ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4276/2024

Ședința publică din data de 3 octombrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 7 iulie 2022 sub nr. x/2022, pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamanții A., B. și C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâții GUVERNUL ROMÂNIEI și MINISTERUL FINANTELOR:

I. pe fondul cauzei:

a. repararea prejudiciului cauzat reclamanților prin intrarea în vigoare la data de 1 ianuarie 2022 a disp. art. XXIV pct. 13 din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021, prin care s-a introdus în Codul fiscal o taxă nouă sub forma contribuțiilor sociale obligatorii constând în asigurări sociale de sănătate datorate de persoanele fizice care realizează venituri din pensii pentru partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON

b. obligarea pârâtului la plata unor despăgubiri egale cu sumele reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate începând cu data de 1 ianuarie 2022 din pensiile reclamanților (indexate cu rata inflației, potrivit art. 9 alin. (1)-(5) din Legea nr. 554/2004)

c. obligarea pârâtului la plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate începând cu data primei rețineri și până la acoperirea integrală a prejudiciului (potrivit art. 6 din O.G. nr. 13/2011)

d. obligarea pârâtului la emiterea unui act administrativ de încetare a reținerilor din pensiile reclamanților a contribuțiilor sociale de sănătate de 10% din partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON pentru fiecare drept de pensie, începând cu data pronunțării hotărârii (potrivit art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004)

II. sesizarea Curții Constituționale a României prin raportare la disp. art. 1 alin. (3) și (5), art. 16 alin. (1), art. 44 alin. (1) și (2), art. 56 alin. (2), art. 61 alin. (1), art. 115 alin. (4) și (6), art. 124 alin. (3), art. 139 alin. (1), art. 147 alin. (4) din Constituția României, cu excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11-14,16-20 și art. XXV din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative din data de 17.12.2021, publicată în M. O. nr. 1202/18.12.2021.

Prin sentința civilă nr. 827 pronunțată la 16 mai 2023, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanțelor, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a admis acțiunea formulată de reclamanții A., B. și C., în contradictoriu cu pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, în sensul că obligă pârâtul la plata către reclamanți de despăgubiri constând în contravaloarea actualizării cu indicele de inflație și a dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, calculate de la data reținerilor acestora și până la restituire în condițiile O.U.G. nr. 4/2023 și a respins acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, în rest, ca rămasă fără obiect.

Împotriva sentința civilă nr. 827 pronunțată la 16 mai 2023, Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul GUVERNUL ROMÂNIEI, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond respingerea acțiunii ca netemeinică.

A precizat că, de la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, restituirea sumelor prevăzute de art. 1 din acest act normativ se poate realiza numai prin procedura specială și în limitele stabilite expres de această lege.

Raportat la pretențiile deduse judecății, prima instanță avea obligația, iar nu facultatea, de a face aplicarea dispozițiilor O.U.G. nr. 4/2023, întrucât intimaților-reclamanții are dreptul de a primi sumele reținute din veniturile din pensii, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate de la data de 1 ianuarie 2022 până la data de 27 decembrie 2022, inclusiv.

Din acest punct de vedere, soluția contestată prin prezenta cerere nu se conformează atribuțiilor constituționale ale instanței prevăzute de art. 124 alin. (1) din Constituție, de a înfăptui justiția "în numele legii", având în vedere că instanțele judecătorești nu au competența constituțională de a institui, modifica și abroga norme juridice de aplicare generală, devenind astfel un legislator pozitiv.

Pentru aceleași considerente, nu este admis nici ca prin interpretarea normelor juridice instanțele judecătorești să adauge consecințe contrare legii.

În mod nelegal instanța de fond a stabilit, implicit, și o altă sursă bugetară pentru plata sumelor solicitate de intimaților-reclamanții, deși art. 2 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 4/2023 prevede că plata "se face prin diminuarea veniturilor Bugetului Fondului Național unic de asigurări sociale de sănătate și se evidențiază la o poziție distinctă de venituri bugetare".

Or, întotdeauna concursul dintre legea specială și legea generală se rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială.

Pe de altă parte, cererea privind actualizarea sumelor restituite se impunea a fi respinsă întrucât Decizia Curții Constituționale nr. 650 din data de 15 decembrie 2022 produce efecte pentru viitor. Raporturile juridice stabilite între asigurat și stat în legătură cu contribuțiile la Fondul național unic de asigurări sociale de sănătate deja reținute până la data publicării Deciziei Curții Constitutionale nr. 650 din data de 15 decembrie 2022 constituie facta praeterita și nu pot face obiectul unor cereri de restituire formulate ulterior publicării acestei decizii. O interpretare contrară ar echivala cu aplicarea retroactivă a deciziilor Curții Constituționale, ceea ce este inadmisibil.

Dincolo de aceste aspecte, solicită a se observa că, din moment ce competența restituirii sumelor reținute (obligația principală) este dată prin lege exclusiv caselor teritoriale/sectoriale de pensii și/sau entităților care plătesc venituri din pensii, Guvernul României nu are atribuții și nu poate fi obligat nici la plata dobânzilor legale penalizatoare și/sau a diferențelor de sume rezultate din actualizarea sumei datorate în raport cu indicele de inflație.

De altfel, repararea integrală a prejudiciului presupune un calcul care se raportează la debitul restant, fără ca dobânda să se calculeze asupra debitului care ar cuprinde actualizarea cu rata inflației, iar aceste calcule nu pot fi făcute decât de entitatea care plătește intimaților-reclamanți drepturile de pensie.

Din această perspectivă, consideră că instanța de fond nu putea să valideze pretențiile intimaților-reclamanți și să oblige Guvernul României la plata dobânzilor legale aferente sumelor reținute cu titlul de contribuții de asigurări sociale de sănătate, întrucât acestea reprezintă, în fapt, o obligație la imposibil, iar nulla obligatio ad impossibilia nemo tenetur/ad impossibilium nulla obligatio.

Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor a depus întâmpinare și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâtul Guvernul României este nefondat, pentru următoarele considerente:

Pentru a răspunde criticilor formulate de pârâtul Guvernul României, instanța de recurs reține că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanții a susținut existența unei vătămări în drepturile și interesele sale legitime prin modificările legislative operate prin O.U.G. nr. 130/2021, pusă în aplicare începând cu data de 01.01.2022, prin care s-a instituit plata obligatorie a contribuțiilor de asigurări sociale de sănătate și în cazul veniturilor din pensii, pentru partea ce depășește suma lunară de 4.000 RON.

În acest sens, reclamanții a formulat prezenta acțiune, în condițiile art. 9 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, solicitând aplicarea în cauză a deciziei Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022.

Astfel, Înalta Curte reține că prin motivele de recurs nu se aduc critici ale argumentului instanței de fond care a constatat că sunt îndeplinite condițiile de admitere a cererii reclamanților, astfel cum rezultă acestea din dispozițiile art. 9 alin. (1), (4) și (5) din Legea nr. 554/2004 și din jurisprudența dezvoltată de Curtea Constituțională în legătură cu această prevedere legală, deoarece reclamanții au calitatea de pensionari, iar în perioada ianuarie – decembrie 2022 au suferit un prejudiciu material prin faptul că, casa de pensii le-au reținut din veniturile din pensie, lunar, sume cu valoarea de câte 10% din ceea ce depășea 4.000 RON, ca efect direct al adoptării de către Guvernul României a dispozițiilor art. XXIV pct. 11 - 14, pct. 16 – 19 și ale art. XXV alin. (1) lit. c) din O.U.G. nr. 130/2021, dispoziții prin care se modifică prevederi ale Legii nr. 227/2015 privind Codul fiscal.

Prin motivele de recurs instituția pârâtă susține incidența dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., întrucât la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, restituirea sumelor prevăzute de art. 1 din acest act normativ se poate realiza numai prin procedura specială și în limitele stabilite expres de această lege, că instanța de fond a adăugat la lege când a stabilit, implicit, și o altă sursă bugetară pentru plata sumelor solicitate de intimații-reclamanți și că cererea privind actualizarea sumelor restituite se impunea a fi respinsă întrucât Decizia Curții Constituționale nr. 650 din data de 15 decembrie 2022 produce efecte pentru viitor și nu poate fi aplicată în cauză.

Înalta Curte nu va primi criticile potrivit cărora, prin adoptarea O.U.G. nr. 4/2023, cererea pendinte a rămas fără obiect și trebuia respinsă în tot, câtă vreme prin această ordonanță s-a dispus doar restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, fără a se dispune repararea integrală a prejudiciului suportat de reclamanți prin reținerile nelegale din pensie, în sensul indexării cu rata inflației a sumelor ce vor fi restituite potrivit O.U.G. nr. 4/15.02.2023 și plății dobânzilor legale aferente acestor sume, reținute începând cu luna ianuarie 2022.

Este nefondată critică adusă hotărârii atacate de către recurentul pârât, în sensul că la intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 4/2023, restituirea sumelor prevăzute de art. 1 din acest act normativ se poate realiza numai prin procedura specială și în limitele stabilite expres de această lege, că instanța de fond a adăugat la lege când a stabilit, implicit și o altă sursă bugetară pentru plata sumelor solicitate de intimații-reclamanți, deși art. 2 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 4/2023 prevede că plata "se face prin diminuarea veniturilor Bugetului Fondului Național unic de asigurări sociale de sănătate(...)"

Înalta Curte precizează că instanța de fond a respectat dispozițiile O.U.G. nr. 4/2023, a avut în vedere temeiul de acordare a despăgubirilor legale existente în fondul legislativ și a dat eficiență principiul reparării integrale a prejudiciului cu contravaloarea actualizării cu indicele de inflație a sumelor datorate și dobânda legală aferentă, reținute de CASS în baza O.U.G. nr. 130/2021.

Din cuprinsul sentinței rezultă cu claritate că, reclamanții a investit instanța cu o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, iar prima instanță a stabilit clar că, această prevedere legală "reglementează o formă specială de răspundere patrimonială, pentru ipoteza acțiunilor prin care se solicită despăgubiri pentru prejudiciile produse prin ordonanțe ale Guvernului, din care rezultă că legiuitorul a prezumat caracterul delictual al faptei producătoare de prejudicii, respectiv adoptarea ordonanței de Guvern, în situația în care aceasta a fost declarată neconstituțională".

În concret, consecutiv adoptării O.U.G. nr. 4/2023, prima instanță s-a învestit pe fond doar cu pretențiile formulate în cauză de intimații-reclamanți privind actualizarea cu indicele de inflație a sumelor reținute din pensie conform O.U.G. nr. 130/2021 și dobânda legală aferentă lor, solicitate cu titlul de despăgubiri.

Art. 9 din Legea nr. 554/2004, cu denumirea marginală "Acțiunile împotriva ordonanțelor Guvernului", conferă persoanei care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe considerate neconstituționale sau declarate ca atare posibilitatea promovării unei acțiuni în contencios administrativ, care, potrivit alin. (5), "poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

În acest context, Înalta Curte constată că sunt nefondate susținerile recurentului-pârât, în sensul că persoana care a reținut și care, ulterior, a fost obligată prin O.U.G. nr. 4/2023 la restituirea respectivelor sume, reținute din pensiile intimaților, cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate, este persoana de la care pot fi cerute despăgubirile solicitate în speță.

În acest sens, instanța de recurs are în vedere că acțiunea de față are ca obiect, în condițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Or, asemenea despăgubiri nu pot fi solicitate decât de la autorul faptei ilicite, emitent al ordonanței neconstituționale care a prejudiciat în mod direct reclamanții.

Faptul că reținerile din pensie, păgubitoare pentru reclamanți, au fost efectuate de Casa Națională de Pensii, nu exonerează Guvernul României de plata despăgubirilor pentru prejudiciile cauzate prin ordonanța declarată neconstituțională. Acțiunea de față nu are ca obiect plata pensiei ori a unor drepturi de pensie, pentru ca raportul juridic litigios să fie legat între reclamanți și casa sectorială de pensii, în raport de atribuțiile conferite prin lege acestei autorități, ci, după cum s-a arătat anterior, obiectul cauzei de față îl reprezintă acordarea despăgubirilor pentru prejudicii cauzate printr-o ordonanță de urgență declarată neconstituțională, fapta ilicită, temei al angajării răspunderii, constând în emiterea respectivei ordonanțe de către Guvern, în timp ce casele de pensii au efectuat doar operațiunile materiale de aducere la îndeplinire a dispozițiilor actului normativ.

Nici împrejurarea că prin O.U.G. nr. 4/2023 se prevede că restituirea sumelor reținute cu titlu de contribuții de asigurări sociale de sănătate se face prin intermediul acelorași case de pensii nu este de natură a schimba această concluzie, atât timp cât obiectul cauzei nu poartă asupra executării obligațiilor instituite prin actul normativ menționat, ci se solicită repararea unor prejudicii cauzate în mod direct prin ordonanța de urgență declarată neconstituțională.

Trebuie precizat că pentru repararea prejudiciului suferit, creditorul are dreptul la daune-interese constând atât în actualizarea sumei executate cu rata inflației - damnum emergens (pierderea efectivă), cât și în dobânda legală - lucrum cessans (beneficiul nerealizat), aceasta pentru că natura juridică a dobânzii este diferită de natura juridică a actualizării obligației cu rata inflației, prima reprezentând o sancțiune sub forma daunelor moratorii pentru neexecutarea unei obligații de plată, iar a doua reprezentând valoarea reală a obligației bănești la data efectuării plății, respectiv daune compensatorii.

Soluția de mai sus rezidă și din considerentele Deciziei nr. 2/2014, pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție - Completul pentru soluționarea recursurilor în interesul legii, în dosarul nr. x/2013, referitoare la plata eșalonată a unor drepturi salariale, aplicabilă mutatis mutandis și în cauza de față, prin care s-a statuat că: "În aplicarea dispozițiilor art. 1082 și 1088 din C. civ. din 1864, respectiv art. 1.531 alin. (1), alin. (2) teza I și art. 1.535 alin. (1) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, cu modificările ulterioare, pot fi acordate daune-interese moratorii sub forma dobânzii legale pentru plata eșalonată a sumelor prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea unor drepturi salariale personalului din sectorul bugetar în condițiile art. 1 și 2 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009 privind plata unor sume prevăzute în titluri executorii având ca obiect acordarea de drepturi salariale personalului din sectorul bugetar, aprobată cu modificări prin Legea nr. 230/2011".

În considerentele acestei decizii, s-a reținut că "pierderea efectiv suferită de creditor, ca prim element de reparare integrală a prejudiciului, este remediată prin măsura prevăzută de art. 1 alin. (3) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 71/2009, constând în actualizarea sumelor stabilite prin titlul executoriu cu indicele prețurilor de consum (…). Însă principiul reparării integrale a prejudiciului suferit de creditor, ca efect al executării eșalonate a titlurilor executorii, impune și remedierea celui de-al doilea element constitutiv al prejudiciului, prin acordarea beneficiului de care a fost lipsit (lucrum cessans), respectiv daune-interese moratorii, sub forma dobânzii legale".

Așadar, prin această decizie, aplicabilă în cauză, s-a stabilit atât posibilitatea de acordare, cât și posibilitatea de cumulare a celor două elemente în discuție (dobânda și indicele de inflație).

În concluzie, față de cauza juridică a acțiunii și față de dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în temeiul cărora au fost solicitate despăgubirile ce fac obiectul cauzei de față, Înalta Curte constată că există identitate între debitorul raportului juridic dedus judecății și Guvernul României, emitent al actului vătămător, respectiv al ordonanței de urgență declarate neconstituționale.

Înalta Curte constată nefondată solicitarea instituției recurente de respingere a cererii privind actualizarea sumelor restituite, motivat de faptul că Decizia Curții Constituționale nr. 650 din data de 15 decembrie 2022 produce efecte pentru viitor și nu poate fi aplicată în cauză.

Astfel, prin decizia Curții Constituționale nr. 650/15.12.2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 1262/28.12.2022, a fost admisă admis excepția de neconstituționalitate a art. XXIV pct. 11 [cu referire la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

)

Codul fiscal], pct. 12 [cu referire la art. 154 alin. (1) lit. h) Codul fiscal sintagma "de până la suma de 4.000 RON lunar inclusiv"], pct. 13 [cu referire la art. 155 alin. (1) pct. a

1

) Codul fiscal], pct. 14 [cu referire la sintagma "venituri din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 3-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 16 [cu referire la art. 157

3

Codul fiscal], pct. 17 [cu referire la sintagma "precum și al veniturilor din pensii" din cuprinsul titlului secțiunii a 4-a capitolul III al titlului V "Contribuții sociale obligatorii" Codul fiscal], pct. 18 [cu referire la art. 168 alin. (1) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

), alin. (5) în privința trimiterii la art. 157

3

și alin. (7)

1

Codul fiscal] și pct. 19 [cu referire la alin. (1) lit. a) în privința trimiterii la art. 153 alin. (1) lit. f)

2

) Codul fiscal] și art. XXV alin. (1) lit. c) [cu referire la pct. 12, 13, 16, 18 în privința alin. (1) și (5) ale art. 168 Codul fiscal și pct. 19] din O.U.G. nr. 130/2021 privind unele măsuri fiscal-bugetare, prorogarea unor termene, precum și pentru modificarea și completarea unor acte normative, dispozițiile mai sus menționate fiind declarate neconstituționale.

Înalta Curte precizează că efectele deciziei Curții Constituționale se produc cu privire la toate situațiile juridice neepuizate la data publicării Hotărârii în Monitorul Oficial. Situația actului contestat de reclamanți nu era definitivată la data de 28 decembrie 2022, când s-a publicat în Monitorul Oficial decizia nr. 650/15.12.2022, O.U.G. nr. 130/2021 atacat fiind supus contestării în procedura judiciară desfășurată în fața instanței de contencios administrativ, la data de 23 ianuarie 2023, după pronunțarea instanței constituționale; așadar, la momentul verificării legalității actului, instanțele de fond și recurs au obligația de a ține cont de statuările Curții Constituționale din cuprinsul deciziilor publicate în Monitorul Oficial.

Prin urmare, odată declarată neconstituțională, fie pentru aspecte de constituționalitate extrinsecă, legate de procedura de adoptare a actului, fie pentru aspecte de constituționalitate intrinsecă, legate de conținutul normativ al actului, în procedura de la art. 9 din Legea nr. 554/2004 instanța de contencios nu poate face propria verificare și să constate, dimpotrivă, că emiterea ordonanței s-a făcut cu respectarea dispozițiilor din Constituția României, deoarece instanțele de judecată nu au competența funcțională de a verifica respectarea Constituției de către actele normative și administrative normative, așa cum sunt ordonanțele de Guvern.

Dimpotrivă, odată constatat "ilicitul constituțional" printr-o decizie a Curții Constituționale, instanța de contencios administrativ este obligată să constate că este îndeplinită condiția angajării răspunderii patrimoniale privitoare la săvârșirea faptei ilicite.

În ceea ce privește existența prejudiciului, aceasta rezultă fără echivoc din faptul reținerii unei părți din veniturile din pensie, prin operațiunile administrative ale casei de pensii, operațiuni care nu au îmbrăcat forma unor acte supuse comunicării către reclamanți și supuse dreptului de contestare din partea acestuia.

Față de cele expuse anterior se constată că instanța de fond nu a adăugat la lege prin interpretarea normelor juridice aplicabile, partea recurentă fiind în eroare sub acest aspect.

Înalta Curte constată că aspectele invocate de către recurentul-pârât prin cererea de recurs nu sunt de natură să conducă la reformarea hotărârii recurate, legalitatea soluției pronunțate fiind confirmată de către instanța de control judiciar, aceasta reflectând interpretarea și aplicarea corectă a prevederilor legale incidente cauzei.

Pentru considerentele expuse, constatând că nu este incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de recurentul-pârât Guvernul României, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinței civile nr. 827 pronunțate la 16 mai 2023 de Curtea de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 3 octombrie 2024.