ÎCCJ, decizie (scj.ro #192256)

Acțiune în constatarea refuzului nejustificat de soluționare a unei cereri. Încălcarea de către prima instanță a principiului disponibilității procesului civil prin calificarea cererii ca fiind acțiune în anularea unui act administrativ tipic.  Consecințe asupra soluției de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile.

Codul de procedură civilă, art. 9 alin. (2), art. 22 alin. (5)

Legea nr. 554/2004, art. 7

În condițiile în care obiectul acțiunii cu care a fost învestită prima instanță a vizat constatarea refuzului nejustificat al autorității publice pârâte de a soluționa pozitiv o cerere de decont și obligarea acestei autorități la recunoașterea dreptului legitim al reclamantei prin efectuarea deconturilor solicitate, calificarea acțiunii de către judecătorul fondului, ca fiind îndreptată împotriva unui act administrativ tipic (respectiv împotriva adresei prin care a fost consemnat refuzul de decont) reprezintă o încălcare a principiului disponibilității părților în procesul civil, consacrat de art.9 alin. (2) din Codul de procedură civilă.

Prin urmare, cum instanța nu a fost învestită cu anularea unui act administrativ tipic (decizie/dispoziție de soluționare a deconturilor), iar cererea de obligare la plată nu a fost formulată ca un capăt accesoriu al unei astfel de acțiuni, ci al uneia în constatarea refuzului nejustificat, soluția de respingere a acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile prevăzute de art.7 din Legea nr.554/2004 este contrară legii, dar și jurisprudenței consolidate a instanței supreme în materie, motivele de casare reglementate de art.488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 din Codul de procedură civilă fiind pe deplin incidente.

ÎCCJ, SCAF - Decizia nr. 48 din 12 ianuarie 2022

I. Procedura în faț

a primei instan

țe

I.1.Cadrul procesual

Prin acțiunea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal la data de 22.05.2019, sub nr. xxxx/2/2019, reclamanta „A” SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, a solicitat:

- beneficiarii Legii nr. 341/2004 revoluționari, pentru noiembrie - decembrie 2015 în sumă de 1.966.502,50 lei,  ianuarie - decembrie 2016 în sumă de 9.486.082,50 lei și ianuarie - septembrie 2017 în sumă de 4.575.272,50 lei;    - beneficiarii Legii nr. 44/1994 veteranii de război, pentru noiembrie - decembrie /2015 în sumă de 616.260 lei, ianuarie - decembrie/2016 în sumă de 2.724.060 lei și ianuarie - septembrie 2017 în sumă de 1.578.912,5 lei.

Prin întâmpinarea formulată, pârâtul a invocat excepția inadmisibilității capătului 1 de cerere, inadmisibilitatea capătului principal de cerere pentru lipsa procedurii prealabile, precum și excepția prescripției.

I.2. Solu

ția instanței de fond

Prin sentința nr. 1033 din 23 decembrie 2019, Curtea de Apel București  – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția inadmisibilității, a admis excepția neîndeplinirii procedurii prealabile și, pe cale de consecință consecință, a respins cererea formulată de reclamanta „A” SA, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Transporturilor, ca inadmisibilă.

Pentru a hotărî astfel, instanța de4 fond a reținut că reclamanta solicită anularea adresei nr. 1084/9736/26.03.2019, adresă ce reprezintă răspunsul pârâtului prin care acesta menționează că își menține punctul de vedere anterior transmis și care a fost exprimat prin adresele nr. 24620/06.07.2016, nr. 25866/14.07.2016 și nr. 29599/16.08.2016, iar nu prin adresa nr. 1084/9736/26.03.2019 la care se raportează reclamanta. Prin conținutul adresei contestate în prezenta cauză, pârâtul doar își însușește conținutul unor acte administrative emise anterior.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității cererii pentru lipsa procedurii prealabile, invocată de pârât prin întâmpinare, a reținut prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004, astfel că, deși reclamanta a precizat în esență că actul administrativ atacat are caracterului unui refuz nejustificat de soluționare a cererii, astfel încât față de dispozițiile art. 7 alin. 5 raportat la art. 2 alin. 2 din legea nr. 554/2004 modificată și republicată, nu se impune contestarea acestuia în procedura administrativă prealabilă, curtea de apel a reținut că adresa face explicit referiri la alte două acte administrative emise în anul 2016 de pârât, adrese pe care reclamanta nu a făcut dovada că le-a contestat, limitându-se la a se adresa pârâtului la 14.03.2019.

Curtea a apreciat că față de conținutul adresei nr. 1081/9736/26.03.2019, aceasta reprezintă un act administrativ propriu-zis prin care reclamantei i s-a comunicat că i se respinge cererea de decontare întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 341/2004 și Legii nr. 44/1994, în considerarea soluției adoptate în același sens prin adresele emise în anul 2016.

În raport de aceste considerente, reclamanta avea obligația de a urma procedura obligatorie prevăzută de dispozițiile art. 7 alin. 1 din legea nr. 554/2004 modificată și republicată, procedură pe care nu a parcurs-o, astfel că acțiunea sa e inadmisibilă din acest motiv.

I.3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentințe, a declarat

recurs

reclamanta „A” SA, invocând motivele de casare prevăzute de

art.488 alin.1

pct.5 și pct.8 din Codul de procedură civilă.

Recurenta a arătat, în esență, că încălcarea de către prima instanță a dispozițiilor

art. 488. (1) pct. 8

(„când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") și

pct. 5 din Codul de procedură civilă (

"când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei").

A arătat că, în urma adresei „A” nr. M01/4043/14.03.2019 adresată Direcției Economice și Direcției Reprezentare Instanță, din cadrul Ministerului Transporturilor, adresă prin care a solicitat decontarea sumelor restante, Direcția Economică din cadrul Ministerului Transporturilor, prin adresa nr. 1084/9736/26.03.2019, înregistrată la „A” sub nr. MOI.4761/26.03.2019, pârâta ne-a comunică că "Ministerul Transporturilor își menține punctul de vedere transmis prin adresele anterioare.", respectiv prin adresele: nr. 24620/06.07.2016, nr. 25866/14.07.2016 și 29599/16.08.2016.

Potrivit art. 1 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 dreptul la acțiune este recunoscut în favoarea persoanelor vătămate, nu doar în ceea ce privește un act administrativ unilateral, ci și în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 lit. i din Legea nr. 554/2004 modificată, definește acest refuz  ca fiind ''exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane."

Litigiul dedus judecății a fost determinat de refuzul nejustificat al autorității pârâte - Ministerul Transporturilor- de a soluționa favorabil cererea „A” ce are ca obiect plata sumei în cuantum total de 20.947.090 lei, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoștința față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit la victoria Revoluției române din decembrie 1989 și ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, sumă refuzată și nedecontată „A” S.A. de către pârâtă, sumă totală compusă din contravaloarea facilităților la călătoria cu metroul pentru categoriile și perioadele indicate expres în acțiune.

Or, dată fiind natura specială a actelor administrative asimilate (refuzul nejustificat și tăcerea administrativă), acestea nu suportă o soluție identică cu cea oferită în cazul actelor administrative tipice, unde partea interesată trebuie să solicite instanței de judecată, în principal, anularea actului vătămător, după ce parcurge procedura grațioasă.

In cazul refuzului nejustificat, deși există un înscris ce conține deja exprimarea explicită a voinței autorității de a nu soluționa cererea, procedura prealabilă nu se mai impune, iar valabilitatea este analizată în cadrul acțiunii prin care persoana vătămată solicită obligarea autorității la efectuarea prestației ce i-a fost refuzată și a celorlalte acte normative corelative incidente în domeniu.

II. Procedura în fața instanței de recurs

Intimatul-pârât Ministerul Transpoturilor și Infrastructurii a depus

întâ

mpinare

prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

În argumentele expuse în întâmpinarea formulată a susținut că sentința nr. 1033/23.12,2019 este legală și temeinică, considerentele reținute de instanță în motivarea admiterii excepției neîndeplinirii procedurii prealabile fiind rezultatul unei interpretări judicioase atât a dispozițiilor legale incidente în cauză, cât și a probelor aflate la dosar.

Astfel, recurenta-reclamantă nu și-a modificat cererea introductivă în sensul că înțelege să renunțe la judecata primului capăt de cerere, respectiv anularea adresei Ministerului Transporturilor nr. 1084/9736/26.03.2019, astfel încât instanța de fond să rămână învestită numai cu soluționarea capătului doi de cerere vizând obligarea ministerului la plata către aceasta a sumei totale în cuantum de 20.947.090 lei, sumă ce reprezintă deconturile călătoriilor efectuate de beneficiarii Legii nr. 341/2004 pentru recunoștința față de eroii-martiri și luptătorii care au contribuit ta victoria Revoluției române din decembrie 1989 și ai Legii nr. 44/1994 privind veteranii de război, precum și unele drepturi ale invalizilor și văduvelor de război, situație în care valabilitatea adresei anterior menționate ar fi fost analizată în cadrul cererii având ca obiect obligarea ministerului la plata deconturilor, instanța având posibilitatea să cenzureze refuzul ministerului de a plăti deconturile în cazul în care îl aprecia nejustificat.

Pentru calificarea acțiunii trebuie văzut care este capătul de cerere a cărui soluție nu depinde de soluția dată altui capăt de cerere, iar în speță este evident că cererea având ca obiect plată contravaloare deconturi are caracter accesoriu, rezolvarea acesteia depinzând de soluția dată cererii principale.

În realitate, în speță este vorba de un act administrativ tipic a cărui anulare recurenta-reclamantă a solicitat-o în mod expres prin acțiunea introductivă. Cu  alte  cuvinte,  acțiunea  dedusă judecății   este  o  acțiune  în  anulare  act administrativ, calificarea făcându-se după capătul de cerere principal.

Recurenta a depus

ră

spuns la

întâ

mpinare,

prin care a reiterat principalele susțineri din recurs

.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate

probe

noi.

III. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate și a dispozițiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat exclusiv în limitele și pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cu titlu preliminar, se reține că, potrivit art.22 alin.5 din Codul de procedură civilă, „judecătorul trebuie să se pronunțe asupra a tot ceea ce s-a cerut”, această pronunțare implicând, potrivit alin.2 al aceluiași articol, obligația de a analiza fiecare capăt de cerere, precum și apărările formulate de părți, pe baza probelor administrate, în vederea stabilirii corecte a situației de fapt și cu aplicarea corespunzătoare a normelor și principiilor de drept incidente.

În speță, Înalta Curte constată că instanța de fond a extins, în mod nejustificat, obiectul acțiunii cu care a fost legal învestită, respectiv, constatarea refuzului nejustificat al autorității publice pârâte, materializat prin adresa nr.1084/9736/26.03.2019 emisă de Ministerul Transporturilor, cu consecința obligării acestei autorități la recunoașterea dreptului legitim al reclamantei, prin efectuarea deconturilor solicitate.

Judecătorul fondului a încălcat astfel principiul disponibilității părților în procesul civil, consacrat de art.9 alin.2 din Codul de procedură civilă, pronunțând o hotărâre nelegală și întemeiată pe motive fără legătură cu litigiul dedus judecății.

Susținerile intimatului pârât din cuprinsul întâmpinării în sensul că „este evident că cererea având ca obiect plată contravaloare deconturi are caracter accesoriu, rezolvarea acesteia depinzând de soluția dată cererii principale”, care are ca obiect anularea adresei sunt lipsite de temei.

Instanța nu a fost învestită cu anularea unui act administrativ tipic (decizie/dispoziție de soluționare a deconturilor), reclamanta plângându-se prin acțiune de refuzul nejustificat al autorității pârâte de a-i recunoaște dreptul pretins, refuz consemnat, într-adevăr, în mod explicit în adresa mai sus menționată, cererea de obligare la plată fiind subsidiară constatării refuzului nejustificat, iar nu anulării unui act administrativ tipic.

În consecință, soluția de respingere a acțiunii pentru lipsa plângerii prealabile prevăzute de art.7 din Legea nr.554/2004 apare ca fiind contrară legii, dar și jurisprudenței consolidate a instanței supreme în materie, motivele de casare reglementate de art.488 alin.1 pct.5 și pct.8 din Codul de procedură civilă fiind pe deplin incidente.

Față de aceste împrejurări, având în vedere dispozițiile art.483 alin.3, în conformitate cu care ”recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile”, precum și prevederile art.497 alin.1 din Codul de procedură civilă, potrivit cărora instanța supremă, în caz de casare, trimite cauza spre o nouă judecată instanței care a pronunțat hotărârea recurată, Înalta Curte - constatând că prima instanță în mod greșit nu a intrat în cercetarea fondului acțiunii, soluționând cauza pe calea unei excepții nefondate – a apreciat recursul ca fiind fondat

în limitele arătate

, astfel că a casat sentința și a trimis cauza spre rejudecare în fond aceleiași instanțe.