ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1252/2025

Ședința publică din data de 6 martie 2025

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 13.02.2023, sub nr. x/2023 pe rolul Curții de Apel București, reclamanta A. S.A., a solicitat în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI anularea deciziei nr. 197612/07.12.2022 privind împuternicirea personalului Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei pentru efectuarea inspecției inopinate și a tuturor operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia, precum și a tuturor actelor subsecvente încheiate și emise ca urmare a aplicării Deciziei privind efectuarea de inspecții inopinate, cu obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată suportate de reclamantă în legătură cu prezentul demers judiciar.

La data de 23.01.2024 reclamanta a depus note scrise prin care a indicat că precizează acțiunea introductivă în raport de documentația administrativă depusă de pârâtă. În lipsa unor elemente ori suspiciuni rezonabile de încălcare a REMIT de către Societate, Nota de fundamentare este nelegală, iar, pe cale de consecință, însăși Decizia de inspecție este lovită de nulitate, având în vedere că Nota de fundamentare stă la baza emiterii acesteia.

Prin sentința nr. 522/2024 pronunțată la 29 martie 2024, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta AUTORITATEA NAȚIONALĂ DE REGLEMENTARE ÎN DOMENIUL ENERGIEI, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței nr. 522/2024 pronunțată la 29 martie 2024 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea acțiunii astfel cum a fost formulată.

După prezentarea situației de fapt, a formei aplicabile a cadrului legal și a istoricului legislativ recent, respectiv a actului administrativ contestat, se învederează următoarele:

- lipsa unei învestiri legale a emitentului deciziei atacate, Președintele ANRE, care la data emiterii actului nu deținea un mandat valabil conform art. 4 alin. (1) teza a II-a din O.U.G. nr. 33/2007. Mandatul acestuia, acordat prin Hotărârea Parlamentului nr. 86/2017, expirase, iar prelungirea sa prin O.U.G. nr. 139/2022, aprobată ulterior prin Legea nr. 20/2023, nu respectă cerința constituțională de numire în ședință comună a celor două Camere, prevăzută de art. 65 alin. (2) lit. k) din Constituție.

Astfel, Decizia a fost emisă cu exces de putere, contrar art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

- lipsa motivării Deciziei contestate, în sensul că în cuprinsul acesteia nu s-au indicat temeiurile de fapt și de drept care justifică măsura inspecției inopinate. Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și jurisprudenței Înaltei Curți de Casație și Justiție (Decizia nr. 2850/25.06.2020), hotărârea trebuie să conțină o motivare clară și completă.

Recurenta arată că Decizia nu permite identificarea elementelor căutate, a participanților vizați sau a tipului de încălcare suspectată, ceea ce contravine art. 60 alin. (7) și (8) din Directiva nr. 944/2019, art. 9 alin. (5) din Regulamentul de investigație aprobat prin Ordinul ANRE nr. 25/2017, precum și art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, art. 296 TFUE și art. 31 din Constituția României.

Motivarea nu poate fi suplinită prin acte premergătoare necomunicate, conform jurisprudenței CJUE (cauza T-392/15, European Dynamics Luxembourg SA).

Prin urmare, este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

- instanța de fond a refuzat să analizeze legalitatea Notei de fundamentare, menționată în preambulul Deciziei contestate.

Potrivit art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanța are competența de a verifica legalitatea operațiunilor administrative prealabile.

Sentința recurată conține o motivare contradictorie, întrucât pe de o parte exclude analiza Notei de fundamentare, iar pe de altă parte o utilizează pentru a valida motivarea Deciziei.

Această abordare încalcă dreptul la o cale efectivă de atac, prevăzut de art. 47 din Cartă, art. 14 din REMIT, art. 21 din Constituție și art. 6 CEDO, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ.

- În cauză a fost încălcat principiul proporționalității măsurii inspecției inopinate.

- Decizia a fost emisă în absența unor indicii serioase privind săvârșirea unei fapte de manipulare a pieței, contrar art. 88 alin. (8) din Legea nr. 123/2012, art. 13 alin. (1) și (2) din REMIT, art. 15 alin. (1) și art. 17 alin. (4) din Regulamentul de investigație, precum și art. 52 alin. (1) din Cartă.

Jurisprudența CJUE (cauza T-135/09, Nexans France SAS) impune existența unor suspiciuni concrete pentru justificarea unei inspecții. În lipsa acestora, măsura este arbitrară și excesivă, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

- a fost încălcat dreptul la apărare al Societății. Decizia nu menționează dreptul de a fi asistat de avocat, deși art. 19 alin. (2) din Regulamentul de investigație impune respectarea dispozițiilor C. proc. pen., inclusiv art. 89. Lipsa acestei mențiuni și a unei delimitări clare a obiectului inspecției a împiedicat exercitarea efectivă a dreptului la apărare, contrar art. 48 alin. (2) din Cartă, art. 24 alin. (1) din Constituție și jurisprudenței CJUE (cauza T-135/09, Nexans France SAS).

Societatea recurentă susține că sentința recurată nu oferă o motivare clară cu privire la respingerea acestor critici, fiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ.

Intimata-pârâtă a depus întâmpinare prin care, în principal, a invocat excepția insuficientei timbrări și excepția tardivității căii de atac, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

La termenul de judecată din data de 28 noiembrie 2024, intimata-pârâtă Autoritatea Națională de Reglementare în Domeniul Energiei a renunțat la cele 2 excepții invocate prin întâmpinare.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Soluția instanței cu privire la cererea de suspendare a prezentei cauze până la pronunțarea Curții Constituționale a României asupra excepției de neconstituționalitate invocate de contestatoare.

Referitor la cererea de suspendare a prezentei cauze până la pronunțarea Curții Constituționale a României asupra excepției de neconstituționalitate a Ordonanței de urgență nr. 139/2022 privind prelungirea mandatelor unor membri ai Comitetului de Reglementare al Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei, în integralitatea ei, respectiv a articolului unic din aceasta, precum și a Legii nr. 20/2023 pentru aprobarea O.U.G. nr. 139/2022, în integralitatea ei, respectiv cu privire la articolul unic, Înalta Curte reține că, potrivit art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., "instanța poate suspenda judecata când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existența ori inexistența unui drept care face obiectul unei alte judecăți".

Chiar dacă prin încheierea de ședință din 6 martie 2023 pronunțată în dosarul asociat nr. x/2023 s-a admis cererea de sesizare a Curții Constituționale formulată de contestatoare, prevederile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ. reglementează un caz de suspendare facultativă a judecării cauzei, lăsat la latitudinea instanței de judecată care poate aprecia oportunitatea unei asemenea măsuri.

Lipsa unei dispoziții procesuale exprese în sensul suspendării judecății cauzei în situația admiterii cererii de sesizare a instanței de contencios constituțional cu excepția de neconstituționalitate, precum și abrogarea art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992, care prevedea suspendarea de drept a judecății cauzei în intervalul de soluționare a excepției de neconstituționalitate, relevă intenția legiuitorului, manifestată în noile reglementări, de a nu impune cu caracter obligatoriu, imperativ, de drept, luarea de către judecător a unei asemenea măsuri.

În egală măsură, aceste împrejurări nu pot să conducă la concluzia că instanța nu poate suspenda cursul judecății în cazul particular de suspendare facultativă, atunci când, în funcție de elementele cauzei, apreciază că măsura se impune.

Însă, în prezenta cauză, raportat la argumentele aduse de societatea recurentă în susținerea motivelor de nelegalitate a sentinței atacate, Înalta Curte apreciază că nu se impune suspendarea judecării cauzei până la soluționarea excepției de neconstituționalitate, motiv pentru care va respinge cererea formulată.

În plus, dacă Curtea Constituțională va admite excepția de neconstituționalitate invocată, Înalta Curte reține că, în această eventualitate, C. proc. civ. a instituit, la art. 509 alin. (1) pct. 11, cazul de revizuire pentru situațiile în care, după ce hotărârea devine definitivă, Curtea Constituțională declară neconstituțională dispoziția care a făcut obiectul excepției invocate.

Soluția instanței cu privire la recursul formulat

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Demersul judiciar al reclamantei A. S.A., astfel cum a fost evidențiat la pct. I.1. al acestei decizii, vizează solicitarea de anulare a deciziei nr. 197612/07.12.2022 privind împuternicirea personalului Autorității Naționale de Reglementare în Domeniul Energiei pentru efectuarea inspecției inopinate și a tuturor operațiunilor administrative care au stat la baza emiterii acesteia, precum și a tuturor actelor subsecvente încheiate și emise ca urmare a aplicării Deciziei privind efectuarea de inspecții inopinate.

Prin sentința recurată s-a respins acțiunea, reclamanta formulând recurs, criticile fiind circumscrise motivelor de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ., a căror incidență nu poate fi reținută în cauză.

Înalta Curte constată că instanța de fond a efectuat o analiză corectă a cauzei deduse judecății, ținând seama de conținutul actului atacat și actelor subservente acestuia, a coroborat dispozițiile incidente și a răspuns criticilor din cuprinsul cererii de chemare în judecată cu care a fost investită.

Instanța de recurs reține că recursul formulat de reclamantă este nefondat, întrucât motivele invocate nu sunt de natură să conducă la casarea hotărârii atacate.

Cu titlu de chestiune prealabilă Curtea reține faptul că, în privința criticilor ce vizează netemeinicia hotărârii, respectiv a celor referitoare la stabilirea situației de fapt acestea exced controlului instanței de recurs. Astfel, cauza recursului constă în nelegalitatea hotărârii ce se atacă pe această cale, nelegalitate care trebuie să îmbrace una dintre formele prevăzute de art. 488 C. proc. civ., sub denumirea de motive de casare. De lege lata, o critică de netemeinicie a sentinței nu poate fi formulată prin intermediul căii de atac a recursului, aceasta fiind o cale de atac extraordinară, care se poate exercita numai pentru motivele prevăzute de lege și nedevolutivă, neavând loc o rejudecare a fondului pricinii în recurs.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. este nefondat.

Potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității. Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ.. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greșită a unor texte de lege

Partea recurentă a susținut că există o contradicție în motivarea hotărârii - respectiv incongruență între excluderea și utilizarea Notei de fundamentare.

Înalta Curte constată că instanța de fond nu a exclus Nota de fundamentare din sfera analizei, ci a observat că aceasta a fost menționată în preambulul deciziei contestate și a fost avută în vedere ca element justificativ al emiterii actului administrativ.

Partea recurentă confundă analiza distinctă a legalității deciziei de inspecție cu cea a deciziei de declanșare a investigației, care face obiectul unui dosar separat.

În acest context, nu se poate reține existența unei contradicții în cuprinsul motivării hotărârii, ci dimpotrivă, o delimitare corectă a obiectului controlului de legalitate. Prin urmare, prima instanța a analizat în mod clar și coerent elementele relevante pentru cauza dedusă judecății.

Motivul de casare prevăzut de art. 488 pct. 6) C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Examinând considerentele sentinței, raportat și la dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea va cuprinde "motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților", Înalta Curte constată că hotărârea recurată este motivată.

Instanța a reținut situația de fapt și a expus concret argumentele de fapt și de drept pentru care a apreciat temeinicia cererii de chemare în judecată, hotărârea nu cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

Obligația de motivare nu impune o anumită întindere a motivării sau un răspuns la fiecare susținere a părților, ci expunerea raționamentului juridic care a determinat aprecierea și convingerea judecătorului pentru soluția pronunțată. Judecătorul nu este obligat să răspundă în mod expres fiecărui argument și fiecărei susțineri invocate de părți, acestea putând fi grupate și analizate raportat la motivul de nelegalitate a actului administrativ căruia i se circumscriu.

Recurenta-reclamantă a susținut că sentința recurată și actul supus controlului instanței de contencios sunt nemotivate, lipsind temeiurile de fapt și de drept care ar justifica inspecția inopinată.

Cu privire la nemotivarea actului administrativ, instanța de control judiciar constată că Decizia nr. 197612/07.12.2022 este motivată în mod corespunzător, atât sub aspectul temeiurilor de fapt, cât și al celor de drept, aspect reținut în mod corect și de către prima instanță. Astfel, se poate observa că preambulul deciziei indică expres actele care au stat la baza emiterii ei - adresa DGPE nr. x/19.09.2022 și Nota de fundamentare CMPEE nr. 181650/07.11.2022 - precum și dispozițiile legale incidente: Legea nr. 123/2012, O.U.G. nr. 33/2007, Regulamentul REMIT, Ordinul ANRE nr. 25/2017. De asemenea, sunt precizate obiectul inspecției, perioada investigată, componența echipei, drepturile acesteia și instanța competentă.

Jurisprudența CJUE invocată (T-392/15) nu este aplicabilă în mod direct, întrucât vizează acte ale Comisiei Europene în materie de concurență, iar în speță, decizia ANRE are caracter preparator și nu constituie un act sancționator.

În concluzie, prima instanță a reținut în mod corect că decizia contestată respectă cerințele de motivare prevăzute de art. 9 alin. (5) din Ordinul ANRE nr. 25/2017 și art. 41 din Cartă.

În ceea ce privește nemotivarea hotărârii judecătorești, Înalta Curte reține că sentința civilă nr. 522/2024 este motivată în mod juridic, coerent și complet.

Instanța de fond a analizat fiecare critică formulată de reclamantă, indicând motivele pentru care acestea nu pot fi primite. Cu privire la dreptul la apărare, instanța a reținut că dispozițiile art. 21 din Ordinul ANRE nr. 25/2017 conferă operatorului economic dreptul de a fi asistat de avocat, fără a impune o mențiune expresă în decizia de inspecție.

De asemenea, judecătorul fondului a arătat că inspecția nu are caracterul unei percheziții, ci reprezintă o măsură administrativă reglementată de lege, cu garanții procedurale adecvate.

Prin urmare, motivarea este conformă cu cerințele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., hotărârea instanței de fond răspunde cerinței argumentării soluției adoptate, considerentele acesteia conținând analiza complexă și detaliată a motivelor de nelegalitate a actului administrativ contestat, cu luarea în considerare și diseminarea apărărilor părților împrocesuate.

Împrejurarea că instanța de fond nu și-a însușit argumentele societății reclamante nu face incident motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pentru că acest text legal are în vedere argumentarea hotărârii în baza unor temeiuri străine de natura pricinii, respectiv de motivele invocate de părți prin căile procesuale reglementate de lege și nu de cele invocate de reclamant.

Înalta Curte reține că motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel este nefondată critica vizând pretinsul exces de putere. Susținerea privind lipsa unui mandat valabil al Președintelui ANRE la data emiterii deciziei este infirmată prin conținutul sentinței atacate.

Prima instanța a reținut că, prin O.U.G. nr. 139/2022, publicată anterior expirării mandatului, s-a dispus prelungirea acestuia pentru o perioadă de 6 luni, iar prin Legea nr. 20/2023, ordonanța a fost aprobată. Astfel, actul administrativ a fost emis de o autoritate competentă, în exercitarea unui mandat valabil, iar critica privind excesul de putere este neîntemeiată. În plus, aspectele privind constituționalitatea procedurii de numire excedează controlului de legalitate exercitat de instanța de contencios administrativ.

Nici critica privind lipsa proporționalității măsurii nu poate fi reținută, întrucât instanța de fond a constatat că inspecția inopinată este reglementată de art. 86 alin. (3) din Legea nr. 123/2012 și art. 15 din Ordinul ANRE nr. 25/2017, fără a impune un caracter gradual sau excepțional al măsurii. Decizia contestată indică existența unei suspiciuni rezonabile privind manipularea pieței, iar perioada investigată este justificată prin necesitatea analizării comportamentului anterior și ulterior tranzacțiilor suspecte.

Mai mult, încheierea de autorizare judiciară nr. 18/12.12.2022, rămasă definitivă prin nerecurare, validează proporționalitatea măsurii, iar instanța nu mai poate reanaliza aceste aspecte.

Instanța de control judiciar menționază că decizia contestată nu încalcă dreptul la apărare. Astfel cum s-a arătat anterior, conform art. 21 lit. c) din Ordinul ANRE nr. 25/2017, operatorul investigat are dreptul de a fi asistat de avocat, dacă consideră necesar. Lipsa unei mențiuni exprese în decizie nu echivalează cu o încălcare a dreptului, iar necunoașterea legii nu poate fi invocată ca justificare.

De asemenea, inspecția nu are caracterul unei proceduri penale, ci reprezintă o măsură administrativă reglementată, cu garanții procedurale distincte. Înalta Curte concluzionează că dreptul la apărare al societății recurente nu a fost încălcat.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind corespunzător motivată, dată cu corecta interpretare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge cererea de suspendare a cauzei până la soluționarea excepției de neconstituționalitate și va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a cauzei până la soluționarea excepției de neconstituționalitate.

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinței nr. 522/2024 pronunțate la 29 martie 2024 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 6 martie 2025.