ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3605/2022

Ședința publică din data de 17 iunie 2022

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin acțiunea înregistrată la data de 23.11.2021, reclamantul A. a solicitat ca în contradictoriu cu pârâții Agenția Națională a Medicamentului și a Dispozitivelor Medicale din România, Casa Națională de Asigurări de Sănătate, Guvernul României, Ministerul Sănătății să dispună:

- în principal, obligarea pârâților la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Bevacizumab (denumire comercială Avastin) și Folfox pentru indicația terapeutică adenocarcinom jejunal,

- în subsidiar, obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la adoptarea Ordinului privind constituirea Comisiei pentru aprobarea decontării medicamentelor pentru indicațiile terapeutice neincluse în rezumatul caracteristicilor produsului, publicat în transparență decizională pe site-ul www.x.ro la data de 04.09.2018.

Prin sentința nr. 22/2022 pronunțată la data de 03 februarie 2022, Curtea de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal a respins excepțiile lipsei calității procesuale active a reclamantului și a lipsei calității procesuale pasive a pârâților Guvernul României și Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale din România.

A admis excepția lipsei plângerii procedurii prealabile și a respins acțiunea ca inadmisibilă.

Împotriva hotărârii pronunțate de instanța de fond a formulat recurs reclamantul A. întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate, iar pe fond admiterea cererii de ordonanță președințială.

În motivarea recursului arată că în mod eronat instanța de fond a admis excepția inadmisibilității pe motiv că nu s-ar fi formulat cerere adresată pârâților întrucât anterior promovării cererii de chemare în judecată s-a adresat cu o cerere pârâților prin care a solicitat, în principal, obligarea pârâților la includerea în Lista cuprinzând denumirile comune internaționale corespunzătoare medicamentelor de care beneficiază asigurații, cu sau fără contribuție personală, pe bază de prescripție medicală, în sistemul de asigurări sociale de sănătate, aprobată prin Hotărârea Guvernului nr. 720/2008, în regim de compensare 100%, a medicamentului Bevacizumab (denumire comercială Avastin) și Folfox pentru indicația terapeutică adenocarcinom jejunal, iar în subsidiar, obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la adoptarea Ordinului privind constituirea Comisiei pentru aprobarea decontării medicamentelor pentru indicațiile terapeutice neincluse în rezumatul caracteristicilor produsului, publicat în transparență decizională pe site-ul www.x.ro la data de 04.09.2018.

În cauză a depus întâmpinare intimatul-pârât Ministerul Sănătății prin care a invocat excepția nulității recursului, iar intimata-pârâtă Agenția Națională a Medicamentului și Dispozitivelor Medicale din România, prin întâmpinarea formulată, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive.

Pe fond, ambele intimate au solicitat instanței de judecată respingerea ca nefondat a recursului formulat, arătând în esență că soluția instanței de fond este corectă, în condițiile în care reclamantul nu a făcut dovada că anterior formulării cererii de chemare în judecată s-a adresat autorităților publice cu o cerere a cărei soluționare a fost refuzată cu exces de putere.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. potrivit căruia, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, nu poate fi reținut pentru a justifica reformarea hotărârii atacate, Înalta Curte considerând că aceasta este temeinică și legală, soluția de admitere a excepției lipsei procedurii prealabile fiind dată cu aplicarea și interpretarea corectă a normelor de drept material.

Astfel, cu privire la modul în care instanța de fond s-a raportat la dispozițiile legale în materie pentru a admite excepția lipsei procedurii prealabile și a respinge acțiunea ca inadmisibilă, trebuie făcute următoarele precizări:

Art. 7 alin. (1) alin. (1) din Legea nr. 554/2004, prevede că, înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia, iar art. 8 din același act normativ arată că, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanța de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate și, eventual, reparații pentru daune morale.

În ceea ce privește termenul de introducere a acțiunii, în art. 11 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 se arată că "(1)Cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual, a unui contract administrativ, recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate se pot introduce în termen de 6 luni de la:

a) data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă;

b) data comunicării refuzului nejustificat de soluționare a cererii;

c) data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii;

d) data expirării termenului prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), calculat de la comunicarea actului administrativ emis în soluționarea favorabilă a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile;

(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoștință, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz".

Art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 prevede că plângere prealabilă reprezintă cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia.

Pornind de la scopul plângerii prealabile ca mijloc de remediere a eventualei nelegalități a actului administrativ atacat prin reexaminarea lui de autoritatea emitentă, trebuie precizat că obligativitatea acestei proceduri nejurisdicționale impusă de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu împiedică și nu îngrădește accesul părții vătămate la justiție.

Din conținutul reglementărilor de mai sus dar și din cele ale art. 1 alin. (1) și alin. (2) al Legii nr. 554/2004, se constată că, legiuitorul nu a înțeles să facă distincție sau să instituie excepții în raport cu o anumită calitate a părții vătămate sau a autorității emitente a actului vătămător, nici în raport de procedura internă în baza căreia autoritatea care a înregistrat plângerea prealabilă (cea emitentă sau ierarhic superioară) soluționează plângerea, după cum nici nu impune o anumită denumire care să i se dea răspunsului la plângerea prealabilă (hotărâre, decizie, adresă, etc.).

Conform prevederilor art. 11 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual sau recunoașterea dreptului pretins și repararea pagubei cauzate pot fi introduse în termen de 6 luni de la data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluționare a cererii, termenul de 6 luni fiind calificat de art. 11 alin. (5) ca fiind de prescripție.

Ipoteza literei c) trebuie înțeleasă ca fiind incidentă pentru situația în care autoritatea publică "tace", în ceea ce privește plângerea prealabilă.

Dezlegarea dată de instanța de fond este corectă și legală, observându-se că din interpretarea coroborată a dispozițiilor legale de mai sus reiese obligația persoanei vătămate de a se adresa autorității emitente a actului vătămător și, eventual, de a se adresa instanței de judecată în situația în care este nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul de 30 de zile prevăzut de dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, iar pentru a exista un refuz nejustificat este necesar ca, în prealabil, reclamantul să se fi adresat autorității publice cu o cerere, a cărei soluționare a fost refuzată, cu exces de putere.

Or, în speță, recurentul-reclamant nu a făcut o astfel de dovadă iar cererea anexată recursului atestă faptul că aceasta a fost formulată cu o zi înainte de a depune acțiunea (în cazul autorității pârâte Guvernul României), în aceeași zi cu cea a depunerii acțiunii (în cazul autorității pârâte Ministerul Sănătății) sau ulterior depunerii acțiunii (în cazul autorității pârâte CNAS), iar în ce privește ANMDMR pe dovada de comunicare depusă nu apare nicio mențiune privind data depunerii.

Art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004 definește actul administrativ ca fiind "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice (…)", iar lit. i) definește refuzul nejustificat de a soluționa o cerere ca fiind "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane (…)".

Din interpretarea coroborată a dispozițiilor legale anterior menționate rezultă că pentru a avea deschisă calea unei acțiuni în fața instanței de contencios administrativ este necesar ca reclamantul să fi fost vătămat de către o autoritate publică printr-un act administrativ propriu-zis sau prin nesoluționarea în termen legal a unei cereri (act administrativ asimilat).

Prin urmare, în cazul actului administrativ asimilat, pentru a fi deschisă calea unei acțiuni în contencios administrativ, reclamantul trebuie să facă dovada că s-a adresat instituției pârâte cu o cerere prin care solicită exercitarea dreptului sau a interesului legitim, cerere care să fi fost soluționată nefavorabil sau sa nu fi fost soluționată în termen legal.

Se reține că și în dreptul comun se prevede parcurgerea unei proceduri prealabile, respectiv art. 193 alin. (1) C. proc. civ. potrivit căruia:

"(1) Sesizarea instanței se poate face numai după îndeplinirea unei proceduri prealabile, dacă legea prevede în mod expres aceasta. Dovada îndeplinirii procedurii prealabile se va anexa la cererea de chemare în judecată.".

Prin urmare, procedura prealabilă este reglementată ca o condiție specială, obligatorie, de exercitare a dreptului la acțiune, ca un fine de neprimire a acțiunii, și este obligatorie, neîndeplinirea acesteia afectând însuși dreptul la acțiune în contencios administrativ și fiind sancționată cu respingerea cererii ca inadmisibile, în acord cu art. 7 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 193 alin. (1) C. proc. civ.

Numai după parcurgerea acestei etape, care este o condiție de admisibilitate a acțiunii în contencios administrativ, petentul, dacă se consideră în continuare nemulțumit sau dacă autoritatea căreia i s-a adresat în prealabil refuză să răspundă, poate formula acțiune în contencios administrativ.

Dreptul la acțiune în contencios administrativ, în sens material, se naște după ce autoritatea emitentă răspunde la reclamația administrativă, sau după expirarea termenului legal de soluționare a cererii.

Or, în raport cu actele dosarului, în cauză, nu a fost îndeplinită această cerință obligatorie.

Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., republicat, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței civile nr. 22/2022 din 03 februarie 2022 pronunțată de Curtea de Apel Cluj – secția a III-a contencios administrativ și fiscal

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 17 iunie 2022.