ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4699/2024

Ședința publică din data de 22 octombrie 2024

Asupra recursurilor de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal la data de 02.03.2023 sub nr. x/2023, reclamantul A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/15.02.2023.

Prin raportul de evaluare contestat s-au reținut următoarele:

- au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al incompatibilităților, respectiv a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției, cu modificările și completările ulterioare, prin exercitarea simultană a funcției de primar general al Municipiului București și a funcțiilor de conducere în cadrul următoarelor instituții publice: Administrației Municipale pentru Consolidarea Clădirilor cu Risc Seismic, în perioada 23.11.2020 - 12.04.2021, Administrației Străzilor București, în perioada 23.06.2021 -06.08.2021, Administrației Lacuri, Parcuri și Agrement București, în perioada 07.08.2021 - 07.09.2021, B., în perioada 16.07.2021 - 25.08.2021;

- au fost identificate elemente de încălcare a regimului juridic al conflictelor de interese conform dispozițiilor art. 70, art. 71 și 76 alin. (1) Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparentei în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediu de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției cu modificările și completările ulterioare, întrucât a semnat documente care impun luarea unei decizii atât din funcția de primar general al Municipiului București, cât și de reprezentant/conducător al Administrației Lacuri, Parcuri și Agrement București, respectiv a semnat bugetul Administrației Lacuri, Parcuri și Agrement București, prin care se acordă o majorare de 3.000 mii RON (3.000.000 RON), ca urmare a solicitării acestei majorări bugetare, făcută tot de către A., în calitate de reprezentant/conducător al A.L.P.A.B.;

- există indicii cu privire la săvârșirea de către A. a infracțiunii de folosire a funcției pentru favorizarea unor persoane, prevăzută de art. 301 și a infracțiunii de abuz în serviciu, prevăzută de art. 297 din C. pen. întrucât persoana fizică A. a fost amendată de către Inspectoratul de Stat în Construcții, cu amendă de 6.000 RON, conform procesului-verbal de constatare și sancționare a contravențiilor, încheiat în data de 1.02.2022, nr. x, iar această amendă a fost achitată de către de instituția pe care o reprezintă, respectiv Primăria Municipiului București și nu de A., astfel cum reiese din Ordinul de plată nr. x din data de 28.02.2022.

La data de 30.05.2023, reclamantul a depus cerere adițională, prin care a completat contestația împotriva raportului de evaluare cu noi motive de legalitate.

Acesta a susținut că evaluarea a fost realizată cu încălcarea principiului legalității, neexistând dovada desemnării celor doi inspectori, evaluarea a fost realizată cu încălcarea principiului imparțialității, evaluarea a continuat după retragerea sesizării de către C., evaluarea a fost realizată cu încălcarea dreptului la apărare, evaluarea a fost realizată cu încălcarea principiilor celerității și a bunei administrări.

A învederat reclamantul că ANI, cu încălcarea prevederilor explicite ale art. 13 din Legea 176/2010, a solicitat date care nu sunt publice cu privire la veniturile acestuia, fără ca în prealabil sa îi solicite un punct de vedere, de la ANAF, prin adresa x/11.05.2022.

A solicitat depunerea de către ANI a întregii corespondențe administrative între ANI și C. sau reprezentanți ai acestuia, întreaga corespondență administrativă între ANI și acesta sau reprezentantul său convențional cu privire la accesul la dosarul administrativ.

La data de 07.09.2023, pârâta a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii adiționale, ca fiind tardiv formulată.

I.2. Soluția instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 1414 din 21 septembrie 2023, Curtea de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția tardivității formulării cererii adiționale și a constatat decăzut reclamantul din dreptul de a invoca noi motive de nelegalitate; a admis excepția inadmisibilității exercitării controlului de legalitate asupra dispoziției din raportul de evaluare prin care a fost sesizat Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție; a respins cererea de anulare cu privire la acest aspect ca inadmisibilă; a admis în parte cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate și a anulat în parte raportul de evaluare nr. x/23.12.2022 sub aspectul constatării existenței stării de incompatibilitate și conflictului de interese.

I.3. Căile de atac exercitate în cauză

I.3.1. Recursul principal formulat de recurenta-pârâtă Agenția Națională de Integritate

Împotriva acestei sentințe, a declarat recurs pârâta Agenția Națională de Integritate, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinței recurate, ca fiind nelegală cu privire la soluția de anulare a raportului de evaluare din perspectiva constatării stării de incompatibilitate și conflictului de interese, și, în rejudecare, respingerea acțiunii formulate, cu consecința menținerii raportului de evaluare nr. x/15.02.2023, ca fiind temeinic și legal.

I.3.1.1. Din perspectiva art. 488 alin. (1) punctul 5 C. proc. civ., instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea principiilor legalității, al rolului activ al instanței și al unui proces echitabil.

Sentința recurată a fost pronunțată cu încălcarea principiului legalității, în considerarea normei constituționale prevăzută de art. 124 alin. (1) și (3) din Constituția României. Așadar, instanța ar fi trebuit să își întemeieze soluția pronunțată cu privire la existența incompatibilității și a conflictului de interese, prin raportarea exclusiv la textul de lege aplicabil art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și prin dezvoltarea propriilor raționamente logico-juridice.

Imparțialitatea judecătorului este susținută de principiul legalității. Un judecător imparțial, garanție a unui proces echitabil în sensul art. 6 par. 1 din Convenție raportat la art. 21 alin. (3) din Constituția României, are obligativitatea să aplice legea, hotărârea judecătorească fiind expresia raționamenutului logico-juridic și a legalității.

Ca o garanție a independenței judecătorului, acesta are îndatorirea să stăruie pentru aflarea adevărului pe baza stabilirii faptelor și prin aplicarea corectă a legii. Așadar, soluționarea prezentei cauze trebuia să se realizeze prin identificarea corectă a situației factuale, respectiv dacă intimatul-reclamant a exercitat funcția de director al celor patru instituții publice menționate în raportul de evaluare, pe care judecătorul avea obligația să o încadreze în textul de lege aplicabil, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Judecătorul are jurisdictio, acesta spunând dreptul, însă în prezenta cauză întreaga soluție este întemeiată pe argumentele reclamantului.

Or, sentința recurată nu este rezultatul unui proces echitabil din perspectiva unei instanțe independente și imparțiale. Sentința recurată încalcă principiul legalității, căci întreaga motivare cu privire la existența incompatibilității și a conflictului de interese se realizează prin trunchierea susținerilor pârâtei, "în acord total" cu susținerile reclamantului, fără ca judecătorul să se raporteze efectiv la textul de lege aplicabil, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în sensul analizei îndeplinirii/neîndeplinirii condițiilor legale pentru existența/inexistența incompatibilității și în acest fel să realizeze un raționament logico-juridic propriu, pe care părțile să îl înțeleagă și să îl accepte. Chiar și în măsura în care pârâtă nu și-ar fi exercitat dreptul procesual de a formula întâmpinare, judecătorul era dator să aplice legea prin raportare la situația factuală rezultată, ca urmare a probelor administrate în cauză, fără a motiva hotărârea sa exclusiv prin prisma susținerilor părților. Este adevărat că în procesul de motivare judecătorul reține sau nu argumentele părților, fără ca aceasta să constituie per se motivarea hotărârii judecătorești, ca în prezenta speță.

Principiul rolului activ al instanței prevăzut de art. 22 alin. (2) din C. proc. civ. nu a fost respectat în soluționarea cauzei, deși judecătorul are îndatorirea să stăruie pentru aflarea adevărului prin aplicarea corectă a legii.

În speță, trebuia stabilit, raportat la situația factuală, în ce măsură sunt sau nu îndeplinite condițiile legii cu privire la existența incompatibilității și a conflictului de interese, prevăzute de Legea nr. 161/2003. Or, instanța de fond, "în acord cu reclamantul, instanța constată că la dosarul cauzei nu a fost administrată nicio probă din care să rezulte că acesta ar fi ocupat orice altă funcție în afară de cea de Primar General al Municipiului București", deși prin raportul de evaluare și întâmpinare au fost evidențiate înscrisurile care atestă că intimatul a exercitat funcția prohibită de lege, a citat și a aplicat texte de lege care nu au relevanță în prezenta cauză, referitoare la principiul autonomiei locale, al descentralizării, la atribuțiile primarului, regăsite în Codul Administrativ. Toate acestea, în condițiile în care obiectul litigiului îl constituie respectarea regimului juridic al incompatiblității și al conflictului de interese de către intimatul-reclamant, regim reglementat exclusiv de legea specială, iar nu de Codul Administrativ, regim juridic la care acest din urmă act normativ doar face trimitere prin intermediul art. 227.

De asemenea, nu a fost respectat principiul unui proces echitabil, prevăzut de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeana a Drepturilor Omului și a libertăților fundamentale.

În prezenta cauză, primul termen de judecată la care părțile legal citate puteau pune concluzii pe fond a fost la data de 21.09.2023. La aceeasi dată, instanța a constatat că este competentă să judece cauza și a estimat durata necesară cercetării procesului la o săptămână. În cauză a fost depusă o cerere modificatoare a acțiunii inițiale, au fost invocate două excepții procedurale, a fost propusă proba cu înscrisuri suplimentar față de dosarul administrativ, iar obiectul litigiului privește două incidente de integritate constatate prin raportul de evaluare contestat. În acest context, la primul termen de judecată din data de 21.09.2023, judecătorul a estimat la o săptămână durata cercetării procesului. Astfel, la termenul din data de 21.09.2023 a fost finalizată cercetarea procesului, au avut loc dezbaterile, a fost pronunțată soluția, pentru ca a doua zi, la data de 22.09.2022, sentința să și fie redactată. În condițiile în care ședința de judecată a fost programată pentru ora 13, pe lista de ședință au figurat 27 dosare, iar anterior cercetării și dezbaterilor, judecătorul a estimat durata la doar o săptămână, toate acestea constituie dubii serioase în ceea ce privește faptul că deliberarea nu a avut loc, de fapt, după dezbaterea hotărârii, ci soluția fusese deja stabilită, drept dovadă cercetarea, dezbaterea, pronunțarea și redactarea sentinței realizându-se în mai puțin de 24 de ore, neexistând o ascultare efectivă a părților.

Judecătorul nu a analizat efectiv raportul de evaluare contestat, dat fiind că în cuprinsul sentinței nu face nicio referire la conținutul acestuia, preluând inclusiv eroarea privind numărul raportului de evaluare din acțiunea reclamantului, respectiv x, în loc de x, eroare pe care a evidențiat-o instanței chiar în ședința publică din data de 08.06.2023. Mai mult, cu toate că în cuprinsul sentinței se referă la raportul de evaluare nr. x/15.02.2023 (eronat), prin dispozitivul sentinței se anulează raportul de evaluare nr. x/23.12.2022.

Recurenta a precizat că raportul de evaluare nr. x/23.12.2022 a făcut obiectul dosarului nr. x/2023, soluționat în prima instanță la data de 25.05.2023 de același complet format din Președinte - D. și Grefier - E..

Acestea se constituie în argumente solide în susținerea nerespectării principiului privind dreptul la un proces echitabil în componenta sa privind o reală și efectivă ascultare a părților de către instanță, dar și în componenta privind nerespectarea principiului legalității. O instanță care nu este imparțială, dat fiind că și-a format opinia anterior ascultării părților, lipsește de conținut dreptul la apărare, nefiind respectat nici dublul grad de jurisdicție stabilit prin lege.

I.3.1.2. Din perspectiva art. 488 alin. (1) punctul 6 C. proc. civ.., instanța de fond a pronunțat o hotărâre care nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, fiind nemotivată, neîndeplinind exigențele prevăzute de art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ.

În jurisprudența Curții Constituționale s-a statuat că obligativitatea motivării hotărârilor judecătorești constituie o condiție a procesului echitabil, exigență a art. 21 alin. (3) din Constituție și a art. 6 paragraful. 1 din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

Prin sentința recurată nu este realizată o motivare prin care judecătorul, ținând cont de toate elementele factuale ale speței, identifică norma juridică aplicabilă speței, ci se limitează la o înșiruire de contraziceri ale argumentelor pârâtei. Nu există o contrargumentare efectivă, pentru că lipsesc argumentele instanței, motivarea instanței rezumându-se la preluarea unor apărări "decupate" din întâmpinarea subscrisei, la care se răspunde cu o serie de preluări din acțiunea reclamantului.

Faptul că judecătorul fondului "motivează" exclusiv prin intermediul argumentelor părților, alegând cu care anume este sau nu de acord, nu se contituie într-o motivare care să releve raționamentul logico-juridic propriu al instanței (de exemplu pag. 19 ultimul paragraf " în acord cu reclamantul", pagina nr. 20 primul paragraf "Tot în acord cu reclamantul", continuând cu următorul paragraf "După cum bine a surprins reclamantul").

O motivare proprie instanței nu este întemeiată exclusiv pe contra/argumentarea celor menționate în întâmpinare, folosind în acest sens sintagme de felul: "pârâta nu a oferit un argument pertinent"(pag. 20 para 3) "pârâta ANI nu a formulat nicio apărare", respectiv "după cum citează chiar pârâta". Într-o asemenea ipoteză s-ar putea concluziona că dacă pârâta nu ar fi depus o întâmpinare, judecătorul neavând la ce se raporta, fie ar fi fost în imposibilitate de a judeca și motiva cauza, fie ar fi admis fără nicio altă analiză acțiunea reclamantului.

Potrivit art. 126 alin. (6) prima teză din Constituția României "Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităților publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat", sens în care judecătorul are obligația constituțională, o dată învestit de cererea reclamantului, de a efectua un control efectiv asupra actului administrativ dedus judecății.

Hotărârea judecătorească este rezultatul unui proces logic de analiză a probelor administrate, desfășurat în scopul aflării adevărului, care se realizează la momentul deliberării, deci, evident, ulterior închiderii dezbaterilor. Un astfel de proces de analiză, care este necesar stabilirii stării de fapt desprinse din probatoriul administrat se realizează inclusiv prin înlăturarea unor probe și reținerea altora, ca urmare a unor raționamente logice, aparține, însă, doar instanței.

Totodată, Înalta Curte reține că un astfel de proces al "judecății" este reflectat de judecător în cuprinsul motivării hotărârii judecătorești, care reprezintă în esență; (astfel cum a reținut și Curtea Constituțională în pct. 50 al Deciziei sale nr. 233 din 7 aprilie 2021) fixarea, prin redactare, a silogismului judiciar, care explică și justifică soluția și reprezintă o garanție că rezultatul judecății este expresia deliberării, în mod esențial sub aspectul conținutului. (Decizia ICCJ nr. 3151/2022).

Din considerentele sentinței recurate nu rezultă în mod logic silogismul juridic ce a stat la baza pronunțării soluției.

Situația de fapt este generată de exercitarea simultană a două funcții prohibite de legea specială, sens în care instanța a fost învestită cu analiza aplicabilității sau nu a art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003. Argumentele folosite de instanță sunt străine pricinii dat fiind că raportul de evaluare este întemeiat pe prevederile Legii nr. 161/2003, lege organică specială la care Codul Administrativ face trimitere, instanța de fond a dezvoltat teoria administrației publice locale, a principiului descentralizării, a răspunderii primarului în fața electoratului, citând articole de lege inaplicabile și decizii de interpretare și de speță ale Înaltei Curți, care nu au legătură cu situația de incompatibilitate reținută prin raportul de evaluare contestat.

Astfel, instanța de fond citează dintr-o decizie de speță, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, afirmând că această jurisprudență este deosebit de relevantă. Însă, situația analizată în decizia nr. 3862/2017 nu prezintă relevanță în prezenta speță, dat fiind că Înalta Curte a soluționat legalitatea aplicării unei sancțiuni contravenționale primarului de către Consiliul Național pentru Combaterea Discriminării, din această perspectivă analizându-se atribuțiile primarului raportat la atribuțiile consiliului local.

Scopul motivării hotărârii judecătorești este de a demonstra părților că au fost ascultate, contribuind la o mai bună acceptare de către acestea a deciziei, în plus îl obligă pe judecător să își întemeieze motivarea pe argumente obiective.

În mod evident, prin omisiunea instanței de fond de a examina și cerceta, în mod efectiv, prin considerentele hotărârii recurate, în integralitate, motivele de fapt și de drept invocate de pârâtă prin întâmpinare, care necesitau un răspuns specific și explicit, au fost nesocotite dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ. și a fost încălcat dreptul la un proces echitabil, Înalta Curte fiind astfel în imposibilitatea de a exercita în mod corespunzător atribuțiile de, control judiciar. Necesita un răspuns specific și explicit din partea instanței motivul pentru care atribuția primarului prevăzută de la art. 154 alin. (4) din Codul administrativ înlătură aplicabilitatea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, în condițiile în care legea specială nu prevede o asemenea excepție

Instanța de fond nu s-a pronunțat privitor la existența unei exercitări efective a funcției de director simltan cu cea de primar, raportat la cele reținute de raportul de evaluare, dar și care sunt argumentele pentru care intimatul s-ar încadra în situația de excepție prevăzută de teza ultimă a art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003.

Cu toate că a arătat prin întâmpinare, cu titlu de exemplu, că în exercitarea funcției de director general al ALPAB întimatul-reclamant a semnat în această calitate, iar nu în calitatea de primar general al municipiului București, fiind aplicată și ștampila ALPAB, Propunerea de rectificare a bugetului pentru anul 2021 și Nota de fundamentare a acesteia transmisia de ALPAB, pe care a înaintat-o cu nr. x/26.04:2021 Primăriei Municipiului București, instanța s-a limitat a constata, fără nicio motivare că nu există nicio probă care să ateste că intimatul a exercitat funcția de director, înlăturând pur și simplu ipoteza exercitării efective a funcției de director simultan cu cea de primar. Nu în ultimul rând, a semnat împuternicirea nr. 10531/20.08.2021 și întâmpinarea formulată de ALPAB "reprezentată prin director general" și semnată în calitate de director general de intimatul-reclamant.

În aceste condiții, se cauzează recurentei-pârâte o vătămare procesuală ce nu poate fi înlăturată altfel decât prin casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeași instanță de fond, pentru a se asigura părților accesul la dublul grad de jurisdicție, ca garanție a legalității și temeiniciei hotărârii judecătorești ce va fi dată în cauză.

Cu privire la motivele contradictorii pe care le conține sentința recurată, recurenta a solicitat să se constate că judecătorul fondului referindu-se la incompatibilitate, citează art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, pentru ca în cele ce urmează să se refere exclusiv la noțiunea de conflict de interese (a se vedea pagina 20 paragraful 2), susținând că există conflict de interese atunci când o persoană exercită două funcții cu interese contrare. Tot la conflictul de interese se referă instanța pe parcursul paginii 20 paragraful 13 "de altfel pârâta ANI ignoră chiar reglementarea de excludere a existenței conflictului de interese și realizează o distincție neprevăzută de lege și prin adăugare la lege."

Această confuzie a celor două noțiuni, ținând cont că în speță este contestat un raport de evaluare care constată existența ambelor incidente de integritate, atât incompatibilitatea, cât și conflictul de interese, este de natură a se încadra în motivul de casare privind existența unei motivări contradictorii, fiind evident că instanța a folosit calificări juridice diferite pentru aceeași noțiune, respectiv pentru noțiunea de conflict de interese.

I.3.1.3. Din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., instanța de fond a pronunțat o hotărâre cu încălcarea normelor de drept material, respectiv a dispozițiilor art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, referitoare la regimul juridic al incompatipilităților, și cu aplicarea greșită a normelor de drept material prevăzute la art. 70, art. 71 și art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, referitoare la conflictul de Interese.

(i).Referitor la situația de incompatibilitate

Instanța de fond a reținut că în cauză este incidentă situația de excludere a stării de incompatibilitate, în situația în care primarul exercită calitatea de reprezentant al instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ teritoriale.

Potrivit Codului Administrativ (art. 154 alin. (6), art. 155 alin. (1) lit. a), art. 132 și art. 155 alin. (5), instanța de fond a interpretat și aplicat în mod greșit legea, atât timp cât legiuitorul a prevăzut pentru primar exclusiv aceste situații de reprezentare. În principal, primarul este reprezentantul unității administrativ teritoriale, iar strict pentru anumite situații are calitatea de reprezentant al statului.

Art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 conține o excepție de la existența incompatibilității: "cu excepția reprezentanților în adunarea generală a acționarilor la societățile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările și completările ulterioare, a membrilor în consiliile de administrație ale unităților și instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale și ale spitalelor publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deține participație."

Calitățile sau funcțiile a căror exercitare este permisă simultan cu funcția de primar, sunt următoarele: reprezentanții în adunarea generală a acționarilor, membrii în consiliul de administrație al instituțiilor de învățământ de stat sau confesionale, membrii în consiliile de administrație ale spitalelor publice din rețeaua administrației publice locale sau alți reprezentanți ai instituțiilor publice aflate în subordinea unității administrativ teritoriale.

Același art. 87 alin. (1

1

) din Legea nr. 161/2003 prevede că "Activitatea desfășurată de primar și viceprimar, primar general și viceprimar al municipiului București, președinte și vicepreședinte al consiliului județean, în calitate de membru al consiliului de administrație al unei entități economice din subordinea sau la care unitatea administrativ-teritorială pe care o conduce deține participație, la unitățile și instituțiile de învățământ de stat sau confesionale și la spitalele publice din rețeaua autorităților administrației publice locale sau a altor reprezentanți ai instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale nu este retribuită.

Sentința recurată reține la pagina 20 primul paragraf următoarele:

"Tot în acord cu reclamantul, instanța constată că în cauză este incidentă ipoteza expresă de excludere a stării de incompatibilitate în situația în care primarul exercită calitatea de reprezentant al instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ-teritoriale".

Tot instanța de fond combate în următoarele paragrafe susținerile pârâtei și susține că primarul de fapt conduce în mod direct instituțiile publice din subordinea unității administrativ teritoriale, sens în care concluzionează că reclamantul și-a exercitat în mod legal toate competențele.

Așadar, instanța de fond, deși reține ca reclamantul este reprezentant al instituțiilor publice din subordinea unității administrativ teritoriale, reține și că acesta conduce în mod direct instituțiile publice, realizând astfel o confuzie între cele două calități: fie conduce direct, fie doar reprezintă.

Referitor la argumentul intimatului, îmbrățișat de instanța de fond, potrivit căruia primarul conduce direct toate instituțiile sau serviciile publice din cadrul unității administrativ teritoriale, iar nu prin intermediul directorilor, pe care are obligația să îi numească, potrivit art. 130 alin. (3) din Codul Administrativ, coroborat cu art. 155 alin. (5) lit. e), apreciem că aceasta nu se poate constitui într-o excepție de la cadrul normativ prevăzut de Legea nr. 161/2003, în speță o excepție a art. 87 alin. (1) lit. d).

Potrivit Constituției României, Legea nr. 161/2003 privitoare la regimul incompatibilităților și al conflictelor de interese este lege organică.

Actualul Cod Administrativ care reglementează organizarea administrației publice, conține o normă de trimitere cu privire la incompatibitățile și conflictele de interese primarilor, respectiv art. 227, fără a se constitui într-o lege specială față de Legea nr. 161/2003 referitor la regimul juridic al incompatibilităților și conflictelor de interese aplicabil primarilor.

Recurenta susține că instanța de fond avea obligația de a respecta principiul constituțional al ierarhiei actelor normative și de a aplica strict prevederile legii organice speciale, fără a crea o excepție neprevăzută de aceasta prin interpretarea și aplicarea unor norme privitoare la atribuțiile primarului conținute de o ordonanță de urgență, respectiv O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul Administrativ act normativ de o forța inferioară Legii nr. 161/2003, lege organică specială.

Chiar dacă ordonanța de urgență este asimilată legii, totuși potrivit art. 115 din Constituția României "Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanțe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.", iar potrivit art. 73 alin. (3) lit. o) din Constituția României prin lege organică se reglementează "organizarea administrației publice locale, a teritoriului, precum și regimul general privind autonomia locală;". Nu în ultimul rând, Ordonanța de Urgență nr. 57/2019 privind Codul Administrativ nu a fost încă aprobată printr-o lege de Parlament.

Potrivit principiului exceptio est strictissimae intepretationis, legea specială conține excepțiile pe care le are în vedere, ele fiind menționate folosindu-se expresia "prin derogare" sau "prin excepție".

Singura excepție pe care o cuprinde art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 este conținută de ultima teză; textul de lege a dobândit actuala formă ca urmare a adoptării Legii nr. 128/2017, iar din expunerea de motive a acesteia reiese că legiuitorul a avut în vedere faptul că "nu numai că este normal și corect ca primarul să facă parte din consiliile de administrație ale regiilor autonome de interes local sau ale societăților comerciale de interes local, ci este chiar o obligație legală pe care acesta o are în exercitarea atribuțiilor sale conferite de lege."

Așadar, se poate foarte clar observa că intenția legiuitorului în ceea ce-l privește pe primar a fost doar cu privire la această calitate, fără a se putea interpreta norma legală de la art. 87 alin. (1) lit. d) în sensul pe care îl statuează instanța, respectiv că primarul atunci când exercită efectiv funcția de director al instituții și servicii publice prin semnarea de acte juridice specifice acestei funcții este de fapt, "un alt reprezentant al instituțiilor publice din subordinea unităților administrativ teritoriale".

Textul prevede că incompatibilitatea privește deținerea simultană a funcției de primar și a funcției de director al unei instituții publice, iar excepția se referă la un alt reprezentant, în speță altul decât reprezentanții în AGA sau membri în CA-ul instituției publice din subordinea UAT, fără ca prin aceasta voința legiuitorului să fie în sensul de a permite primarului să exercite o funcție de conducere dintre cele enumerate în prima teză, respectiv să permită exercitarea simultana a funcției de primar și cea de director.

Prima teză a textului de lege aplicabil prezentei spețe enumera funcțiile de conducere, fără ca enumerarea să fie exhaustivă, căci legiuitorul are în vedere "orice alte funcții de conducere", pe când în teza ultimă, cea care conține excepțiile, are în vedere funcțiile de reprezentare, iar nu cele de conducere directă și efectivă, fără ca acestea să se suprapună. Așadar, nu este o interpretare legală, conformă cu voința legiuitorului, faptul că funcția de director al unei instituții publice din subordinea unității-administrativ teritoriale ar echivala cu "alți reprezentanți" în sensul legii.

În cuprinsul sentinței recurate instanța reține faptul că: "După cum bine a surprins reclamantul, existenta conflictului de interese transpare atunci când o persoană exercită două funcții cu interese contrare or, o asemenea ipoteză nu există întrucât există un singur interes convergent atât al primarului cât și al reprezentantului unei instituții publice, respectiv interesul public."

Recurenta subliniază faptul că nici conflictul de interese, nici încompatibilitățile nu sunt definite așa cum reține instanța de fond, respectiv prin exercitarea a două funcții cu interese contrare. Așadar, nici din punct de vedere al existenței incompatibilităților și nici din punct de vedere al conflictului de interese nu subzistă condiția reținută de instanța de fond, respectiv cea de a exista "un singur interes convergent, atât al primarului cât și al reprezentantului unei instituții publice, respectiv interesul public."

Din această perspectivă, sentința recurată este nelegală, fiind pronunțată cu încălcarea art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 și a prevederilor art. 70 și art. 71 din aceeași lege.

Confuzia permanentă între activitatea de a conduce, îndeplinind atribuții specifice funcției de director ale instituțiilor/serviciilor publice, și cea de reprezentare prevăzută de teza ultimă a art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 a generat argumente confuze statuate de instanță, după cum urmează: "Din perspectiva tezei ultime a art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea 161/2003 afirmația pârâtei că reclamantul ar fi putut conduce activitatea acestora doar dacă făceau parte din aparatul propriu al primarului nu are niciun suport legal. Instituțiile publice de la nivelul unității administrativ-teritoriale, în mod evident nu pot fi confundate cu aparatul propriu al primarului, fiind noțiuni distincte, bine definite de Codul administrativ."

Tocmai, din perspectiva tezei ultime a art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 legiuitorul a avut în vedere situația "altor reprezentanți", iar nu situația conducerii efective a unor instituții publice. Afirmația la care face referire instanța este scoasă din context, ea fiind o apărare formulată raportat la criticile intimatului-reclamant.

Susținerea pe care o reiterează și în prezentul recurs constă în faptul că toate instituțiile publice menționate în raportul de evaluare contestat sunt persoane juridice, iar la momentul înființării acestora ca instituții publice cu personalitate juridică au fost, de altfel, desființate serviciile corespunzătoare, existente în cadrul aparatului de specialitate al primarului general. În acest sens a arătat că initimatul-reclamantul face confuzie între instituțiile publice cu personalitate juridică la care se referă raportul de evaluare și serviciile existente în cadrul aparatului de specialitate al primarului, care sunt subordonate, în mod evident, acestuia.

Citarea definițiilor prevăzute de Codul Administrativ la art. 5 lit. g) respectiv art. 5 lit. k) nu prezintă relevanță din punct de vedere al argumentării privind reglementarea situației de excludere a existenței conflictului de interese.

Presupunând că instanța se referă la situația de excepție privind incompatibilitatea, arată că aceasta se referă, așa cum a mai arătat la situația reprezentanților în AGA, membrilor în CA-uri și a altor reprezentanți ai instituțiilor publice aflate în subordinea unității administrativ-teritoriale.

Or, funcția de conducere de director exercitată de intimatul-reclamant nu se poate înscrie în categoria "alți reprezentanți ai instituțiilor publice".

Așadar, instanța de fond a omis argumentele pârâtei privind prevederile art. 148 alin. (2) din Codul Administrativ, potrivit cărora funcția de primar este o funcție de demnitate publică, fiind evidentă intenția legiuitorului de a nu acorda primarului, funcție de demnitate publică, atribuțiile unui director general, adică atribuții de angajat potrivit Codului Muncii sau de funcționar public de conducere.

Atribuțiile primarului, prevăzute de art. 155 Cod Administrativ, nu se suprapun cu atribuțiile directorului general al unei instituții publice.

În același sens, se poate observa că legiuitorul a reglementat în mod similar rolul și atribuțiile prefectului în cuprinsul art. 252 și următoarele din Codul Administrativ. Astfel că la art. 252 alin. (1) lit. b) sunt prevăzute: "atribuții în exercitarea rolului constituțional de conducere a serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ teritoriale;" acestea fiind enumerate la art. 254 din Codul Administrativ.

Similar, nu se poate interpreta textul de lege în sensul că prefectul conduce în mod efectiv și direct toate serviciile publice deconcentrate ale ministerelor și ale celorlalte organe ale administrației publice centrale din unitățile administrativ-teritoriale.

Deși acceptă necesitatea unor organe de execuție proprii serviciilor și instituțiilor publice, pentru a organiza în mod optim serviciile și instituțiile publice, deci pentru a-și îndeplini atribuțiile legale prevăzute la art. 155 alin. (5) lit. c) și e) Cod Administrativ, instanța afirmă că aceasta reprezintă o "facultate", altfel spus primarul ignorând dispozițiile privitoare la numirea/sancționarea conducătorilor instituțiilor și serviciilor publice, prevăzute de art. 155 alin. (5) lit. e) Cod Administrativ le poate conduce direct permanent sau temporar.

Susține în mod greșit instanța că nu există nicio dispoziție de text legal care să împiedice conducerea directă a unui serviciu public prin preluarea în mod direct a activității serviciului de către primar, întrucât acesta va răspunde în fața electoratului:

Această susținere este nelegală, căci tocmai textul de lege în baza căruia a fost emis raportul de evaluare, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003 interzice expres ca primarul să conducă direct o instituție publică, deci să exercite atribuțiile funcției de director.

Norma juridică avută în vedere de inspectorul de integritate, respectiv art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, prevede situațiile de excepție care înlătură situația de incompatibilitate, iar prevederile art. 154 alin. (4) din Codul Administrativ nu se încadrează în excepțiile limitativ prevăzute.

Rolul primarului de conducător al instituțiilor publice de interes local, precum și al serviciilor publice de interes local, prevăzut de art. 154 alin. (4), se impune a fi exercitat cu respectarea prevederilor legale privind regimul juridic al incompatibilităților.

Astfel, primarul conduce instituțiile și serviciile publice prin emiterea unor acte juridice specifice funcției de demnitate publică pe care o îndeplinește, respectiv prin emiterea de decizii, avize, etc.

În prezenta cauză primarul a emis și semnat acte specifice funcției de director al instituțiilor publice respective, ca de exemplu solicitarea acordului privind organizarea examenului de promovare sau emiterea Deciziei nr. 33/29.07.2021 în calitate de Director al B., privind detașarea domnului A.A. în funcția de inspector în cadrul B., începând cu data de 03.08.2021, exemplele putând continua.

Prin sentința pronunțată, instanța de fond a adăugat la lege și a creat o excepție care nu este prevăzută de legea specială, statuând că exercitarea funcției de primar simultan cu cea de director al unor instituții publice, este permisă de lege, deși nu a analizat reținerile actului administrativ raportat la ipoteza legală prevăzută de art. 87 alin. (1) lit. d) din Legea nr. 161/2003, și apreciind în mod nelegal că intimatul-reclamant și-a îndeplinit funcția de primar cu îndeplinirea condițiilor legale, potrivit Codului Administrativ.

(ii) Tot în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., critică soluția instanței de fond cu privire la existența conflictului de interese din perspectiva aplicării greșite a normelor de drept material prevăzute de art. 70, art. 71 și art. 76 din Legea nr. 161/2003.

Soluția instanței de fond prin care a înlăturat existența conflictului de interese nu respectă prevederile Legii nr. 161/2003.

Astfel, textul normei juridice trebuie interpretat din punct de vedere teleologic, fiind evident, încă din titlul Legii nr. 161/2003, că scopul legiuitorului și al reglementărilor, a fost "acela de prevenire a corupției", urmărindu-se ca persoana care deține o demnitate/funcție publică să adopte o conduită preventivă, rațiunea, fiind aceea de a garanta principiile imparțialității, integrității, transparenței decizionale și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, prin sancționarea situațiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora.

Instanța de fond a înlăturat în mod greșit constatările din raportul de evaluare referitoare la existența conflictului de interese raportat la faptul că interesul patrimonial nu trebuie cuantificat și dovedit, rațiunea instituirii conflictului de interese care intră sub incidența Legii nr. 161/2003 fiind aceea de a asigura eliminarea subiectivismului și interesului particular ori de grup în cadrul forurilor decizionale ale autorităților publice.

Intimatul-reclamant a semnat documente care impun luarea unei decizii din perspectiva ambelor funcții (funcția de primar general al Municipiului București și conducător al Administrației Lacuri, Parcuri și Agrement București), respectiv a semnat bugetul Administrației Lacuri, Parcuri și Agrement București, prin care se acordă o majorare de 3.000 mii RON, ca urmare a solicitării acestei majorări bugetare tot de către A., în calitate de conducător al A.L.P.A.B.

Raportul de evaluare reține că bugetul prin care s-a acordat o majorare a fost semnat, așadar însușit, existând o decizie din perspectiva ambelor funcții.

Potrivit art. 155 alin. (4) Cod administrativ, "În exercitarea atribuțiilor prevăzute la alin. (1) lit. c), primarul: a) exercită funcția de ordonator principal de credite;"

Art. 21 alin. (4) din Legea nr. 273/2006 privind finanțele publice locale prevede că "(4) Conducătorii instituțiilor publice cu personalitate juridică, cărora li se alocă fonduri din bugetele prevăzute la art. 1 alin. (2), sunt ordonatori secundari sau terțiari de credite, după caz."

Or, directorul A.L.P.A.B este ordonator terțiar de credite, iar primarul general al Capitalei este ordonator principal de credite, ceea ce înseamnă că intimatul-reclamant a semnat documente atât în calitate de ordonator principal de credite cât și în calitate de ordonator terțiar de credite.

Conflictul de interese nu este condiționat de dobândirea unor câștiguri patrimoniale, cuantificabile în bani, rațiunea edictării în acest fel a conflictului de interese fiind aceea de a elimina orice dubiu ori suspiciune rezonabilă cu privire la modul de îndeplinire a atribuțiilor legale ale aleșilor locali.

Interesele patrimoniale nu trebuie dovedite în concret, rațiunea instituirii conflictului de interese fiind aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuțiilor și competențelor legale de către funcționarii/demnitarii publici, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, interesele patrimoniale.

Din perspectiva legiuitorului, simpla posibilitate ca actul să fie încheiat fără existența unor garanții de obiectivitate generează conflictul de interese, fiind suficient ca beneficiul să aibă caracter potențial, nu și efectiv.

Noțiunea de "interes" avută în vedere de legiuitor nu se referă strict la un avantaj/beneficiu material, cuantificabil în bani, pe care primarii și viceprimarii, primarul general și viceprimarul municipiului București l-ar putea obține pentru sine, pentru soțul său ori rudele sale de gradul I.

Rațiunea reglementării conflictului de interese este aceea de a preveni existența oricărui dubiu rezonabil cu privire la îndeplinirea, cu obiectivitate, imparțialitate și integritate, de către persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică a atribuțiilor și competențelor ce îi revin potrivit legii.

Mai mult, exercitarea a două funcții, în speța de față cea de primar general al municipiului București simultan cu cea de director al unei instituții subordonate primăriei invocând permisiunea dispozițiilor Codului administrativ, nu exonerează persoana evaluată de obligația respectării prevederilor care reglementează regimul juridic al conflictului de interese.

Având în vedere aspectele detaliate în concordanță cu prevederile legale menționate mai sus, rezultă faptul că, în perioada exercitării celor două funcții de către A., a încălcat regimul juridic al conflictului de interese prevăzut de dispozițiile art. 70, art. 71 și 76 alin. (1) Legea nr. 161/2003, întrucât a semnat documente care impun luarea unei decizii atât din funcția de primar general al Municipiului București cât și de conducător al Administrației Lacuri, Parcuri și Agrement București, respectiv a semnat bugetul Administrației Lacuri, Parcuri și Agrement București, prin care se acordă o majorare de 3.000 mii RON, ca urmare a solicitării acestei majorări bugetare, făcută tot de către A., în calitate de reprezentant/conducător al A.L.P.A.B.

Încălcarea regimului juridic al conflictului de interese în materie administrativă este în strânsă legătura cu situația de incompatibilitate intervenită prin exercitarea simultană a celor două funcții. În acest sens, recurenta arată faptul că incompatibilitățile enumerate de legiuitor, respectiv interzicerea exercitării simultane a două funcții au drept scop evitarea posibilelor situații de conflict de interese care pot interveni în perioada exercitării funcțiilor incompatibile.

I.3.2. Recursul incident formulat de recurentul-reclamant A.

Recurentul – reclamant A. a formulat recurs incident, prin care a solicitat, în măsura în care recurentul principal își menține recursul, admiterea recursului incident, casarea în parte a hotărârii atacate față de aspectele detaliate mai jos și menținerea soluției de anulare în parte a raportului de evaluare sub aspectul constatării inexistenței stărilor de incompatibilitate și a conflictului de interese.

În motivarea recursului, recurentul – reclamant a susținut că excepția tardivității cererii completatoare a fost admisă în mod eronat de instanța de fond, față de prev. art. 17 alin. (4) din Legea nr. 176/2010, ale art. 22 din Legea nr. 176/2010, ale art. 13 alin. (1) din Legea 554/2004 și ale art. 204 alin. (1) C. proc. civ.. Persoanei care a făcut obiectul activității de evaluare i se comunica raportul, nu si dosarul administrativ care a stat la baza raportului. Fata de comunicarea raportului are 15 zile să formuleze contestație.

Persoana care a făcut obiectul activității de evaluare are acces la dosarul administrativ care a stat la baza raportului abia împreuna cu întâmpinarea formulata în cauză. Dacă există motive de nelegalitate a raportului care decurg din dosarul administrativ, este logic ca acesta să poată să își completeze cererea în condițiile legii generale, Legea 554/2004 și C. proc. civ., aceasta fiind ipoteza ce se regăsește în cauză.

Neregulile de procedură cu care a sesizat instanța prin cererea completatoare nu rezulta din Raportul de evaluare, ci din dosarul administrativ al acestuia, dar constituie motive de nelegalitate ale Raportului.

Contrar celor reținute de instanța de fond, imposibilitatea completării cererii în baza legii generale trebuia prevăzută în mod explicit de legea specială.

Prin analogie, Legea 554/2004 prevede în art. 11 termenul de 6 luni al formulării acțiunii privind anularea unui act administrativ. Nu înseamnă că acțiunea nu poate fi completată în temeiul art. 13 alin. (1) din Legea 554/2004 și al art. 204 C. proc. civ.

A mai susținut recurentul – reclamant că, în mod eronat, instanța de fond nu a anulat întregul Raport de evaluare, deși întreaga activitate de evaluare s-a bazat pe informații care nu erau publice, colectate de inspectorul de integritate înainte de a solicita un punct de vedere reclamantului.

Instanța de fond a reținut în mod corect că inspectorul de integritate nu poate analiza decât informații publice înainte de solicitarea unui punct de vedere de la persoana evaluată, sub sancțiunea nulității absolute a raportului. Această judecată nu este contestată prin recursul principal, deci rămâne câștigată cauzei. Instanța de fond se refera în ultimul paragraf al pag. 18 și în primele 10 paragrafe ale pag. 19 la alte neconformități invocate de reclamant, asupra cărora nu mai insistă. Instanța de fond nu se referă însă la principalul argument din secțiunea II a cererii principale.

În consecință, toate actele întocmite de către inspectorul de integritate, care stau la baza întocmirii Raportului de evaluare contestat, sunt lovite de nulitate pentru nerespectarea prevederilor art. 13 și 20 din Legea 176/2010. De asemenea, în mod subsecvent, Raportul de evaluare contestat este lovit de nulitate.

Mai precis, față de toate faptele imputate, recurentul-reclamant a formulat unicul punctul de vedere x. Raportul a fost întocmit în 15.02.2023. Tot dosarul administrativ a fost întocmit înainte de 14.02.2023 și a cuprins acte care nu sunt publice. În mod evident, sintagma informații publice la care se referă norma legală se referă la informații din surse deschise la care are acces inspectorul de integritate, fără a solicita acte interne ale altor autorități publice.

De asemenea, instanța de fond nu a cercetat motivul de nelegalitate din secțiunea VI a cererii principale, în care a arătat că principiul imparțialității instituit de art. 8 din Legea 176/2010 și art. 10 lit. e) din Legea 176/2010 obligă inspectorul de integritate să realizeze propria evaluare cu privire la situația de fapt, pe care să o motiveze în Raport.

În finalul recursului incident, recurentul-reclamant a reiterat motivele de nelegalitate din cererea completatoare (pentru ipoteza în care instanța de recurs, în rejudecare, respinge excepția tardivității cererii completatoare).

I.4. Apărările formulate în cauză

I.4.1. Întâmpinarea depusă de recurentul-reclamant A.

Recurentul-reclamant A. a depus întâmpinare la recursul recurentei-pârâte ANI, prin care a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului și menținerea sentinței civile ca legală și temeinică.

Asupra motivelor procedurale de nelegalitate a Raportului, instanța de fond a reținut că interpretarea art. 20 și 13 din Legea 176/2010 este în sensul în care inspectorul de integritate nu poate desfășura nicio activitate de cercetare, cu excepția prelucrării informațiilor publice, înainte de solicitarea unui punct de vedere de la persoana vizată, sub sancțiunea nulității absolute a raportului. Soluția nu a fost criticată prin recursul principal.

Instanța de fond nu deduce însă de aici nulitatea întregii cercetări a inspectorului de integritate, întrucât toate actele din dosarul administrativ au fost obținute înainte de solicitarea unui punct de vedere reclamantului (punctul de vedere a fost comunicat de reclamant în 14.02.2023, Raportul de evaluare a fost întocmit în 15.02.2023).

Instanța de fond a reținut inexistența regimului juridic al incompatibilității, din mai multe argumente: nu s-a probat că reclamantul ar fi ocupat vreo altă funcție în afara de cea de Primar General al Municipiului București sau că ar fi fost remunerat pentru vreo altă funcție; scopul normei este sancționarea exercitării simultane a doua funcții care să vizeze interese contrare și care ar putea afecta interesul public, ipoteză ce nu se regăsește în cauză; în temeiul Codului Administrativ, primarul conduce toate serviciile de interes local, cum sunt cele patru în cauză; interpretarea în care exercitarea conducerii serviciilor de interes local s-ar reduce doar la competența de numire și revocare a directorilor acestora nu are niciun suport legal și neag