ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 561/2025

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Brăila, secția a I civilă, sub nr. x/2022, reclamanții A., B., C., D., E., F. și G. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa de Pensii Sectorială a Serviciului Român de Informații, constatarea vătămării drepturilor și intereselor legitime, prin măsura reglementată de art. XXIV pct. 12 și 13 din O.U.G. nr. 130/2021, respectiv prin modificarea Codul fiscal și aplicarea cotei de contribuție la sistemul de sănătate de 10 % în cazul pensiilor ce depășesc suma lunară de 4000 RON. Au mai solicitat restituirea sumelor reținute din pensie cu titlu de CASS, începând cu luna ianuarie 2022 și până la momentul încetării reținerii, actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare prevăzută de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. De asemenea, au invocat excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. XXIV pct. 12 și 13 din O.U.G. nr. 130/2021, raportat la dispozițiile art. 44, art. 47, art. 115, art. 125 și art. 56 din Constituția României. Prin sentința nr. 300 din 24.04.2023, Tribunalului Brăila, secția a I civilă a admis excepția necompetenței materiale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Galați, secția contencios administrativ și fiscal.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 62 din 22 februarie 2024, pronunțate de Curtea de Apel Galați – secția contencios administrativ și fiscal, s-a respins acțiunea formulată de reclamanții E., G., B., F., D., A., C., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa Sectorială de Pensii a Serviciului Român de Informații, ca lipsită de interes.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 62 din 22 februarie 2024, pronunțate de Curtea de Apel Galați – secția contencios administrativ și fiscal, au declarat recurs recurenții-reclamanți E., G., B., F., D., A. și C., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată, cu cheltuieli de judecată. În motivarea recursului arată că instanța de fond în mod greșit a respins acțiunea ca lipsită de interes, câtă vreme au solicitat și plata dobânzii legale penalizatoare, precum și actualizarea sumelor reținute cu indicele de inflație. Precizează că, deși li s-au restituit sumele efectiv reținute din pensii, nu le-au fost acordate sumele reprezentând actualizarea reținerilor cu rata de inflație și dobânda legală. Susțin că au în continuare interes în cauză, întrucât se impune repararea integrală a prejudiciului și acordarea beneficiului nerealizat, nu doar a pierderii efective.

Apărările formulate în recurs Intimata-pârâtă Casa de Pensii Sectorială a Serviciului Român de Informații a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței recurate. Susține că nu a fost adusă nicio critică cu privire la respingerea de către instanța de fond a acțiunii ca lipsite de interes. În esență, consideră că instanța de fond a dat o dat o dezlegare corectă litigiului.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 2 septembrie 2024, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 5 februarie 2025, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamanții A., B., C., D., E., F. și G. au învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa de Pensii Sectorială a Serviciului Român de Informații, constatarea vătămării drepturilor și intereselor legitime, prin măsura reglementată de art. XXIV pct. 12 și 13 din O.U.G. nr. 130/2021, restituirea sumelor reținute din pensie cu titlu de CASS, începând cu luna ianuarie 2022 și până la momentul încetării reținerii, actualizate cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare prevăzută de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. Instanța de fond a respins acțiunea formulată de reclamanții E., G., B., F., D., A., C., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa Sectorială de Pensii a Serviciului Român de Informații, ca lipsită de interes. Împotriva sentinței instanței de fond au declarat recurs recurenții-reclamanți, întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Cu titlu preliminar, se constată că la termenul de judecată din data de 05.02.2025, instanța de recurs a invocat din oficiu motivul de casare de ordine publică prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ., cu referire la excepția lipsei calității procesuale pasive a Casei Sectoriale de Pensii a Serviciului Român de Informații, astfel că cererea de recurs urmează a fi analizată și sub acest aspect. Înalta Curte constată că ambele motive de casare sunt fondate. Cu privire la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamantul. Însă, casele de pensii, prin reținerile efectuate din pensiile intimaților-reclamanți, au procedat doar la aplicarea O.U.G. nr. 130/2021, act emis de către Guvernul României, în calitatea sa de legiuitor delegat. De altfel, urmând aceleași coordonate de respectare a actelor normative intrate în vigoare, la momentul emiterii și publicării în Monitorul Oficial a O.U.G. nr. 4/2023, casele de pensii au procedat la restituirea etapizată a sumelor anterior reținute din drepturile de pensie ale intimaților-reclamanți, astfel că nu i se poate reține vreo culpă acestei autorități, pentru a putea fi obligată la plata dobânzii legale și la actualizarea sumelor cu indicele de inflație. Faptul că reținerile din pensie, păgubitoare pentru reclamant, au fost efectuate de Casa Sectorială de Pensii a Serviciului Român de Informații nu instituie răspunderea patrimonială a acestei entități în condițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 pentru despăgubirile pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamant și Casa de Pensii, referitor la atribuțiile conferite acesteia de lege, ci, așa cum s-a arătat, obiectul cauzei de față îl reprezintă despăgubiri pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe, de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere a acesteia la îndeplinire. Nici faptul că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute în temeiul ordonanței declarate neconstituționale se face prin intermediul acelorași case de pensii nu schimbă datele problemei, cu atât mai mult cu cât obiectul nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat. Prin urmare, pretențiile rămase în litigiu, la acest moment procesual, vizează despăgubirile solicitate în temeiul art. 9 din Legea nr. 554/2004 privind dobânda legală și actualizarea sumelor restituite cu indicele de inflație, iar, în raport cu acestea, casele de pensii nu au calitate procesuală pasivă, în condițiile în care răspunderea pentru despăgubirile solicitate, ce le-au fost cauzate intimaților-reclamanți prin adoptarea O.U.G. nr. 130/2021, declarată ulterior neconstituțională, aparținea emitentului, în speță Guvernului României. Astfel fiind, reținând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa, în parte, sentința recurată și în rejudecare, va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa de Pensii Sectorială a Serviciului Român de Informații, urmând a respinge cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu această pârâtă ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că instanța de fond a respins în mod greșit cererea de chemare în judecată ca lipsită de interes, în integralitatea ei. Astfel, prin cererea de chemare în judecată, reclamanții au solicitat atât restituirea sumelor reținute din pensie cu titlul de contribuție de asigurări sociale de sănătate, precum și repararea prejudiciului constând în actualizarea sumelor reținute cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare. Or, instanța de fond a constatat că pentru sumele reținute s-a dispus prin O.U.G. nr. 4/2023 restituirea eșalonată a acestora și, în considerarea acestui aspect a considerat că acțiunea este lipsită de interes, fără a observa că reclamanții au solicitat, pe lângă restituirea sumelor reținute din pensie și repararea prejudiciului constând în actualizarea sumelor reținute cu indicele de inflație și dobânda legală penalizatoare. Potrivit dispozițiilor art. 32 alin. (1) lit. d) și art. 33 din C. proc. civ., una dintre cele patru condiții de exercitare a acțiunii civile rezidă în justificarea unui interes. Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmărește cel ce învestește o instanță de judecată cu o cerere (acțiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Prin urmare, interesul reprezintă o condiție de exercitare a acțiunii care trebuie să subziste pe tot parcursul soluționării unei cauze, nu doar cu prilejul promovării acțiunii sau formulării căii de atac. Prin urmare, chiar dacă sumele reținute din pensii au fost restituite recurenților-reclamanți, aceștia justifică în continuare interes cu privire la acordarea beneficiului nerealizat, respectiv actualizarea sumelor reținute cu indicele de inflația și dobânda legală, astfel că instanța de fond a respins în mod greșit cererea de chemare în judecată ca lipsită de interes în integralitatea ei. În rejudecarea acestui capăt de cerere, Înalta Curte constată că în cauză, intimații-reclamanți s-au considerat vătămați în drepturile și interesele lor legitime prin modificările legislative aduse de O.U.G. nr. 130/2021, publicată în M.O. nr. 1202/18.12.2021, respectiv pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate, cu o bază lunară de calcul a contribuției de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, cu afectarea majoră a pensiei de serviciu, sens în care a formulat o acțiune în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004. Astfel, cererea de chemare în judecată a fost întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, care reprezintă o normă cu caracter special în materia contenciosului administrativ, constituind o reflectare la nivelul legii organice a normei constituționale de la art. 126 alin. (6) teza finală din Constituția României, text potrivit căruia "Instanțele de contencios administrativ sunt competente să soluționeze cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau, după caz, prin dispoziții din ordonanțe declarate neconstituționale." Ca regulă generală, art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004 definește contenciosul administrativ ca fiind "activitatea de soluționare de către instanțele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puțin una dintre părți este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluționarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim". În acest context, art. 9 din Legea nr. 554/2004 reglementează o categorie specială de acțiuni formulate în materia contenciosului administrativ, anume vizând "(i) acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, (ii) anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative." (alin. (5). Se observă că dintre acțiunile enumerate de textul legal anterior menționat, doar acelea referitoare la (ii) anularea actelor administrative ori (iii) obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative se circumscriu definiției de la art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004. În schimb, acțiunea în (i) acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului prezintă un caracter atipic, putând fi formulată pe cale principală, deși în materia contenciosului administrativ, ca regulă generală, pretențiile bănești prezintă un caracter accesoriu sau subsidiar cererii în controlul de legalitate exercitat asupra unui act administrativ tipic și asimilat. Înalta Curte subliniază așadar că, raportat la obiectul pe care îl pot avea acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului, definit la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă revine în mod exclusiv Guvernului atunci când se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța (de urgență) declarată neconstituțională, astfel de acțiuni fiind admisibile potrivit legii când vizează plata unor despăgubiri. Conchizând, Înalta Curte constată faptul că acțiunea în discuție, privind acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului, are atât un caracter atipic în materia contenciosului administrativ, cât și specificul unei reglementări speciale, ceea ce implică o aplicare/interpretare a sa strictă, limitativă. În aceste condiții, din moment ce premisa de formulare a acțiunii o reprezintă "acordarea despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțele Guvernului", admisibilitatea unei astfel de acțiuni în pretenții formulate potrivit art. 9 din Legea nr. 554/2004 este limitată exclusiv la cereri îndreptate împotriva Guvernului României, autoritate publică centrală de la care provine ordonanța sau ordonanța de urgență (pretins) vătămătoare, fără a fi permisă exercitarea sa în contradictoriu cu alte subiecte de drept public sau privat, care prin aplicarea unei ordonanțe/ordonanțe de urgență a Guvernului, ce ar fi neconstituțională, au prejudiciat partea reclamantă. Punctual, prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, s-a admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f) 2 ) Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a 1 ) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 157 3 Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f) 2 ), alin. (5) în privința trimiterii la art. 157 3 și alin. (7) 1 Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f) 2 ) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale. În esență, instanța de contencios constituțional a reținut că O.U.G. nr. 130/2021 a diminuat cuantumul pensiei prin instituirea unei contribuții la bugetul Fondului național unic de asigurări sociale de sănătate; or, prin ordonanță de urgență nu se poate diminua cuantumul pensiei, nici prin instituirea de impozite, nici prin instituirea de alte contribuții, pentru că o asemenea măsură conduce la o afectare a dreptului la pensie prevăzut de art. 47 alin. (2) din Constituție, fiind astfel contrară art. 115 alin. (6) din Constituție, care interzice afectarea drepturilor și libertăților fundamentale prin ordonanțe de urgență. Drept urmare, în Monitorul Oficial din data de 17.02.2023 a fost publicată O.U.G. nr. 4/2023 privind stabilirea unor măsuri de restituire a unor contribuții de asigurări sociale de sănătate, act normativ ce reglementează modalitatea de restituire a CASS reținute pensionarilor cu venituri peste 4.000 de RON în temeiul prevederilor O.U.G. nr. 130/2021, declarate neconstituționale. Potrivit art. 1 din O.U.G. nr. 4/2023,,(1) Sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024, după recalcularea venitului impozabil corespunzător lunilor pentru care se efectuează restituirea, în conformitate cu prevederile Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal, cu modificările și completările ulterioare, și reținerea diferențelor de impozit pe venit datorate. (2) Diferențele de impozit pe venit se calculează separat față de impozitul aferent drepturilor lunii curente, se rețin la data efectuării plății sumelor prevăzute la alin. (1), se plătesc și se declară până la data de 25 inclusiv a lunii următoare celei în care se face plata, prin depunerea declarației privind obligațiile de plată a contribuțiilor sociale, impozitului pe venit și evidența nominală a persoanelor asigurate. (3) Dispozițiile alin. (1) și (2) se aplică în mod corespunzător și sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate din pensiile private, respectiv pensiile facultative, pentru partea care depășește suma lunară de 4.000 de RON. (4) Procedura de plată eșalonată prevăzută la alin. (1) se aplică și în ceea ce privește plata sumelor prevăzute prin hotărâri judecătorești devenite executorii în perioada 28 decembrie 2022 - 1 martie 2023". Consecutiv adoptării O.U.G. nr. 4/2023, prima instanță s-a învestit pe fond doar cu pretențiile formulate în cauză de intimatul-reclamant privind actualizarea cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensie conform O.U.G. nr. 130/2021 și dobânda legală aferentă lor, solicitate cu titlul de despăgubiri. Prin urmare, Înalta Curte are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamantul. Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative". Cu alte cuvinte, raportat la obiectul pe care îl pot avea acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului, definit la art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, calitatea procesuală pasivă revine în mod exclusiv Guvernului atunci când se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța (de urgență) declarată neconstituțională, astfel de acțiuni fiind admisibile potrivit legii când vizează plata unor despăgubiri. Totodată, referitor la sumele reținute din pensiile reclamanților cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, Înalta Curte constată că prin O.U.G. nr. 4/2023 (art. 1) s-a stabilit că sumele reținute din veniturile din pensii realizate de persoanele fizice, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022 inclusiv, se restituie lunar în perioada 1 martie 2023 - 28 februarie 2024. Având în vedere această împrejurare, Înalta Curte constată că acest capăt de cerere a rămas fără obiect, sumele reținute fiind restituite eșalonat în baza O.U.G. nr. 4/2023. Prin urmare, reținând incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va admite în parte acțiunea formulată de către reclamanți, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, pe care îl va obliga la plata către fiecare dintre reclamanți a unei despăgubiri constând în actualizarea cu indicele de inflație a sumelor reținute și la plata dobânzii legale, respingând în rest cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca rămasă de obiect.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurenții-reclamanți; va casa, în parte, sentința recurată și rejudecând: va admite excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtei Casa de Pensii Sectorială a Serviciului Român de Informații și va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanți, în contradictoriu cu pârâta Casa de Pensii Sectorială a Serviciului Român de Informații, ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă. De asemenea, va admite în parte acțiunea formulată de către reclamanți, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României; va obliga pârâtul Guvernul României la plata către fiecare dintre reclamanți a unei despăgubiri constând în actualizarea cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensie cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, precum și la plata dobânzii legale de la data fiecărei rețineri și până la plata sumelor reținute; va respinge în rest cererea de chemare în judecată formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca rămasă de obiect.