ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 6 mai 2019, pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, la data de 06 mai 2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței, a solicitat:

(i) anularea ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 377/18.06.2015 de deschidere a investigației (ordinul nr. 377/2015), cu consecința lipsirii de suport juridic și constatării nulității absolute a deciziei Consiliului Concurenței nr. 63 din 20.11.2018 privind sancționarea, printre alții, a societății A. S.A., pentru pretinsa încălcare a prevederilor art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996 republicată, cu modificările și completările ulterioare, și a prevederilor art. 101 alin. (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene;

(ii) într-un prim subsidiar, s-a solicitat anularea în tot a deciziei, ca nelegală și neîntemeiată;

(iii) într-un al doilea subsidiar, anularea în parte a deciziei și reindividualizarea presupusei fapte anticoncurențiale, cu consecința reducerii amenzii stabilite în sarcina A.;

(iv) anularea ordinului Președintelui Consiliului Concurenței nr. 1344/01.11.2018 de refuz al accesului la o serie de documente și informații confidențiale din dosarul investigației (ordinul nr. 1344/2018), cu consecința obligării Consiliului Concurenței la acordarea accesului la toate documentele și informațiile confidențiale vizate de solicitările de acces RG x/17.10.2018 și RG x/25.10.2018;

(v) obligarea Consiliului Concurenței la plata cheltuielilor de judecată ocazionate A. de prezentul litigiu.

Prin sentința civilă nr. 836 din 26 aprilie 2022, Curtea de Apel București– secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenței.

În motivarea soluției astfel pronunțate, instanța de fond a expus contextul factual care a condus la promovarea litigiului de față, reținând că, prin ordinul Președintelui Consiliului Concurenței nr. 377/18.06.2015, s-a dispus în temeiul art. 25 alin. (1) lit. a) și art. 33 alin. (1) lit. a) din Legea concurenței nr. 21/1996 declanșarea unei investigații, având ca obiect posibila încălcare a art. 5 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 și a art. 101 alin. (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene de către Uniunea Națională a Societăților de Asigurare și Reasigurare din România (UNSAR), S.C. B. S.R.L. și alte societăți de asigurare, printre care și reclamanta A. S.A..

Prin decizia nr. 63/20.11.2018, reclamanta A. S.A. a fost sancționată cu amendă contravențională în cuantum de 35.378.902 RON, reprezentând 3,9% din cifra de afaceri realizată în anul 2017, conform art. 68 lit. b) din Lege, pentru încălcarea art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 21/1996 și art. 101 alin. (1) lit. a) TFUE, prin realizarea unei practici concertate având ca obiect majorarea tarifelor RCA ca urmare a unor schimburi de informații sensibile din punct de vedere comercial referitoare la intențiile viitoare de creștere a tarifelor.

În motivarea deciziei nr. 63/20.11.2018, pârâtul Consiliul Concurenței a reținut că pe piața serviciilor de asigurare din România au avut loc schimburi extinse de informații prin: (i) publicarea în mod individualizat pe site-ul UNSAR și în revista C. (deținută de B.) a unor indicatori tehnico-financiari și (ii) discuții între societățile autorizate să practice asigurări RCA membre UNSAR cu privire la intențiile viitoare de creștere a tarifelor, purtate cu prilejul unor întâlniri ale Secțiunii de asigurări auto din cadrul asociației (par. 96 din decizie).

În privința primei practici nu au fost identificate probe care să susțină restrângerea sau denaturarea concurenței ca urmare a informațiilor cu privire la indicatorii tehnico-financiari schimbați prin intermediul UNSAR și al revistei B. (par. 105).

Însă, în ceea ce privește schimbul de informații cu privire la intențiile viitoare de creștere a tarifelor la polițele RCA, s-a reținut prin decizie că acesta a avut loc între asigurătorii membri UNSAR, cu prilejul unor întâlniri ale Secțiunii asigurări auto din cadrul asociației și prin anunțuri în presă. Din analiza efectuată a rezultat că, pe fondul schimbului extins de informații derulat pe piața serviciilor de asigurare, 9 societăți autorizate să practice asigurări RCA, membre ale UNSAR, s-au angajat într-o practică concertată anticoncurențială privind majorarea primelor la polițele RCA, practică facilitată de asociația profesională: D., E., F., G., H., I., A., J. și K. (par. 106-108).

În perioada 2010 - 2011, pe fondul unui război al prețurilor, primele RCA au scăzut, afectând profitabilitatea societăților de asigurare. Această situație a creat premisele inițierii unei practici concertate, asigurătorii RCA membri UNSAR încercând să identifice metode pentru a-și îmbunătăți situația financiară. Practica concertată s-a manifestat printr-un schimb de informații vizând intențiile viitoare de creștere a tarifelor RCA, exprimate cu prilejul unor întâlniri ale Secțiunii de asigurări auto din cadrul UNSAR și prin anunțuri în presă. Practica concertată dintre societățile membre UNSAR autorizate să practice asigurări RCA a fost considerată cu atât mai nocivă cu cât întreprinderile au deținut pe întreaga perioadă analizată între 80-97% din acest domeniu (par. 108-110).

S-a constatat prin decizia contestată că întreprinderile implicate au avut o serie de contacte directe și indirecte, în cadrul cărora și-au dezvăluit intențiile viitoare cu privire la creșterea tarifelor RCA:

(i) cu prilejul întâlnirii Secțiunii de asigurări auto din UNSAR, din 18 octombrie 2012, s-au purtat discuții în legătură cu creșterea tarifelor RCA, așa cum reiese din înregistrarea audio a respectivei ședințe și a transcriptului ședinței, documente depuse de către H. în cadrul procedurii de clemență, precum și din agenda directorul general al H.;

(ii) în luna decembrie 2012, în cadrul unei întâlniri cu reglementatorul (CSA), la care au fost prezenți atât directorul general al UNSAR, cât și o parte din societățile participante la practica concertată, au avut loc discuții despre necesitatea majorării tarifelor RCA, despre studiile de impact realizate de 2 dintre societăți și cuantumul unei potențiale majorări; în plus, din minuta întâlnirii, precum și corespondența dintre asigurătorii RCA membri UNSAR, realizată prin intermediul asociației, reiese faptul că aceștia purtaseră, în prealabil, discuții cu privire la tarifele RCA; minuta întâlnirii a fost diseminată de către UNSAR tuturor societăților membre autorizate să practice RCA;

(iii) la sfârșitul anului 2013, atât I., cât și Uniunea Națională a Societăților de Intermediere și Consultanță în Asigurări din România (asociația profesională a brokerilor din asigurări, care colaborau cu toate întreprinderile implicate) au anunțat în presă, pentru anul următor, o creștere a tarifelor RCA în toată piața cu 10 – 15%;

(iv) cu ocazia unei noi întâlniri a Secțiunii de asigurări auto, în luna ianuarie a anului 2016, A. și-a anunțat concurenții că a notificat ASF indexarea tarifelor cu 50%;

(v) ulterior, în luna februarie a anului 2016, D. a anunțat în presă o creștere a tarifelor cu 5-10% începând cu sfârșitul lunii martie (par. 548).

În acest context, prima instanță a arătat că potrivit autorității publice pârâte probele care demonstrează în mod direct încălcarea art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea concurenței și, respectiv, a art. 101 alin. (1) lit. a) din TFUE implică toți asigurătorii RCA membri UNSAR, precum și asociația: - listele de prezență confirmă, prin semnăturile reprezentanților fiecărei societăți, participarea întreprinderilor D., E., F., G., H., I., A., J. și K. la cele 2 ședințe UNSAR în care au avut loc discuții despre prețuri (18.10.2012 și 11.01.2016); - la discuția cu reglementatorul din 03.12.2012, UNSAR, în numele membrilor, a transmis că este necesară creșterea tarifelor; minuta ședinței CSA a fost transmisă de către UNSAR tuturor membrilor autorizați RCA și indică alături de e-mail-urile circulate prin intermediul asociației faptul că au existat discuții între aceștia (premergătoare întâlnirii cu reglementatorul) în legătură cu majorarea tarifelor RCA; - I. a anunțat în presă, la sfârșitul anului 2013, creșterea primelor în toată piața RCA pentru anul următor; - D. a anunțat în presă, în februarie 2016, că urmează să își majoreze primele RCA cu 5-10%, modificare ce urma să fie notificată ASF la finalul lunii martie (par. 112).

Consiliul Concurenței a reținut existența unei încălcări unice și continue, iar perioada în care a avut loc practica concertată a fost delimitată între prima ședință UNSAR cu prilejul căreia au avut loc discuții referitoare la majorarea tarifelor (18.10.2012) și momentul plafonării tarifelor RCA (18.11.2016) (par. 468, 1033 din decizie și par. 15 din Raportul privind investigația).

Între aspectele aflate în litigiu între întreprinderea reclamantă și autoritatea publică pârâtă s-a aflat și acela vizând standardul legal al dovedirii unei încălcări prin obiect a dreptului concurenței, în materia practicii concertate.

În acest sens, după ce expune art. 5 alin. (1) din Legea concurenței nr. 21/1996, respectiv art. 101 alin. (1) din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene și indică acele condiții care atrag aplicarea acestor norme juridice, Curtea de Apel București arată că restrângerile concurenței prin obiect sunt cele care, prin însăși natura lor, au capacitatea de a restrânge concurența în înțelesul art. 101 alin. (1), nefiind necesar să se examineze efectele reale sau potențiale ale unui acord asupra pieței odată ce a fost stabilit obiectul său anticoncurențial.

Observând Orientările Comisiei privind aplicabilitatea art. 101 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene acordurilor de cooperare orizontală, Curtea de Apel București a reținut că, pentru a se evalua dacă un acord are un obiect anticoncurențial, trebuie să se aibă în vedere conținutul acordului, obiectivele pe care caută să le atingă, contextul economic și juridic din care face parte. În această privință, este suficient ca acordul sau decizia asocierii de întreprinderi să poată produce efecte negative asupra concurenței. Cu alte cuvinte, acestea trebuie numai să fie susceptibile în mod concret, ținând cont de contextul juridic și economic în care se înscriu, să împiedice, să restrângă sau să denatureze concurența în cadrul pieței comune.

În ceea ce privește calificarea unei înțelegeri sau a unei practici concertate ca fiind o încălcare prin obiect a dreptului concurenței, prima instanță a apreciat relevante considerentele CJUE din hotărârea pronunțată în cauza C-228/18 Gazdasági Versenyhivatal la data de 2 aprilie 2020, sens în care a menționat considerentele punctelor 35, 36 și 40.

Totodată, au fost indicate punctele 60-63, respectiv 72-74 din Orientările privind Acordurile de cooperare orizontală, cu privire la care s-a reținut că, deși nu sunt obligatorii, oferă o îndrumare utilă în ceea ce privește conceptul de practică concertată în contextul schimbului de informații. S-a mai apreciat că și jurisprudența din cauza C-67/13 Groupement des cartes bancaires (CB) conține aspecte teoretice similare în paragrafele 49-52.

Observând probele administrate prin prisma mențiunilor deciziei litigioase a Consiliului Concurenței, Curtea de Apel București a reținut existența unei practici concertate de majorare a tarifelor de către toți asigurătorii RCA prin schimbul de informații sensibile care a permis eliminarea incertitudinii de pe piață, sens în care judecătorul fondului s-a referit la ședința din 18.10.2012 a Secțiunii de asigurări auto a UNSAR, în cadrul căreia s-a discutat despre situația regreselor între societățile de asigurare care practică asigurări CASCO și RCA, precum și despre elaborarea unui răspuns al asociației către CSA cu privire la propuneri de modificare a Normelor RCA, ședința bucurându-se de o participare consistentă a reprezentanților societăților de asigurări. De asemenea, Curtea de Apel București a menționat înscrisuri obținute în cadrul inspecției inopinate desfășurate la sediul H. în perioada 23 – 24.02.2016, anume agenda directorului general al societății de asigurare, ce ar fi conținut mențiuni despre ședința respectivă, ultima notiță fiind «Increase the price for RCA» (în traducere «creșterea tarifelor pentru RCA»); totodată, s-a arătat că, în cadrul procedurii de clemență, societatea H. a depus, alături de alte documente, și înregistrarea audio a ședinței Secțiunii de asigurări auto din 18.10.2012, precum și transcriptul acestei înregistrări, dar și declarațiile reprezentanților săi care au participat la ședința în cauză, în care aceștia: (i) confirmă ședința din 18.10.2012, precum și participanții din minuta UNSAR aflată la dosarul de investigație, (ii) confirmă faptul că discuțiile din cadrul ședinței au vizat regresele dintre societăți și formularea de propuneri pentru modificarea normelor privind asigurarea RCA, care urmau să fie transmise de către UNSAR către CSA, (iii) confirmă faptul că stenograma anexată reprezintă totalitatea discuțiilor purtate de la începutul ședinței și până la finalul acesteia. Conform acestei înregistrări, una dintre principalele teme de discuție a fost situația regreselor dintre societățile membre UNSAR care practicau asigurări auto (RCA și/sau CASCO): societățile care practicau asigurări CASCO aveau de încasat sume mari de la 3 societăți de asigurare care practicau preponderent RCA (F., G. și H.). Cele mai mari sume le aveau de recuperat societățile care, pe lângă asigurările CASCO, practicau și asigurări RCA, fiind deci concurente pe această piață cu F., G. și H. (par. 122-123).

Judecătorul fondului a menționat și paragraful 124 din decizia Consiliului Concurenței, prin care pârâtul a redat principalele idei care au reieșit din aceste discuții, relevante în cauză fiind în mod special următoarele: - A. și-a exprimat nemulțumirea cu privire la faptul că unele companii de asigurare "sponsorizează" practicarea unor prețuri de dumping de către cele 3 companii cu datorii; - societățile de asigurare care aveau bani de recuperat și-au exprimat convingerea că datoriile nu puteau fi stinse din afacerile curente; - unul dintre reprezentanții societăților prezente a explicat faptul că, pentru a avea încasări suficiente din RCA și a-și plăti datoriile, cele 3 companii ar trebui să practice prețuri mai mari sau să majoreze capitalul; - reprezentantul J. a explicat modul în care funcționează cele 2 modele de afaceri pe piața RCA, și motivele pentru care unele societăți nu au bani să își plătească datoriile, menționând că toată discuția vine de la preț: există societăți care practică prețuri de dumping pentru a avea încasări mai mari și a obține lichidități și societăți care practică prețuri mai mari și pierd cotă de piață în favoarea primelor. Societățile care practică prețuri mai mici au rata combinată a daunei mare și de aceea nu își pot acoperi datoriile; - în acest context, reprezentantul G. a menționat războiul prețurilor declanșat în anul 2010 chiar de către societatea J., care a prăbușit prețurile cu 20% în anul respectiv și cu încă 20% în anul următor, deși nu era necesar deoarece «consumatorul oricum cumpăra produsul că era obligat»; - reprezentantul D. a menționat faptul că soluția înțeleaptă ar fi ca și societățile care au de încasat datorii să crească prețul pentru că, deși în anul 2012 tarifele au început să crească, acest lucru nu s-a întâmplat în mod uniform, în perioadele de campanii acestea fiind reduse; - unul dintre participanții la ședință a continuat să facă presiuni cu privire la schimbarea modelului de afaceri al societăților care înregistrează datorii, afirmând că este singurul mod în care aceste datorii vor putea fi achitate. Propunerea a fost ca cele 3 societăți, prin consiliile de administrație, să își asume faptul că vor schimba politica de afaceri în fața Comitetului Director al UNSAR; - reprezentantul I. a amintit că societățile nu au voie să se înțeleagă pe preț, iar aceasta a fost una dintre îngrijorările Consiliului Concurenței atunci când a audiat o altă secțiune din cadrul asociației.

În urma audierii integrale a înregistrării ședinței din data de 18.10.2012, disponibilă pe unitatea optică (DVD) depusă de pârât odată cu întâmpinarea, prima instanță a constatat că se confirmă integral ideile desprinse din cadrul acestei discuții, expuse la paragraful 124 din decizie, și suplimentar instanța a constatat evidenta tensiune în care au avut loc discuțiile în cadrul acestei întâlniri, generată de războiul prețurilor din perioada 2010 - 2012 care a condus la prăbușirea prețurilor la asigurările RCA cu 20% în fiecare an, precum și de cele două modele de afaceri existente pe piața RCA. Curtea de Apel București a mai arătat că în cadrul acestei ședințe s-a amintit de mai multe ori necesitatea creșterii prețurilor pe piața asigurărilor RCA (de ex. min. 54: «dacă nu măriți, veniți cu bani de acasă», min. 60.02: «soluția înțeleaptă ar fi ca aceste companii să crească prețul»). De asemenea, chiar dacă nu a existat o înțelegere expresă și directă privind fixarea unui anumit preț, judecătorul fondului a conchis că toți participanții de la întâlnire au înțeles că urmează o creștere a prețurilor pe piața asigurărilor RCA, independent de orice relație cu costurile ori calcule actuariale, ci doar pentru a nu fi considerați că practică «prețuri de dumping» ori că «sunt ultimii de pe piață».

Curtea de Apel București a mai arătat că, din discuțiile avute între concurenți referitoare la creșterea tarifelor («soluția înțeleaptă ar fi ca și aceste companii să crească prețul la RCA în momentul de față») nu rezultă lipsa intenției sau a conștientizării caracterului anticoncurențial al ideilor exprimate și, subsecvent, receptate; de asemenea, nu se poate reține că singurul scop al întâlnirii a fost dat de recuperarea regreselor, creșterea prețurilor de către toate societățile de asigurare participante fiind menționată ca soluție de a pune capăt războiului prețurilor și pierderilor, iar aceste discuții au avut loc în cadrul unei ședințe, între concurenții reprezentând între 80 și 95% din piață în perioada investigată, fără ca vreunul să se distanțeze de cele discutate, reducând astfel incertitudinea strategică, cea mai importantă caracteristică a unei piețe concurențiale.

Prima instanță a apreciat că faptul că în ședința din data de 18.10.2012 nu s-au discutat niveluri exacte ale prețurilor nu înlătură caracterul anticoncurențial al discuțiilor, întrucât înțelegeri/practici concertate care nu conduceau la stabilirea unor niveluri exacte ale prețurilor au fost considerate ca intrând sub incidența art. 101 alin. (1) din TFUE, sens în care s-a indicat cauza C-359/01, British Sugar.

Judecătorul fondului s-a mai raportat la o minută întocmită în urma întâlnirii din data de 3.12.2012 între Comisia de Supraveghere a Asigurărilor și UNSAR, reținând că prima idee comunicată de UNSAR a fost necesitatea creșterii tarifelor RCA. Acea discuție UNSAR - CSA a fost apreciată de prima instanță ca reprezentând un semnal pentru creșterea prețurilor, întrucât minuta transmisă tuturor membrilor UNSAR autorizați RCA conținea informații despre necesitatea creșterii tarifelor și indicarea unei anumite sume de creștere, ca urmare a studiilor individuale realizate de D. și A..

Pe baza altor probe administrate, obținute în etapa administrativă prin inspecție, Curtea de Apel București a reținut că societățile de asigurare au avut în vedere scopul comun de a crește tarifele RCA, dar creșterea nu a fost implementată uniform de către acestea, deoarece fiecare dintre ele acceptă diferite niveluri de expunere pe categorii de risc în funcție de politica de subscriere. Astfel, ca urmare a discuțiilor din cadrul UNSAR, H. a implementat în decembrie 2012 noile tarife RCA care presupuneau o creștere a primei medii cu 10,61% mai mare decât creșterea calculată în funcție de daunalitatea înregistrată de societate și de cheltuielile legate de activitatea acesteia, așa cum impuneau reglementările în vigoare (par. 150 și urm. din decizie).

În continuare, judecătorul fondului a arătat că au existat în luna noiembrie 2013 declarații ale unui un reprezentant al I. privind creșterea tarifelor RCA în anul 2014 și un articol publicat la 12 februarie 2016 de L. care conține declarațiile directorului societății D. cu privire la intenția de a crește tarifele RCA în medie cu 5-10% în perioada martie - aprilie 2016, context în care a conchis că, pe o piață a unui produs în care cererea este inelastică, în sensul că nu reacționează la modificările de preț, dat fiind scopul și caracterul obligatoriu al asigurării RCA, un anunț privind creșterea tarifelor făcut de o anumită societate într-un mediu concurențial normal ar fi avut ca efect pierderea clienților, care s-ar fi îndreptat către tariful cel mai mic. Ținând cont de contactele anterioare avute în cadrul ședințelor UNSAR, Curtea de Apel București a apreciat că autoritatea de concurență a concluzionat în mod corect că anunțul reprezentantului D. a fost făcut în scopul menținerii obiectivelor practicii concertate, respectiv creșterea tarifelor RCA, întrucât anunțurile nu erau făcute în sprijinul consumatorilor, iar, dacă ar fi fost făcute în contextul unei piețe concurențiale, ar fi fost chiar în detrimentul celor două societăți, deoarece acestea ar fi pierdut clienți în favoarea concurenților. De asemenea, s-a susținut prin sentință că aceste anunțuri publice au fost făcute în contextul unei piețe în care existau schimburi de informații sensibile între concurenți, care încercau acoperirea pierderilor din anii în care a avut loc războiul prețurilor prin majorările de tarife, discutate la întâlnirile de la sfârșitul anului 2012.

Prima instanță a mai arătat că toate aceste comunicări și anunțuri publice capătă o relevanță deosebită în contextul existenței unei înțelegeri privind majorarea tarifelor asigurărilor RCA și a unor contacte anterioare în acest sens, acestea reprezentând, în fapt, fie o invitație la coluziune, fie o asigurare a participanților la înțelegere că ea este respectată.

Curtea de apel a consemnat că în cadrul investigației a rezultat că 7 din cele 9 societăți participante la practica concertată (mai puțin F. și G., în privința cărora nu s-au putut obține informații, ambele fiind în procedură de faliment) au apelat la comparatoarele on-line ale brokerilor, la platformele acestora sau la societăți de consultanță pentru a monitoriza tarifele practicate de ceilalți asigurători; totodată, s-au descoperit probe conform cărora atât H., cât și J. primeau de la brokeri notificări cu privire la modificările făcute de alți asigurători asupra tarifelor RCA (par. 228-230), iar o corespondență internă a relevat faptul că un angajat din cadrul J. cunoaște modul în care D. a notificat la CSA propriile tarife RCA (par. 234).

Judecătorul fondului a coroborat toate aceste probe reținute în precedent cu recunoașterea expresă a săvârșirii faptelor anticoncurențiale de către H., care a recunoscut prin declarația de clemență existența practicii concertate în scopul majorării tarifelor, menționând că acea declarație de clemență a H. a fost însoțită de probe care au confirmat existența practicii concertate constând în majorarea prețurilor la asigurările RCA în perioada 2012-2016.

Curtea de apel a arătat că practica concertată a societăților membre UNSAR autorizate să încheie asigurări RCA a avut ca obiect creșterea tarifelor pe o piață cu caracteristici de oligopol, foarte transparentă, caracterizată prin obligativitatea de achiziționare a serviciului, lipsa inovării și lipsa puterii de negociere a consumatorilor. Schimbul de informații referitor la indicatorii tehnici și financiari de pe piața serviciilor de asigurare RCA din România cu scopul creșterii prețurilor, fără stabilirea unor niveluri de preț, a avut ca obiect o coordonare a politicii de preț a concurenților și a restricționat în acest fel concurența prin preț: societățile nu au mai urmărit doar aplicarea propriilor strategii stabilite de acționari, ci și atingerea obiectivului practicii concertate, anume majorarea tarifelor RCA. În perioada investigată au avut loc modificări din ce în ce mai frecvente ale tarifelor la polițele RCA, care, în general, nu s-au bazat pe calcule interne cu privire la daunalitate, ci pe o monitorizare a tarifelor stabilite de către ceilalți asigurători, în vederea creșterii primei medii pe piață. În cele mai multe dintre cazuri, tarifele au crescut, mai ales pe anumite segmente.

Prin sentință s-a mai arătat că au existat și momente în care unele societăți de asigurare, în special cele cu un apetit mai mare pentru risc, au operat reduceri de tarife, dar pe întreaga piață RCA tarifele au crescut de la an la an pentru fiecare categorie de asigurați. În perioada analizată, 2012 – 2016, asigurătorii care au dorit să își majoreze cota de piață pe piața asigurărilor RCA au practicat tarife în creștere, dar mai mici decât cei care au dorit să își mențină sau să își reducă cota pe această piață, încercând să se dezvolte și pe alte clase de asigurări (CASCO, asigurări de bunuri și proprietăți etc.).

În plus, controalele inopinate ale reglementatorului (Autoritatea de Supraveghere Financiară - ASF) din perioada decembrie 2015 – februarie 2016 au dezvăluit la toate societățile o serie de nereguli în aplicarea reglementărilor cu privire la modul de stabilire a tarifelor RCA, printre care: încărcări nejustificate ale unor cheltuieli, segmentări nejustificate, utilizarea unor coeficienți de corecție a tarifelor nejustificați, lipsa calculelor actuariale. Deși diferite de la o societate la alta, majoritatea acestor nereguli aveau ca rezultat creșterea artificială a tarifului. În urma acestor controale, societățile de asigurare au fost somate de reglementator să își reanalizeze tarifele și să refacă notificările în termen de 60 de zile.

Potrivit notei ASF privind controlul inopinat efectuat la A. S.A., au fost constatate două deficiențe, anume că primele aferente categoriilor cu daunalitate mai mică sunt încărcate suplimentar și nejustificat prin utilizarea unui set de date comun cu privire la daune, respectiv prima de asigurare practicată în cazul flotelor nu era bazată pe calcule determinate actuarial.

În final, creșterea necontrolată a prețurilor asigurărilor RCA (în special în cadrul unei categorii de clienți ce nu putea renunța la folosirea vehiculului și deci la asigurarea acestuia, acesta fiind necesar în desfășurarea activității de transport) a condus la implementarea de către Guvernul României a unei măsuri extreme, anume plafonarea tarifelor pentru o perioadă de 6 luni.

Participarea A. la practica concertată s-a realizat prin accesul la informații strategice privind intențiile viitoare de majorare a tarifelor societăților de asigurare, exprimate în cadrul ședințelor UNSAR, și prin articole în presă, societatea nedistanțându-se public de aceste contacte, fapt ce a permis continuarea și încurajarea practicii anticoncurențiale.

În ceea ce privește standardul de probă, Curtea de Apel București a reținut că, potrivit jurisprudenței instanțelor de la nivelul Uniunii Europene, sarcina probei este îndeplinită de către Comisia Europeană atunci când "aceasta evidențiază probe exacte și concordante pentru a întemeia convingerea fermă a săvârșirii încălcării". (T-348/08 Aragonesas Industrias y Energia contra Comisia Europeană, par. 95), făcând referire în continuare și la jurisprudența dezvoltată în cauzele Quinn Barlo Ltd, Quinn Plastics NV și Quinn Plastics GmbH împotriva Comisiei Europene, T 208/06 - par. 113, apoi C-413/08 Lafarge contra Comisia Europeană, par. 22, T- 295/94, Buchmann vs. Comisia Europeană, par. 121 și T-304/94, Europa Carton vs. Comisia Europeană, par. 76, dar și 2003/674/EC Decizia Comisiei/2002, cazul C.37.519 – Methionine, par. 205, respectiv Comisia/Anic Partecipazioni, C-49/92 P, punctele 86 și 87, Aalborg Portland și alții/Comisia, C-204/00 P, C-205/00 P, C-211/00 P, C-213/00 P, C-217/00 P și C-219/00 P, pct. 83, precum și Dansk Rorindustri și alții/Comisia, C-189/02 P, C-202/02 P, C-205/02 P-C-208/02 P și C-213/02 P, pct. 142 – 143 sau T-9/99 HFB și alții vechiul Comisia și T-61/99 Adriatica di Navigazione SpA vechiul Comisia, T-141/89 Tréfileurope vechiul Comisia [1995] ECR II-791 și T-15/89 Chemie Linz vechiul Comisia [1992] ECR II-1275, par. 135.

În acest context, curtea de apel nu a acceptat că ar fi intervenit vreo distanțare publică a părții reclamante în raport de discuțiile ce au avut loc, iar faptul că discuțiile cu privire la majorarea prețurilor RCA, la care face referire decizia atacată, se purtau în condițiile în care părțile erau preocupate de războiul prețurilor și de datoriile pe care unii dintre participanți le aveau față de ceilalți nu înlătură caracterul anticoncurențial al discuțiilor privind majorarea tarifelor. Așadar, chiar dacă o întâlnire are inițial un scop legitim, aceasta nu presupune cu necesitate că în cadrul întâlnirii respective nu pot fi abordate și aspecte ilegale, astfel cum s-a întâmplat în speță.

Potrivit jurisprudenței europene, un anumit comportament poate fi considerat practică concertată chiar și acolo unde părțile nu au subscris, în mod explicit, la un plan comun care să le definească acțiunile pe piață, dar adoptă în mod conștient sau aderă la instrumente de cooperare care facilitează coordonarea comportamentului lor comercial. În cazul de față, întreprinderile implicate, inclusiv reclamanta, au avut o serie de contacte directe și indirecte, în cadrul cărora și-au dezvăluit intențiile viitoare cu privire la creșterea tarifelor RCA. În lipsa unei distanțări publice, prima instanță nu a reținut comportamentul independent al reclamantei pe piață în perioada vizată de investigație întrucât materialul probator a demonstrat că părțile implicate au acționat în mod concertat în ceea ce privește hotărârea de majorare a tarifelor.

Criteriile de coordonare și de cooperare care constituie o practică concertată trebuie interpretate în lumina concepției inerente dispozițiilor din TFUE privind concurența, potrivit căreia orice operator economic trebuie să stabilească în mod autonom politica pe care intenționează să o urmeze pe piața comună. Deși această cerință a autonomiei nu exclude dreptul operatorilor economici de a se adapta în mod inteligent la comportamentul constatat sau așteptat al concurenților lor, aceasta se opune totuși în mod riguros oricărui contact direct sau indirect între acești operatori, de natură fie să influențeze comportamentul pe piață al unui concurent actual sau potențial, fie să dezvăluie unui astfel de concurent comportamentul pe care el a decis sau a preconizat să îl adopte pe piață, atunci când aceste contacte au drept obiect sau drept efect realizarea unor condiții de concurență care nu ar corespunde condițiilor normale de pe piața în discuție, ținând seama de natura produselor sau a prestațiilor furnizate, de importanța și de numărul întreprinderilor, precum și de volumul respectivei piețe.

Or, prima instanță a apreciat că în cauză creșterile primelor RCA nu au fost rezultatul adaptării inteligente la comportamentul concurenților și nici nu sunt motivate în totalitate de creșterea daunalității pentru acest tip de asigurare, ci au avut drept fundament contactele directe și indirecte între participanții la practica concertată: discuțiile cu ocazia unor ședințe ale UNSAR și anunțurile din presă.

Judecătorul fondului a apreciat că practica concertată a fost probată prin existența unor contacte între asigurători și a fost încadrată ca fiind încălcare prin obiect, astfel că nici concluziile opiniei de specialitate în sensul că «în general, calculul primei brute este în conformitate cu tehnicile actuariale standard și a fost aplicat în mod consecvent în perioada 2012-201» ori că «nu au fost identificate indicii care să susțină că tarifele A. nu au respectat reglementările în vigoare» nu înlătură caracterul concertat al practicii reținute. În al doilea rând, schimbul de informații referitor la intențiile viitoare ale societăților cu privire la creșterea prețurilor este apt să conducă la coluziune chiar și dacă se constată că în perioada relevantă reclamanta și-a fundamentat creșterile de tarife exclusiv pe baze actuariale, având în vedere conținutul constitutiv al faptei sancționate de pârât: accesul la informații strategice privind intențiile viitoare de majorare a tarifelor societăților de asigurare, exprimate în cadrul ședințelor UNSAR și prin articole în presă, societatea nedistanțându-se public de aceste contacte, fapt ce a permis continuarea și încurajarea practicii anticoncurențiale.

În ceea ce privește concluziile CJUE din cauza Wood Pulp, instanța de fond nu le-a acordat relevanța dorită de reclamantă în prezenta cauză întrucât situația de fapt și piața în discuție nu sunt similare cu cele evaluate de CJUE în jurisprudența invocată. Astfel, transparența ridicată a pieței asigurărilor RCA este creată artificial de asigurători prin schimbul extins de informații, care monitorizează tarifele concurenților prin intermediul brokerilor, al calculatoarelor de preț și al unor societăți specializate de consultanță. Modul de formare al prețului asigurării RCA ar trebui să fie propriu fiecărei societăți de asigurare, dat fiind că trebuie să acopere despăgubirile pentru daune materiale și morale produse de asigurații RCA terților, rezervele tehnice obligatorii, precum și cheltuielile cu această activitate. În consecință, prima instanță nu a putut reține o altă explicație plauzibilă pentru creșterea comună a prețurilor, decât practica concertată rezultată din probele analizate în precedent.

În final, judecătorul fondului a reținut jurisprudența europeană din cauzele T-9/89 Huls/Comisia, precum și T-Mobile.

Împotriva sentinței civile nr. 836 din 26 aprilie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București– secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a declarat recurs, solicitând casarea hotărârii recurate și, în rejudecare, admiterea acțiunii, printre motivele de nelegalitate invocate regăsindu-se și următoarele, ce sunt sintetizate astfel:

- sentința atacată aplică eronat normele de drept material și principiile legale și jurisprudențiale privind standardul legal aplicabil, respectiv conceptele de încălcare prin obiect, practică concertată, schimb de informații și distanțare publică;

- sentința atacată aplică eronat conceptele de adaptare independentă la piață și contacte anticoncurențiale;

Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Prin cererea înregistrată în calea de atac a recursului la data de 24 aprilie 2024, recurenta-reclamantă A. S.A. a solicitat, în temeiul art. 267 alin. (1) lit. a) din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, sesizarea Curții de Justiție a Uniunii Europene în vederea pronunțării unei hotărâri preliminare, vizând următoarele întrebări:

(i) Articolul 101 alin. (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că întrunirea standardului legal al unei practici concertate implică existența unui schimb de informații detaliate/individualizate privind intențiile viitoare referitoare la prețuri pentru a se considera că este apt să reducă sau să elimine incertitudinea strategică, respectiv un schimb de informații specifice/concrete cu privire la data, amploarea și modalitatea de adaptare a comportamentului viitor privind prețurile?

(ii) Articolul 101 alin. (1) din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene trebuie interpretat în sensul că standardul legal al unei practici concertate este întrunit odată ce se reține existența unor discuții generice între competitori referitoare la tarifele altor societăți de asigurare aflate în situații speciale (înregistrând datorii semnificative față de ceilalți asigurători) sau referitoare la modificări legislative cu impact asupra tarifelor, fără ca autoritatea de concurență să mai fie ținută să analizeze explicațiile alternative independente și obiective pentru majorarea tarifelor sale, care infirma concertarea, furnizate de compania investigată?

(iii) Specific și în strânsă legătură cu standardul legal al practicii concertate analizat în cadrul întrebării nr. 2, devine automat inaplicabilă dezlegarea dată de CJUE în jurisprudența "Wood Pulp" privind posibilitatea furnizării de către societățile investigate de explicații alternative plauzibile odată ce autoritatea reține existența unor contacte directe sau indirecte între concurenți în cazurile de practică concertată?

În susținerea cererii de sesizare, recurenta-reclamantă arată că, în România, sectorul asigurărilor este unul strict reglementat și supravegheat de către Autoritatea de Supraveghere Financiară (ASF) și, în toată perioada relevantă prezentei speță, majorarea tarifelor practicate de societățile de asigurare pentru diversele tipuri de polițe de asigurare se putea face doar cu notificarea prealabilă și acordul ASF. Pentru sectorul auto, există două tipuri principale de polițe de asigurare specifice RCA și CASCO. Polițele de tipul RCA acoperă prejudiciile cauzate de deținătorul poliței terțelor persoane și sunt obligatorii potrivit legii, în timp ce polițele de tipul CASCO acoperă prejudiciile suferite de deținătorul poliței, din culpă proprie sau din alte cauze. Deținătorul unei polițe de tip CASCO poate solicita asigurătorului plata daunelor pentru acoperirea prejudiciilor chiar și când acestea sunt cauzate de o terță persoană asigurată printr-o poliță de tip RCA, iar asigurătorul care achită daunele are drept de regres împotriva asigurătorului poliței de tip RCA, deținută de persoana care a cauzat evenimentul asigurat. Astfel, unele societăți de asigurare care emit polițe de asigurare de tip RCA ajung să înregistreze debite față de societăți de asigurare care emit polițe de tip CASCO și își exercită dreptul de regres.

Apreciază recurenta-reclamantă că mecanismul descris este relevant în speță întrucât, la nivelul anului 2012, trei dintre societățile de asigurare care vindeau în principal polițe de tipul RCA - H., G. și F. - au ajuns să înregistreze datorii semnificative către celelalte societăți de asigurare, în special către cele care comercializau cu preponderență asigurările de tip CASCO, precum recurenta-reclamantă. În contextul în care datoriile înregistrate de cele trei societăți de asigurare nu au fost achitate o perioadă îndelungată de timp în pofida diverselor demersuri amiabile sau chiar contencioase, Uniunea Națională a Societăților de Asigurare și Reasigurare din România (UNSAR), organizație neguvernamentală, apolitică, independentă, cu caracter nelucrativ, creată în scopul dezvoltării și extinderii colaborării și cooperării în domeniul asigurărilor și reasigurărilor, constituită în anul 1994 la inițiativa unui grup de 13 companii de asigurare si reasigurare și din care face parte și societatea recurentă, a convocat întâlnirea din 18.10.2012, în cadrul căreia societățile de asigurare urmau să discute două puncte pe ordinea de zi, anunțate în prealabil: (1) posibile soluții pentru recuperarea debitelor de la cele trei societăți de asigurare care înregistrau datorii și (2) posibile modificări ale reglementărilor în domeniu care făceau obiectul unor propuneri legislative emise de Comisia de Supraveghere a Asigurărilor (CSA).

Recurenta-reclamantă mai învederează că la întâlnirea din data de 18.10.2012 au participat organizatorul UNSAR, recurenta-reclamantă și societățile de asigurare D., E., F., G., H., I., J., K.. Ulterior. De asemenea, au mai existat următoarele interacțiuni directe între părți sau între unele dintre acestea, care au fost reținute de Consiliul Concurenței în decizia litigioasă nr. 63: (i) întâlnirea din data de 03.12.2012 la care au participat CSA și UNSAR; această întâlnire a avut scopul consultativ al dezbaterii proiectelor de reglementări secundare în domeniu înaintate de CSA și a fost organizată pentru ca societățile de asigurare, prin intermediul UNSAR, să își exprime punctul de vedere față de acestea; (ii) întâlnirea din data de 11.01.2016, care a fost convocată de către UNSAR și care a avut aceiași participanți ca în cazul întâlniri din 18.10.2012, de asemenea în contextul unor modificări legislative care se preconizau la acea dată.

Partea recurentă-reclamantă a susținut că în speță sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a cererii de pronunțare a unei hotărâri preliminare, în condițiile art. 267 TFUE.

În concret, art. 101 TFUE (precum și art. 5 din Legea concurenței) interzice practicile concertate ale întreprinderilor, fără a stabili însă criteriile concrete de identificare și definire ale acestora sau exigențele probatorii pe care autoritatea de concurență este obligată să le respecte anterior sancționării particularilor.

Pe cale jurisprudențială, instanța europeană a stabilit că art. 85 TCE (actualul art. 101 TFUE) distinge noțiunea de "practică concertată" de cea de "acorduri între întreprinderi" sau de "decizii ale societăților de întreprinderi" cu scopul de a cuprinde în sfera interdicțiilor din acest articol o formă de coordonare între întreprinderi care, fără să fi ajuns la etapa încheierii unui acord propriu-zis, substituie în mod conștient o cooperare practică între acestea în privința riscurilor concurenței (pct. 64 din hotărârea pronunțată în cauza C-48/69 ICI/Comisia). Totuși, CJUE nu a inclus în sfera ilicitului orice comportamente paralele pe piață, acceptând faptul că întreprinderile pot lua măsuri similare, inclusiv măsuri de creștere a prețurilor, fără ca aceasta să fie rezultatul existenței unei practici concertate. În acest sens, recurenta-reclamantă face trimitere la extrase din jurisprudența europeană privind delimitarea practicilor concertate de comportamente paralele licite ce pot avea loc pe o piață concurențială și a condițiilor pe care trebuie să le întrunească un schimb de informații pentru a avea aptitudinea de a fi calificat drept anticoncurențial, preluate din cauzele C-8/08 T- Mobile Netherlands și alții vechiul Comisia, Wood Pulp, precum și M..

Consideră recurenta-reclamantă că, deși rezultă din jurisprudența citată anterior că nu există semnul egalității între un eventual comportament paralel pe piață și o practică concertată, este necesar să se stabilească criterii obiective de delimitare între cele două, mai ales în contextul în care interacțiunile între competitori într-un sector puternic reglementat, precum cel al asigurărilor, sunt inevitabile. Numărul de interacțiuni - de altfel extrem de redus - ale societăților de asigurare din cauză a fost necesar soluționării unor probleme concrete din viața economică a sectorului asigurărilor. Menționarea necesității creșterii tarifelor RCA de către anumite societăți în cadrul acestor întâlniri a fost expresia propunerii unei soluții pentru rezolvarea unei probleme concrete (problema regreselor care amenința solvabilitatea întregii piețe printr-un efect de «contaminare»), iar nu a unei înțelegeri între societățile de asigurare de a crește tarifele RCA (de altfel, nici autoritatea de concurență nu susține existența unui «acord» de creștere a tarifelor, ci doar a unei practici concertate).

Societatea recurentă-reclamantă susține că există explicații obiective privind comportamentul său pe piață, inclusiv un raport de specialitate privind analiza motivelor care au stat la baza creșterii tarifelor RCA, întocmit de un expert. Din punctul său de vedere, aceste explicații alternative demonstrează că A. a avut un comportament independent pe piață, tarifele RCA practicate fiind (i) conforme prevederilor legale aplicabile în materie și (ii) fundamentate pe justificări economice obiective, ce exclud concertarea.

Totodată, recurenta-reclamantă mai susține că trimiterea preliminară propusă tinde și la clarificarea exigențelor probatorii pe care autoritatea de control în domeniul concurenței trebuie să le îndeplinească în contextul în care părțile vizate prezintă justificări alternative ale comportamentului lor, altele decât existența unei practici concertate.

În cauză, din punctul său de vedere, intimatul-pârât Consiliul Concurenței a ignorat integral în analiza sa explicațiile oferite de părți și a reținut existența unei practici concertate doar în baza unor prezumții simple decurgând din existența unui număr extrem de redus de întâlniri între părți și existența unor articole în mass-media coroborate cu o tendință generală de creștere a tarifelor pe piața RCA în perioada investigată. Or, o astfel de abordare este de natură să încalce dreptul la apărare și prezumția de nevinovăție a părților, împiedicând întreprinderile investigate să facă proba contrară faptelor care li se impută.

Recurenta-reclamantă mai opinează că art. 101 TFUE nu permite autorităților naționale să ignore explicațiile părților și circumstanțele pieței atunci când stabilește existența unei practici concertate. De aceea, se impune interpretarea art. 101 TFUE de către instanța din Luxemburg și în ceea ce privește obligațiile pe care o autoritate națională le are cu privire la analizarea explicațiilor și probelor alternative prezentate de părțile investigate.

Intimatul-pârât Consiliul Concurenței a solicitat respingerea cererii de sesizare a Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), arătând că nu este suficient ca una dintre părți să susțină că litigiul ridică o problemă de interpretare sau validitate a dreptului Uniunii Europene pentru ca instanței naționale de recurs să îi incumbe obligația de a trimite o cerere pentru pronunțarea unei hotărâri preliminare. Consideră intimatul-pârât că cererea de sesizare a CJUE este inadmisibilă prin raportare la obiectul și scopul urmărite prin mecanismul întrebărilor preliminare și nu prezintă utilitate pentru soluționarea acestei cauze. Întrebările vizează abordarea A. cu privire la chestiuni referitoare la situația de fapt, respectiv aspecte de netemeinicie ale deciziei atacate, iar nu a unor concepte sau noțiuni de drept european.

Astfel, prin intermediul primelor două întrebări, recurenta solicită, în esență, lămurirea de către instanța europeană a întrunirii condițiilor pentru a se reține, în cauză, existența unei practici concertate. Or, semnificația conceptului de practică concertată și standardul de probă aplicabil sunt clarificate prin jurisprudența CJUE, practica unională permițând instanței să verifice legalitatea deciziei atacate. Noțiunea de practică concertată nu este definită în legislația europeană privind concurența, însă descrieri ale acestui concept au fost stabilite de către CJUE în hotărârile din cauzele ICI vechiul Comisia (Dyestuffs) și Suiker Unie.

Astfel, în prima cauză menționată, CJUE a statuat că rațiunea includerii conceptului de practică concertată în art. 101 alin. (1) din Tratat este de a interzice "(...) o formă de cordonare între întreprinderi care, fără să fi ajuns până la realizarea unei convenții propriu-zise, substituie în mod conștient riscurile concurenței cu o cooperare practică între acestea". Conceptul de practică concertată a fost creat în scopul prevenirii situațiilor în care întreprinderile eludează aplicarea regulilor de concurență printr-o practică anticoncurențială care nu intră în sfera unei înțelegeri propriu-zise, chiar dacă noțiunea de înțelegere în dreptul concurenței are o sferă mai largă de cuprindere decât acordul de voință din dreptul civil sau dreptul comercial. Când o comunicare este folosită de concurenți pentru a consolida în mod artificial înțelegerea comună cu privire la termenii coordonării pe piață și pentru a elimina incertitudinea cu privire la comportamentul viitor pe piață, aceasta este considerată ca fiind o practică concertată interzisă de reglementările în domeniul concurenței.

Astfel cum rezultă din jurisprudența constantă a CJUE, criteriile de coordonare și cooperare materializate într-o practică concertată trebuie interpretate în lumina principiului potrivit căruia fiecare întreprindere trebuie să își determine în mod independent comportamentul comercial pe care intenționează să îl adopte pe piață. Deși această cerință de independență a stabilirii politicii comerciale nu privează o întreprindere de dreptul de a se adapta în mod inteligent la comportamentul existent sau anticipat al concurenților, se interzice strict orice contact, direct sau indirect, între întreprinderi, al cărui obiect sau efect este fie să influențeze comportamentul pe piață al unui concurent actual sau potențial, fie să divulge unui concurent linia de comportament pe care urmează să îl adopte sau pe care intenționează să îl adopte pe piață. Așadar, o practică concertată în sensul art. 101 TFUE presupune un consens de voințe prin care cooperarea practică între concurenți înlocuiește concurența. Nu este însă necesar ca acest consens să fie obținut verbal, putând fi realizat prin contactul direct sau indirect dintre părți. Conform jurisprudenței europene, se presupune că întreprinderile care iau parte la o acțiune concertată și, ulterior, rămân active pe piață, iau în considerare informațiile schimbate cu concurenții lor atunci când își stabilesc propria strategie pe piață.

Pornind de la criteriile statuate în jurisprudența instanței unionale, Comisia Europeană a oferit îndrumări cu privire la înțelesul noțiunii de practică concertată în secțiunea din Orientările privind acordările de cooperare orizontală care tratează schimbul de informații, făcând trimitere la cauza Ciment, în care Tribunalul a constat