Decizia nr. 1322/2025 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 1683/2023 a Curții de Apel București

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 24.04.2023, sub dosar număr x/2023, reclamanta Parohia Sfântul Nicolae Broșteni a chemat în judecată pe pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ion Roată, Consiliul Local al Comunei Ion Roată și Guvernul României, solicitând instanței ca, prin hotărârea ce o va pronunța, să dispună anularea parțială a Hotărârii Consiliului Local nr. 20/26.08.1999 adoptată de Consiliul Local Ion Roată, jud. Ialomița, prin care s-a însușit inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Ion Roată, prin care s-au introdus în domeniul public al comunei Ion Roată, terenul cu destinație cimitir în suprafață de 9.196 mp, respectiv, poziția 11 din Anexa nr. 35 (Cimitir Broșteni) și anularea parțială a Hotărârii de Guvern nr. 1353/2001, Anexa 35 - Inventarul bunurilor care aparțin domeniului public al Comunei Ion Roată, hotărâre publicată în Monitorul Oficial al României nr. 205bis, partea I, în data de 26.03.2002, prin care a fost atestată apartenența la domeniul public al Unității Administrativ Teritoriale al Comunei Ion Roată a cimitirului Broșteni.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 1683 din 15 noiembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, a admis excepția inadmisibilității și, în consecință, a respins cererea formulată de către reclamanta Parohia Sfântul Nicolae Broșteni, în contradictoriu cu pârâții Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ion Roată, Consiliul Local al Comunei Ion Roată și Guvernul României, ca inadmisibilă.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a declarat recurs reclamanta Parohia Broșteni solicitând, în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., admiterea recursului, casarea sentințe atacate cu consecința trimiterii cauzei spre rejudecare în sensul continuării judecății. În motivarea cererii de recurs, printr-un prim aspect, recurenta-reclamantă a învederat că sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea greșită a dispozițiilor Legii nr. 554/2004 și a Legii nr. 213/1998 sub aspectul admiterii excepției lipsei procedurii administrative a plângerii prealabile cu Guvernul României și cu consecința respingerii pe fond a cererii. Sub un alt aspect, recurenta a criticat aprecierea instanței de fond potrivit căreia hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului bunurilor aparținând domeniului public al unității administrativ teritorială este doar o operațiune administrativă premergătoare ce nu produce per se efecte juridice, considerând că Hotărârea de consiliu local de însușire a inventarului nu are așadar natura juridică de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Astfel, a susținut că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001 constituie un act care a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. Invocând prevederile art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat), a învederat că efectul hotărârii de guvern contestate este acela de a atesta apartenența bunurilor la domeniul public de interes local, efect care s-a produs încă din momentul publicării acestui H.G. în Monitorul Oficial, nemaiputând fi revocat, ci doar anulat pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei. Prin urmare, în opinia recurentei, motivarea instanței de fond este nelegală și netemeinică, în condițiile în care dispozițiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 arată că în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice nu este obligatorie plângerea prealabilă, text din interpretarea căruia rezultă că acțiunea în anulare este admisibilă. În egală măsură, a considerat că și Hotărârea de consiliu local are natura unui act administrativ individual emis în aplicarea art. 20 alin. (2) și art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acțiuni întemeiată pe prevederile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004. Conform recurentei, Hotărârea de Guvern nr. 1353/2001 și Hotărârea Consiliului Local adoptată de către Consiliul local al comunei au natura unor acte administrative individuale emise în aplicarea Legii nr. 213/1998 privind proprietatea publică și regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acțiuni întemeiată pe prevederile art. 1 și 8 din Legea nr. 554/2004, reclamanta fiind terț față de aceste acte. Actul administrativ unilateral cu caracter individual, în opinia recurentei nu este opozabil terților, nu este supus unei forme de publicitate, ci este adus la cunoștința destinatarului său prin comunicare. Ca atare, terții, în calitate de persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim, au posibilitatea de a formula plângerea prealabilă de la data la care au aflat despre existența și conținutul actului administrativ adresat altui subiect de drept. În acest context, a arătat că a luat cunoștință de faptul că cimitirele parohiale au fost trecute în inventarul localității în anul 2022, în momentul în care a solicitat să îi fie comunicată situația lor juridică. Cu alte cuvinte, nu a avut cunoștință despre faptul că acest bun a fost trecut în inventarul localității printr-o hotărâre de consiliu local din anul 1999. În continuarea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a făcut referire la dispozițiile legale privind domeniul public al comunelor, orașelor și al municipiilor și a precizat care este diferența dintre cimitirul parohial și cimitirul comunal/orășenesc.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Guvernul României a formulat întâmpinare prin care a solicitat, pe cale de excepție, să se constate nulitatea recursului, iar în subsidiar să se respingă calea de atac promovată de pârât ca nefondată.

Alte aspecte procesuale În ședința publică de la termenul de judecată din 19 noiembrie 2024, Înalta Curte a respins excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât Guvernul României prin întâmpinare, pentru considerentele expuse în încheierea de ședință de la acea dată.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2) coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin Rezoluția Președintelui completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, din data de 26 martie 2024, s-a fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 19 noiembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților, ulterior cauza fiind amânată la data de 11 martie 2025.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Parohia Sfântul Nicolae Breșteni este nefondat, pentru următoarele considerente: Preliminar, Înalta Curte constată că, subsumat motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă invocă în concret critici cu privire la raționamentul juridic aplicat de instanța de fond referitor la excepția lipsei plângerii prealabilă cu referire la capătul de cerere în anularea parțială a H.G. nr. 1353/2001 și la excepția de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parțială a H.C.L. a Comunei Ion Roată nr. 20/26.08.1999, astfel că urmează să le analizeze în mod unitar și să le răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora. Instanța de control judiciar reține că, în cauză, reclamanta Parohia Sfântul Nicolae Broșteni a solicitat anularea parțială a H.C.L. a Comunei Ion Roată nr. 20/26.08.1999, de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Ion Roată, în sensul eliminării poziției nr. 11 din respectivul inventar, privind terenul cu destinație cimitir despre care reclamanta susține că îi aparține, precum și anularea parțială a H.G. nr. 1353/2001, anexa nr. 35, în ce privește atestarea apartenenței la domeniul public al Comune Ion Roată a respectivului cimitir. Anterior formulării acțiunii, reclamanta a formulat plângere prealabilă, adresată Unității Administrative Teritoriale Comuna Ion Roată, împotriva Hotărârii Consiliului Local de însușire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unității administrativ-teritoriale. A solicitat revocarea în parte a acestei hotărâri și modificarea inventarului bunurilor alcătuind domeniul public al Comunei Ion Roată în sensul înlăturării din acesta a cimitirului parohial litigios, ce face obiectul H.G. nr. 1353/2001, urmând ca noul inventar să fie atestat printr-o nouă hotărâre de guvern. Reclamanta nu s-a adresat cu plângere prealabilă și Guvernului României, în calitatea sa de emitent al H.G. nr. 1353/2001, pentru a solicita revocarea acesteia, aspect necontestat în speță. Ca urmare a soluționării excepției lipsei plângerii prealabile cu referire la capătul de cerere în anularea parțială a H.G. nr. 1353/2001 și a excepției de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parțială a H.C.L. a Comunei Ion Roată nr. 20/26.08.1999, prin sentința recurată, prima instanță a respins acțiunea formulată de reclamanta Parohia Broșteni, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României, Consiliul Local al Comunei Ion Roată și Unitatea Administrativ Teritorială Comuna Ion Roată, ca inadmisibilă, soluție împărtășită și de instanța de control judiciar. Criticile privind greșita aplicare și interpretare a dispozițiilor Legii nr. 554/2004 și Legii nr. 213/1998 sunt nefondate. Potrivit art. 7 alin. (1)-(3) și (5) din Legea nr. 554/2004: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (1 1 ) În cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând. (2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile și în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicțională, iar partea nu a optat pentru aceasta. (3) Este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula și peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum și cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripție. (...) (5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă.(...)" Totodată, conform prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, în forma în vigoare în perioada de referință: "(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ-teritoriale se întocmește, după caz, de comisii special constituite, conduse de președinții consiliilor județene, respectiv de primarul general al municipiului București sau de primari. (2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însușesc, după caz, de consiliile județene, de Consiliul General al Municipiului București sau de consiliile locale. (3) Inventarele astfel însușite se centralizează de consiliul județean, respectiv de Consiliul General al Municipiului București, și se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenența bunurilor la domeniul public județean sau de interes local." Contrar susținerilor recurentei-reclamante, nu se poate reține că în cauză este incidentă situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, referitoare la neobligativitatea parcurgerii plângerii prealabile în cazul acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Astfel, circuitul civil reprezintă suma raporturilor juridice private, văzute în dinamica lor, iar intrarea în circuitul civil se referă la nașterea de raporturi juridice concrete și drepturi subiective. Noțiunea privind intrarea în circuitul civil a actului administrativ trebuie de asemenea privită din punct de vedere teleologic și în corelație cu principiul revocabilității actului administrativ. Este adevărat că actul administrativ este prin natura sa producător de efecte juridice, în raport și de definiția de la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dar dispozițiile care instituie principiul revocării și procedura prealabilă nu și-ar mai găsi aplicabilitatea dacă s-ar interpreta restrictiv textele legale în sensul că actul administrativ, odată ce a produs efecte juridice, a și intrat în circuitul civil, intrarea actului administrativ în circuitul civil presupunând ca pe baza sa să se încheie alte acte juridice, prin care să fie tranzacționate drepturile pe care le conferă. Așadar, doar în această ipoteză eventuala revocare a actului ar fi susceptibilă să afecteze drepturi dobândite în baza sa de terțe persoane, străine de raportul juridic de drept administrativ ce a stat la baza emiterii actului, și pentru protejarea cărora se justifică exceptarea unor asemenea acte de la principiul revocabilității și posibilitatea de înlăturare a lor din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanței de contencios administrativ, pe calea acțiunii în anulare, în condițiile art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004, instanța fiind garantul faptului că drepturile terților vor fi deopotrivă avute în vedere și puse în balanță cu necesitatea restabilirii legalității. O interpretare contrară, ar lipsi însă de conținut prevederile legale ce reglementează procedura plângerii prealabile, or, dispozițiile legale trebuie interpretate în sensul în care își produc efecte, potrivit adagiului latin actus interpretandus est potius ut valeat quam pereat, iar nu în sensul neaplicării lor. Nu ar mai exista astfel nicio rațiune să fie păstrate în legislație aceste instituții juridice și s-ar reglementa, de facto, posibilitatea de înlăturare a actelor administrative din ordinea juridică, dacă sunt nelegale, doar prin intermediul instanței de contencios administrativ. S-ar ajunge așadar la căderea în desuetudine a acestei proceduri obligatorii, prealabilă sesizării instanței de contencios administrativ competente, care a fost reglementată de legiuitor cu scopul de a garanta accesul la o procedură ce reprezintă o modalitate simplă, rapidă și scutită de taxa de timbru, prin care persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, are posibilitatea de a obține recunoașterea dreptului pretins sau a interesului său legitim direct de la organul emitent. De vreme ce caracterul obligatoriu al plângerii prealabile, drept condiție de exercitare a acțiunii în contencios administrativ, constituie regula în contenciosul administrativ, iar excepția neparcurgerii acesteia este una dirimantă, autorității publice neputându-i-se impune să facă dovada unui fapt negativ, revine reclamantului interesat sarcina de a administra probe pertinente și concludente în susținerea tezei exceptării sale de la obligația parcurgerii procedurii prealabile, în sensul de a demonstra că actul contestat a intrat în circuitul civil și se încadrează în ipoteza reglementată de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. În cauză, reclamanta nu demonstrează și, cu atât mai puțin, nu dovedește, că în baza H.G. nr. 1349/2001 au fost încheiate acte juridice prin care, eventual, să se constituie în favoarea unor terțe persoane drepturi asupra sau în legătură cu cimitirul care face obiectul litigiului, ci are în vedere pur și simplu adoptarea actului și publicarea sa, respectiv producerea de efecte juridice, ceea ce, așa cum s-a arătat, nu este suficient pentru a conchide că actul nu mai poate fi revocat, pentru a se justifica înlăturarea obligativității procedurii prealabile. În consecință, în mod corect a reținut instanța de fond că nu poate fi reținută excepția prevăzută la alin. (5) al art. 7 din Legea nr. 554/2004, parcurgerea procedurii prealabile fiind obligatorie în speță, raportat la H.G. nr. 1349/2001, în conformitate cu art. 7 alin. (1) și (3) din Legea contenciosului administrativ. În acest context, se resping ca nefondate și criticile recurentei-reclamante referitoare soluția instanței de fond privind excepția de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parțială a H.C.L. a Comunei Ion Roată nr. 20/26.08.1999. Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Pentru ca un act să fie considerat act administrativ se impune îndeplinirea cumulativă a condițiilor prevăzute de lege, respectiv să fie vorba de un act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge drepturi și obligații. Nu toate actele unilaterale emise de autoritățile publice sunt acte administrative, ci numai cele care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia. Pe de altă parte, operațiunile administrative sau actele premergătoare sunt manifestări de voință care nu produc efecte juridice prin ele însele, ci pregătesc emiterea unui act administrativ propriu-zis, fiind denumite și forme procedurale prealabile actului administrativ. Operațiunile administrative nu pot fi atacate separat în justiție, ci doar odată cu actul administrativ pe care l-au precedat, instanța fiind competentă să se pronunțe și asupra legalității operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecății, în baza art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004. Or, raportat la conținutul concret al acestora și scopul pentru care sunt adoptate, hotărârile emise de autoritățile locale privind însușirea inventarelor bunurilor din domeniul public sunt acte prealabile, supuse aprobării prin actul de autoritate al Guvernului, respectiv hotărârea de Guvern, aceasta din urmă fiind actul care certifică regimul juridic aplicabil bunurilor respective și care, astfel, poate aduce atingere dreptului de proprietate ori interesului legitim al altor persoane. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, instanța de control judiciar reține că, potrivit dispozițiilor art. 21 din Legea nr. 213/1998, hotărârea consiliului local privind însușirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenței bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator, care nu produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobării prin actul de autoritate al Guvernului. Procedura de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale constă așadar într-o etapă de inventariere, ce se concretizează în realizarea, la nivel local, a unor operațiuni tehnico-materiale și administrative de întocmire, însușire și centralizare a inventarelor și de înaintare a lor către Guvern, urmată de etapa adoptării, la nivel central, a actului administrativ individual de atestare a domeniului public al unităților administrativ-teritoriale. Prin urmare, actul care are trăsăturile caracteristice unui act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, este hotărârea de guvern care atestă bunurile aparținând domeniului public al unității administrativ-teritoriale, în timp ce hotărârile consiliilor locale privind inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităților administrativ teritoriale au natura juridică a unor operațiuni administrative prealabile care au stat la baza emiterii hotărârii de guvern. În consecință, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru considerentele expuse, constatând că nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta Parohia Sfântul Nicolae Broșteni, ca nefondat.