ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4954/2024

Ședința publică din data de 31 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București la data de 22.05.2019, reclamanta A. S.A. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor:

- anularea adresei Ministerului Transporturilor nr. 1084/9736/26.03.2019, înregistrată la sediul A. S.A. sub nr. M01.4761/26.03.2019, adresă ce reprezintă refuzul nejustificat la plata către A. S.A. a sumei totale în cuantum de 20.947.090 RON, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoștința față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit la victoria Revoluției române din decembrie 1989 și ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, sumă refuzată și nedecontată A. S.A. de către pârâtă;

- obligarea Ministerului Transporturilor la plata către A. S.A. a sumei totale în cuantum de 20.947.090 RON, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoștința față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit la victoria Revoluției române din decembrie 1989 și ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, sumă refuzată și nedecontată A. S.A. de către pârâtă, compusă din contravaloarea facilităților la călătoria cu metroul pentru categoriile și perioadele următoare:

- beneficiarii Legii nr. 341/2004 revoluționari pentru lunile:

• noiembrie - decembrie 2015 în sumă de 1.966.502,50 RON

• ianuarie - decembrie 2016 în sumă de 9.486.082,50 RON

• ianuarie - septembrie 2017 în sumă de 4.575.272,50 RON

Total: 16.027.875,5 RON și

- beneficiarii Legii nr. 44/1994 veteranii de război:

• noiembrie - decembrie 2015 în sumă de 616.260 RON

• ianuarie - decembrie 2016 în sumă de 2.724.060 RON

• ianuarie - septembrie 2017 în sumă de 1.578.912,5 RON

Total: 4.919.232,5 RON;

Prin sentința civilă nr. 1033/23.12.2019, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității și a admis excepția neîndeplinirii procedurii prealabile și, în consecință, a respins cererea ca inadmisibilă.

Recursul declarat de reclamanta A. S.A. a fost admis prin decizia nr. 48 din data de 12 ianuarie 2022, Înalta Curte de Casație și Justiție casând sentința atacată și dispunând trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță.

Prin sentința civilă nr. 1843 din data de 26 octombrie 2022 Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a hotărât următoarele:

"Admite excepția prescripției dreptului material la acțiune, invocată de pârât.

Respinge acțiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, ca prescrisă.

Respinge cererea reclamantei privind acordarea cheltuielilor de judecată, ca neîntemeiată."

Împotriva sentinței a declarat recurs recurenta-reclamantă A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 4, 6, 7 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii, rejudecarea acțiunii și admiterea acesteia astfel cum a fost formulată.

În motivarea recursului, subsumat cazului de casare reglementat de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., recurenta a subliniat faptul că litigiul dedus judecății a fost determinat de refuzul nejustificat al autorității pârâte, Ministerul Transporturilor, de a soluționa favorabil cererea A. având ca obiect plata sumei în cuantum total de 20.947.090 RON.

Astfel, prin ultima adresă comunicată pârâtei, respectiv adresa nr. x/14.03.2019, s-a revenit și s-a solicitat pârâtului decontarea sumelor restante, iar prin adresa nr. x/26.03.2019, pârâtul a comunicat faptul că "Ministerul Transporturilor își menține punctul de vedere transmis prin adresele anterioare, respectiv prin adresele nr. x/06.07.2016, nr. y/14.07.2016 și w/16.08.2016." Din analiza conținutului adresei ce face obiectul cauzei, se poate observa că aceasta exprimă, în mod neîndoielnic și explicit, refuzul nejustificat al pârâtului de a soluționa cererea A. - act administrativ asimilat, potrivit art. 2 din Legea nr. 554/2014. Or, prima instanță, în mod nelegal și fără a respecta limitele învestirii stabilite prin decizia Î.C.C.J. nr. 48/12 ianuarie 2022, a soluționat strict excepția prescripției dreptului material la acțiune, deși, în rejudecare, trebuia să judece cauza pe fond.

Recurenta a apreciat că în cauză sunt incidente și dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., hotărârea conținând motive contradictorii sau numai motive străine de natura cauzei, în condițiile în care, astfel cum rezultă din decizia de casare, instanța, în rejudecare, avea obligația de a analiza/judeca pe fond acțiunea, iar nu doar de a se raporta la stricta aplicabilitate a excepției prescripției dreptului material la actiune.

Cererea A. vizează plata deconturilor depuse la Ministerul Transporturilor pentru suma totală de 20.947.090 RON, sumă refuzată și nedecontată în mod nejustificat. Lipsa de temeinicie a refuzului pârâtei nu trebuie însă confundată cu ipoteza acordării despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ tipic și reprezintă însăși operațiunea administrativă neefectuată de autoritatea pârâtă.

Având în vedere corespondența purtată cu Ministerul Transporturilor și Infrastructurii, finalizată prin emiterea adresei finale nr. x/26.03.2019, odată cu analizarea temeiniciei poziției exprimate de autoritatea publică, instanța de contencios administrativ, în condițiile art. 18 din Legea nr. 554/2004, putea să oblige pârâta la eliberarea unui înscris sau la efectuarea unei operațiuni administrative, în cazul de față la plata deconturilor depuse la Ministerul Transporturilor, refuzate și nedecontate în mod nejustificat.

Mai mult decât atât, deși există contractul de servicii publice încheiat pentru perioada 2016-2018, anexă la ordinul Ministerului Transporturilor nr. 350/29.04.2016, în refuzul său de plată pârâtul nu a invocat nicio clauză contractuală pretins nerespectată și nu a contestat sumele înscrise în raportul lunar transmis de A., limitele creditelor bugetare etc.

Raportul de control întocmit de Curtea de Conturi, ca act administrativ individual, potrivit principiilor relativității și opozabilității, nu poate da naștere la drepturi subiective și obligații decât în beneficiul/sarcina părților actului juridic, respectiv Curtea de Conturi și entitatea supusă controlului, în speță Ministerul Transporturilor. Totodată, un act juridic nu devine opozabil terților decât în momentul în care el este adus la cunoștința acestora, iar potrivit art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, este îndreptățită să introducă plângere prealabilă și persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept, din momentul în care a luat cunoștință, pe orice cale, de existența și conținutul acestuia, în limitele termenului de 6 luni prevăzut la art. 7 alin. (7) din actul normativ special.

Ori, după cum se poate lesne observa în adresele la care se face trimitere, pârâta a motivat/justificat refuzul de plată a deconturilor către A. făcând referire numai la raportul Curții de Conturi. Verificările Curții de Conturi efectuate la Ministerul Transporturilor, materializate prin emiterea raportului de control, nu pot fi opuse recurentei, nu pot fi reținute ca și motiv de refuz de plată, ca o justificare și nici nu pot constitui un refuz justificat în sensul prevederilor legii contenciosului administrativ.

Așadar, cererea A., în calitate de operator, întemeiată pe prevederile contractului de servicii publice aprobat prin O.M.T. nr. 350/29.04.2016, vizează plata deconturilor depuse la Ministerul Transporturilor în cuantum total de 20.947.090 RON, sumă refuzată și nedecontată în mod nejustificat, iar plata acestor deconturi reprezintă o consecință a constatării lipsei de temeinicie a refuzului pârâtei, care nu trebuie confundată cu ipoteza acordării despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ tipic, ci reprezintă însăși operațiunea administrativă neefectuată de autoritatea pârâtă.

Recurenta, din postura de societate comercială pe acțiuni, cu capital integral de stat, cu obiective privind exploatarea, întreținerea și dezvoltarea rețelei de metrou în condiții de siguranță a circulației și nu numai, și-a îndeplinit toate obligațiile contractuale și, deși nu a primit contravaloarea călătoriilor efectuate de beneficiarii legilor nr. 341/2004 și nr. 44/1994, a continuat să elibereze cartele de acces în metrou pentru a nu produce nemulțumiri în rândul beneficiarilor de drept.

A mai subliniat recurenta faptul că instanța are obligația de a-și motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispozițiile art. 425 C. proc. civ., în considerentele hotărârii trebuind să se regăsească situația de fapt expusă în detaliu, încadrarea de drept, examinarea argumentelor părților și punctul de vedere al instanței față de fiecare argument relevant, și nu în ultimul rând, raționamentul logico-juridic care a fundamentat soluția cuprinsă în dispozitiv.

În același timp, prima instanță a făcut o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor din Legea nr. 554/2004, apreciind eronat natura juridică și efectele produse de adresa nr. x/26.03.2019, a confundat momentul de la care începe să curgă termenul pentru prescripția dreptului material la acțiune și nu a luat în considerare susținerile părților referitoare la corespondența purtată până la finalizarea acesteia cu emiterea adresei x/26.03.2019.

În ceea ce privește incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., recurenta a solicitat a se constata că instanța a încălcat autoritatea de lucru judecat a decizia Î.C.C.J. nr. 48/12 ianuarie 2022, în sensul că nu a respectat limitele stabilite pentru rejudecarea cauzei, respectiv nu a analizat cauza pe fond, ci s-a limitat la a analiza excepția prescripției dreptului material la actiune.

De asemenea, raportat la cele expuse, s-a solicitat a se constata că sunt incidente și prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât instanța, fără a analiza în mod temeinic și legal toată corespondența dintre părți, s-a limitat a se raporta doar la o parte a acesteia, stabilind în mod arbitrar că prescripția dreptului material la acțiune a început în 2018. Or, între părți a existat o corespondență îndelungată cu privire la obiectul prezentei acțiuni, sens în care instanța trebuie să analizeze întreaga corespondență dintre părți, cu luarea în considerare a voinței părților, cu atât mai mult cu cât în cauză este în discuție un act administrativ asimilat.

Deș a fost legal citat, intimatul-pârât Ministerul Transporturilor și Infrastructurii nu a depus întâmpinare și nu a formulat apărări în cauză.

Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele:

În fapt, reclamanta A. S.A. s-a adresat pârâtului Ministerul Transporturilor cu solicitarea de decontare a călătoriilor efectuate de beneficiarii Legilor nr. 341/2004 și nr. 44/1994, inițial pentru luna iunie 2016, iar ulterior și pentru perioadele noiembrie- decembrie 2015, ianuarie- iulie 2016, respectiv noiembrie 2015 - septembrie 2017.

Printr-un prim răspuns - adresa nr. x/14.07.2016, ministerul pârât a restitut originalele situațiilor centralizatoare ale deconturilor aferente lunii iunie 2016, cu motivarea că în urma verificărilor efectuate de Curtea de Conturi s-a constatat nelegalitatea decontărilor de la bugetul statului, prin bugetul Ministerului Transporturilor.

Un al doilea răspuns - adresa nr. x/16.08.2016 a conținut, de asemenea, măsura de restituire a documentației cu motivarea că solicitarea de decontare va fi analizată după inițierea și aprobarea prin ordin de ministru a tarifului de 2,5 RON pentru călătoriile efectuate de beneficiarii Legilor nr. 44/1994 și nr. 341/2004.

Prin adresa nr. x/15.01.2018 - al treilea răspuns la solicitarea de plată a deconturilor pentru perioadele noiembrie- decembrie 2015, ianuarie- decembrie 2016, ianuarie- septembrie 2017, ministerul pârât și-a menținut punctul de vedere transmis prin adresele anterioare și a precizat că ordinul ministrului transporturilor nr. 1450/29.09.2017 (de aprobare a tarifului de călătorie) produce efecte de la data intrării în vigoare, iar nu retroactiv.

La data de 14.03.20219 reclamanta A. S.A. a reiterat solicitarea de plată a deconturilor pentru perioadele anterior menționate, iar prin adresa nr. x/26.03.2019 Ministerul Transporturilor a comunicat faptul că își menține punctul de vedere transmis prin adresele anterioare, atașând un exemplar al acestora.

Reclamanta A. S.A. a atacat în instanță această ultimă adresă comunicată de către ministerul pârât, iar în primul ciclu procesual, prin decizia instanței de recurs, care a dispus casarea hotărârii și trimiterea cauzei spre rejudecare, s-a reținut că "instanța nu a fost învestită cu anularea unui act administrativ tipic (decizie/dispoziție de soluționare a deconturilor)", reclamanta contestând "refuzul nejustificat al autorității pârâte de a-i recunoaște dreptul pretins, refuz consemnat, într-adevăr, în mod explicit în adresa mai sus menționată, cererea de obligare la plată fiind subsidiară constatării refuzului nejustificat, iar nu anulării unui act administrativ tipic."

Rejudecând acțiunea reclamantei, instanța de fond a apreciat că refuzul nejustificat al autorității pârâte nu a fost exprimat prin adresa nr. x/26.03.2019, ci doar a fost reiterat prin aceasta, astfel încât, în analiza excepției prescripției dreptului material la acțiune, s-a raportat la data exprimării primului refuz de plată a deconturilor pentru întreaga perioadă noiembrie 2015 - septembrie 2017, exprimat prin adresa nr. x/15.01.2018, respingând, în final, acțiunea reclamantei ca prescrisă.

Recurenta-reclamantă A. S.A. a declarat recurs împotriva acestei soluții, iar printr-un prim motiv de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., a invocat nerespectarea limitelor învestirii stabilite prin decizia de casare nr. 48/12.01.2022, apreciind că prima instanță a soluționat excepția prescripției dreptului material la acțiune, deși, în rejudecare, trebuia să judece cauza pe fond.

Analizând susținerile recurentei asupra acestui aspect, Înalta Curte reține că ele nu pot fi subsumate cazului de casare invocat, care sancționează depășirea atribuțiilor puterii judecătorești. Nerespectarea dispozițiilor date prin decizia de casare se impune, însă, a fi examinată din perspectiva motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., regula de procedură pretins încălcată fiind cea reglementată în cuprinsul art. 501 C. proc. civ., conform căruia "în caz de casare, hotărârile instanței de recurs asupra problemelor de drept dezlegate sunt obligatorii pentru instanța care judecă fondul."

Astfel, verificând considerentele deciziei de casare nr. 48/12.01.2022, se constată că instanța de recurs a stabilit că "obiectul acțiunii cu care a fost legal învestită" este reprezentat de "constatarea refuzului nejustificat al autorității publice pârâte, materializat prin adresa nr. x/26.03.2019 emisă de Ministerul Transporturilor, cu consecința obligării acestei autorități la recunoașterea dreptului legitim al reclamantei, prin efectuarea deconturilor solicitate", obiect care nu impunea, conform dispozițiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004 obligația parcurgerii procedurii prealabile.

Modalitatea în care instanța de recurs, prin decizia de casare, dezleagă un aspect litigios este obligatorie, conform art. 501 C. proc. civ. anterior enunțat, fără posibilitatea de a fi contrazisă cu ocazia rejudecării, datorită efectului pozitiv al lucrului judecat, statuările definitive ale unei hotărâri judecătorești impunându-se, deopotrivă, părților și instanței ulterioare.

Înalta Curte constată, însă, că în rejudecare, instanța de fond deși a avut în vedere obiectul acțiunii deduse judecății (act administrativ asimilat în sensul art. 2 alin. (2) teza I din Legea nr. 554/2004 - refuz nejustificat de soluționare a unei cereri) a apreciat că "actul de refuz al soluționării cererii, de la comunicarea căruia, potrivit art. 11 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 554/2004 se calculează termenul de 6 luni de introducere a acțiunii, este adresa nr. x/15.01.2018", iar nu adresa nr. x/26.03.2019, împrejurare care a determinat și un calcul diferit al termenului de prescripție cu ocazia examinării excepției prescripției dreptului material la acțiune.

În mod evident, această apreciere este contrară celei obligatorii din cuprinsul deciziei de casare, iar nerespectarea dispozițiilor art. 501 C. proc. civ. atrage nulitatea hotărârii, în condițiile art. 174 din același cod, întrucât într-o astfel de situație se produce o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea actului.

În condițiile în care instanța de fond a ignorat dispozițiile instanței de control judiciar, Înalta Curte apreciază ca fiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., astfel că nu se mai impune examinarea celorlalte critici subsumate de către recurentă dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 și 8, cu atât mai mult cu cât parte dintre susțineri vizează aspecte ce țin de soluționarea pe fond a cauzei.

Pentru considerentele expuse, în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare, instanța de fond urmând a examina în fapt și în drept acțiunea reclamantei, precum și susținerile și apărările pârâtului, prin raportare la obiectul dedus judecății, astfel cum a fost acesta stabilit prin decizia de casare nr. 48/12.01.2022.

Totodată, Înalta Curte apreciază că nu se poate pronunța asupra solicitării recurentei-reclamante de acordare a cheltuielilor de judecată ocazionate de proces, întrucât soluția de casare cu trimitere spre rejudecare nu tranșează definitiv litigiul dintre părți, iar acordarea cheltuielilor de judecată depinde de soluția ce va fi pronunțată, în final, asupra fondului cauzei.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinței civile nr. 1843 din data de 26 octombrie 2022 a Curții de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința recurată și trimite cauza spre rejudecare la aceeași instanță de fond.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, astăzi, 31 octombrie 2024.