, ci numai cele compensate în limita plafonului și decontate de CNAS.

Problema este că la calculul taxei intra mai multe cutii produse) decât a realizat în trimestrul respectiv. Aceste diferențe, provin din sistemul închis al spitalelor de stat care fac raportări cu încălcarea legii (H.G. nr. 400/2013).

Astfel, sunt raportate toate medicamentele din fișa unui bolnav fără a ține cont de două aspecte: -numai persoanele asigurate pot beneficia de compensate; - trebuie raportate numai medicamentele date gratuit de spital, nu și cele prescrise și cumpărate de la farmacia privată din spital. Se ajunge astfel, la situația în care spitalul de stat cere să îi fie decontate medicamente pe care nu le-a achiziționat.

1.3.2. Împotriva acestei sentințe a declarat recurs și pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, criticând soluția de respingere a cererii reconvenționale ca inadmisibilă.

În esență, a considerat că este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât instanța de fond a făcut o interpretare greșită a dispozițiilor art. 209 C. proc. civ.

Astfel, în situația în care instanța de fond considera că nu poate analiza cererea reconvențională, soluția care se impunea era de a disjunge această cerere și nu de a o respinge ca fiind inadmisibilă.

Legătura strânsă între cererea reconvențională și cererea principală este dovedită fără putință de tăgadă, având în vedere faptul că fondul cauzei privește contestarea de către reclamantă a obligatei de a plăti contribuția trimestrială stabilită de O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările și completările ulterioare, pentru codurile CIM 57631001 și W55658001, iar cererea reconvențională a CNAS are ca obiect tocmai constatarea obligației reclamantei de a plăti contribuția trimestrială pe perioada de referință pentru cele două coduri CIM.

1.4. Apărările formulate în cauză

În cauză nu s-au formulat întâmpinări.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile invocate, Înalta Curte constată că recursurile declarate în cauză sunt nefondate, pentru considerentele arătate în continuare.

2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante

Prin notificarea nr. x/03.03.2020 pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate a comunicat reclamantei A. S.R.L. că începând cu T3 2018, conform datelor înregistrate în platforma informatică din sistemul de asigurări de sănătate, au fost înregistrate valori de consum raportate de canalele de eliberare menționate la art. 5 alin. (4) lit. b) din O.U.G. nr. 77/2011 pentru două medicamente deținute de A. S.R.L. (W57631001 Otirelax 45,5 mg/11,4 mg/ml fl x 15 ml și W55658001 Clotrimazol A. 10mg/ml), fiind identificate în operațiuni comerciale (vânzări) în lanțul de distribuție fără a fi declarate de către reclamantă în calitate de deținător de autorizație de punere pe piață și subiect plătitor al contribuției trimestriale, în Lista medicamentelor pentru care se datorează contribuție trimestrială sau Listele trimestriale actuale.

Pentru aceste motive, pârâta i-a pus în vedere reclamantei obligația de a îndeplini în relația cu CNAS toate obligațiile legale stabilite de O.U.G. nr. 77/2011, respectiv de a declara în Lista medicamentelor pentru care se datorează contribuție trimestrială toate medicamentele pentru care A. S.R.L. deține o APP valabilă pe teritoriul României, puse efectiv pe piață, pentru care au fost înregistrate operațiuni comerciale (vânzări) în lanțul de distribuție, încadrate în categoriile de medicamente prevăzute la art. 1, categorii ce nu se limitează numai la medicamentele de care beneficiază asigurații, cu și fără contribuție personală, în tratamentul ambulatoriu, pe baza de prescripție medicală.

Astfel cum corect a reținut prima instanță, unele dintre criticile reclamantei formulate prin cererea de chemare în judecată nu au nicio legătură cu actul contestat în condițiile în care prin notificare nu a fost comunicată reclamantei o valoare concretă a consumului de medicamente și niciun procent "p", iar notificarea nu face mențiune despre vreo sumă care ar include adaosurile lanțului de distribuție de la producător până la vânzarea propriu-zisă și TVA. Prin urmare, aceste susțineri ale reclamantei reluate și în cadrul criticilor de recurs, nu pot fi valorificate drept motiv de nelegalitate a notificării atacate în prezenta cauză, fiind contrazis chiar mecanismul legal de calcul al taxei instituit de legiuitor.

Actul normativ care reglementează contribuția pentru finanțarea unor cheltuieli în domeniul sănătății (contribuția clawback) este O.U.G. nr. 77/2011, cu modificările ulterioare. Prin art. 3 și art. 5 din ordonanță sunt specificate: modalitatea de calcul a contribuției, datele care se comunică contribuabililor de către C.N.A.S în vederea stabilirii, calculului și declarării contribuției și modalitatea de comunicare a acestor date.

Potrivit acestor prevederi, C.N.A.S transmite în format electronic persoanelor obligate la plata contribuției consumul centralizat de medicamente înregistrat corespunzător datelor din sistemul de asigurări sociale de sănătate, pe baza acestor informații efectuându-se de către persoana obligată la plată stabilirea, calculul și declararea contribuției. Cu alte cuvinte, potrivit dispozițiilor exprese ale O.U.G. nr. 77/2011 care instituie contribuția și stabilește procedura de calcul și declarare a acesteia, nu există o obligație în sarcina C.N.A.S de a comunica explicații cu privire la valoarea înregistrată a acestui consum.

Cât privește pretinsa încălcare a art. 1 din Protocolul adițional nr. 1, Înalta Curte constată că recurenta-reclamantă nu contestă efectiv notificarea ci chiar obligația legală de plată a contribuției clawback instituită prin O.U.G. nr. 77/2011. Or, astfel de susțineri implică obligatoriu un control de constituționalitate, atribuție ce nu intră în competența instanțelor de judecată, ci în competența Curții Constituționale, în condițiile art. 146 lit. d) din Constituție.

Cât privește criticile recurentei-reclamante prin care susține că i s-au calculat taxe la medicamente care nu au fost fabricate, întrucât deși are autorizație de punere pe piață, acestea nu au intrat în procesul de fabricare, referindu-se în concret la medicamentele cu codurile W55648002, W54468001 și W58711004, Înalta Curte reține că notificarea nr. x/03.03.2020, contestată în cauză, a avut în vedere alte două medicamente decât cele la care face referire recurenta-reclamantă.

În continuare, Înalta Curte își însușește raționamentul instanței de fond cu privire la interpretarea dată dispozițiilor art. 4 alin. (2) și (2

1

) raportat la art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011. În mod just a reținut prima instanță că pentru medicamentele cu codurile CIM W57631001 și CIM W55658001, raportate de casele județene de sănătate ca fiind consumate în trimestrele III 2018 - III 2019, reclamanta, în calitate de deținător al autorizațiilor de punere pe piață, datorează contribuția reglementată de art. 1 din O.U.G. nr. 77/2011, în temeiul art. 4 alin. (2) și alin. (2

1

) din același act normativ.

Astfel, potrivit acestor dispoziții, deținătorii autorizațiilor de punere pe piață a medicamentelor incluse în programele naționale de sănătate, pentru medicamentele cu sau fără contribuție personală, folosite în tratamentul ambulatoriu pe bază de prescripție medicală prin farmaciile cu circuit deschis, pentru medicamentele utilizate în tratamentul spitalicesc, precum și pentru medicamentele utilizate în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă, suportate din Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate și din bugetul Ministerului Sănătății, au obligația să depună la Casa Națională de Asigurări de Sănătate, până la data de 15 inclusiv a lunii următoare încheierii trimestrului pentru care se datorează contribuția, lista medicamentelor pentru care se datorează contribuția trimestrială.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte reține că se datorează contribuție pentru toate medicamentele incluse în programele naționale de sănătate sau utilizate în tratamentul spitalicesc sau în cadrul serviciilor medicale acordate prin centrele de dializă și nu doar pentru medicamentele utilizate în ambulatoriu pe bază de prescripție medicală, iar consumul medicamentelor cu codul CIM W57631001 și CIM W55658001, în perioada de referință, se regăsesc pe facturile emise de distribuitorii en-gros către furnizorii de servicii medicale, depuse la dosarul cauzei.

Pentru aceste motive, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe, pronunțată asupra cererii principale, astfel cum a fost modificată, privind anularea notificării nr. x/03.03.2020 emise de intimata-pârâtă este temeinică și legală.

Prin recursul declarat de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate, s-a criticat soluția de respingere a cererii reconvenționale, ca inadmisibilă, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susținându-se interpretarea greșită a normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 209 C. proc. civ.

Prin raportare la obiectul cererii de chemare în judecată, prezentul litigiu este unul de drept public, fiind aplicabile dispozițiile Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

Potrivit art. 28 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Dispozițiile prezentei legi se completează cu prevederile C. civ. și cu cele ale C. proc. civ., în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte."

Așadar, în mod corect instanța de fond a reținut inadmisibilitatea cererii reconvenționale în raport de dispozițiile legii speciale aplicabile litigiului, respectiv art. 1, art. 2, art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ și nu în raport de dispozițiile art. 209 C. proc. civ., invocate de recurenta-pârâtă, care vin în completare și sunt aplicabile doar în măsura în care nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de putere dintre autoritățile publice, pe de o parte, și persoanele vătămate în drepturile sau interesele lor legitime, pe de altă parte.

Chiar dacă este îndeplinită condiția privind legătura strânsă dintre obiectul cererii de chemare în judecată și cel al cererii reconvenționale, prevăzută de dispozițiile art. 209 C. proc. civ., în prezenta speță nu pot fi inversate calitățile părților, întrucât autoritatea publică emitentă a actului administrativ contestat în cauză este garantul interesului public și nu poate avea calitate procesuală activă, atunci când acționează în regim de putere publică, în relația cu persoana vătămată.

Prin urmare, criticile de nelegalitate ale recurentei-pârâte cu privire la soluția de respingere a cererii reconvenționale ca inadmisibilă sunt nefondate, instanța de fond interpretând și aplicând corect dispozițiile de drept material incidente cauzei.

2.2. Temeiul legal al soluției instanței de recurs

În temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursurile declarate, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de reclamanta S.C. A. S.R.L. și de pârâta Casa Națională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinței nr. 914 din 26 mai 2023 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 martie 2025, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.