ÎCCJ, Secția I civilă, Decizia nr. 21/2025

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată la data de 24 octombrie 2022 pe rolul Tribunalului Dolj, secția I civilă, sub nr. x/2022, reclamantul Serviciul de Ambulanță Județean Dolj (SAJ Dolj), în contradictoriu cu pârâții Consiliul Județean Dolj, Statul Român prin Ministerul Finanțelor Publice, Ministerul Sănătății, Spitalul Clinic Județean de Urgență Craiova și Direcția de Sănătate Publică Dolj, a solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunța să se constate dreptul de proprietate publică al Statului Român, în subsidiar al Județului Dolj, asupra imobilului în care își desfășoară activitatea Serviciul de Ambulanță Județean Dolj, format din clădire și teren (clădire P + 1 etaj - 2465 mp suprafață desfășurată, teren - 10943 mp conform măsurătorilor efectuate de S.C. T. C. pen. Project S.R.L. în anul 2018). I.

Hotărârea Tribunalului Dolj, secția I civilă Prin sentința civilă nr. 593 din 12 octombrie 2023, Tribunalul Dolj, secția I civilă a admis excepția inadmisibilității acțiunii, invocată de pârâții Direcția de Sănătate Publică Dolj și Consiliul Județean Dolj, prin întâmpinare și a respins cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă. I.

Decizia Curții de Apel Craiova, secția I civilă Prin decizia civilă nr. 66 din 28 februarie 2024, Curtea de Apel Craiova, secția I civilă a respins ca nefondat, apelul formulat de apelantul-reclamant Serviciul de Ambulanță Județean Dolj (SAJ DOLJ), împotriva sentinței civile nr. 593 din data de 12.10.2023, pronunțate de Tribunalul Dolj, secția I civilă, în dosarul nr. x/2022, în contradictoriu cu intimații-pârâți Consiliul Județean Dolj, Statul Român prin Ministerul Finanțelor, Ministerul Sănătății, Spitalul Clinic Județean de Urgență Craiova și Direcția de Sănătate Publică Dolj. I.

Calea de atac formulată în cauză Împotriva deciziei civile nr. 66 din 28 februarie 2024 a Curții de Apel Craiova, secția I civilă a declarat recurs reclamantul Serviciul de Ambulanță Județean Dolj. Recursul a fost înregistrat pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția I civilă la data de 25 aprilie 2024 și a fost repartizat aleatoriu completului de judecată C9, astfel cum rezultă din fișa ECRIS și procesul-verbal de repartizare aleatorie . Prin cererea formulată, recurentul-reclamant a învederat că are calitate procesuală, cât și interes pentru formularea acțiunii în constatare, atât timp cât exercită o folosință efectivă asupra bunului pe care îl stăpânește neîntrerupt din anul 1995. Totodată, a apreciat că, în ciuda caracterului subsidiar al unei acțiuni în constatare, respingerea ca nefondat a apelului pe care l-a declarat aduce atingere liberului acces la o instanță de judecată. În acest sens a învederat că a întreprins toate demersurile administrative pe care le avea la îndemână pentru a clarifica situația juridică a imobilului pe care îl deține ca sediu central și implicit temeiul dreptului de folosință al instituției. Astfel, pentru un dublu grad de jurisdicție, instanța urmează să facă o judecată a cauzei atât sub aspectele de fapt, cât și a celor de drept deduse judecății. Față de cele arătate, recurentul-reclamant a solicitat admiterea recursului, casarea deciziei recurate și rejudecând, să se modifice sentința civilă nr. 593 din 12 octombrie 2023, în sensul admiterii acțiunii în constatare a dreptului de proprietate publică al statului român asupra bunului imobil compus din clădire P + 1 etaj, în suprafață de 2465 mp și teren în suprafață de 10943 mp situate în Craiova, strada x nr. 3, jud Dolj. În drept au fost invocate dispozițiile art. 483 și urm. C. proc. civ. I.

Apărările formulate în cauză I.5.1. Întâmpinarea formulată de intimatul-pârât Ministerul Sănătății Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât Ministerul Sănătății a invocat excepția nulității recursului, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În ceea ce privește excepția nulității, intimatul-pârât Ministerul Sănătății a învederat că prin cererea de recurs nu au fost formulate critici de nelegalitate, ci au fost reluate în integralitate apărările din cererea de chemare în judecată, astfel că recursul este nul, întrucât recurentul-reclamant nu a dezvoltat critici privind judecata realizată de instanța care a pronunțat hotărârea recurată, raportat la motivul de nelegalitate invocat și nici normele de drept material încălcate de instanța de fond. În ceea ce privește fondul recursului, intimatul-pârât a susținut că excepția inadmisibilității acțiunii a fost admisă în mod corect de instanța de fond și legal menținută de instanța de apel. Astfel, a susținut că, deși are un interes actual și legitim în vederea clarificării situației juridice asupra imobilelor teren și construcție pentru ca ulterior să se realizeze intabularea acestora, să se constituie dreptul de administrare prin Hotărâre a Guvernului și să se înscrie în cartea funciară acest drept, în mod corect au apreciat instanțele de fond și apel că acțiunea este inadmisibilă prin raportare la caracterul subsidiar al acțiunii în constatare față de acțiunea în realizarea dreptului, clarificarea situației juridice a imobilelor în care își desfășoară activitatea SAJ Dolj revenind, astfel cum a reținut instanța de apel, persoanelor juridice care invocă drepturi proprii asupra lor. I.5.2. Întâmpinarea formulată de intimatul-pârât Spitalul Clinic Județean de Urgență Craiova Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât a solicitat respingerea recursului, apreciind că instanța de fond și cea de apel au respins în mod corect acțiunea ca fiind inadmisibilă. A mai susținut că este unitate sanitară publică de interes județean, iar din Protocolul încheiat cu Serviciul de Ambulanță Craiova reiese că toate bunurile mobile și imobile au fost preluate din gestiunea spitalului și trecute în gestiunea Serviciului de Ambulanță Craiova. De asemenea, a învederat că potrivit certificatului de carte funciară nr. x din 22 ianuarie 2019, eliberat de Biroul de cadastru și publicitate imobiliară Craiova, se poate observa că Spitalul are intabulat dreptul de administrare al clădirilor în care își desfășoară activitatea, care sunt date în administrarea spitalului, iar intabularea dreptului de proprietate aparține județului Dolj, domeniul public. Totodată, a învederat că din listele de inventar rezultă că bunurile în litigiu nu se regăsesc printre bunurile date în administrarea sa. I.5.3. Întâmpinarea formulată de intimata-pârâtă Direcția de Sănătate Publică Dolj Intimata-pârâtă a invocat, prin întâmpinarea formulată, excepția nulității recursului, întrucât nu sunt îndeplinite condițiile prevăzute de art. 488 C. proc. civ., recurentul-reclamant reluând în integralitate apărările din cererea de chemare în judecată, fără a formula critici de nelegalitate a hotărârii atacate. Pe fond, a apreciat că în mod corect acțiunea a fost respinsă, întrucât o acțiune în constatarea existenței dreptului de proprietate publică în patrimoniul altei persoane decât cea a reclamantului ce nu este nici titularul dreptului de proprietate respectiv, dar nici al unui drept de administrare, neavând astfel niciun interes personal, dar având în vedere și existența unei proceduri administrative pentru realizarea dreptului, raportat și la caracterul subsidiar al acțiunii în constatare, acțiunea promovată în prezenta cauză este inadmisibilă, nefiind îndeplinite condițiile prevăzute de art. 35 C. proc. civ. În consecință, a solicitat în principal admiterea excepției nulității recursului și în subsidiar respingerea acestuia ca nefondat și menținerea deciziei civile nr. 66/28.02.2024 ca fiind temeinică și legală. I.5.4. Întâmpinarea formulată de intimatul-pârât Consiliul Județean Dolj Prin întâmpinarea formulată, intimatul-pârât a invocat excepția nulității recursului, având în vedere că acesta nu cuprinde critici de nelegalitate, ci sunt reluate în integralitate apărările din cererea de chemare în judecată. Pe fond, a solicitat respingerea recursului ca nefondat, susținând că nu au fost îndeplinite condițiile art. 35 C. proc. civ., reclamantul neavând calitatea de reprezentant al Statului Român și neputând solicita instanței de judecată recunoașterea unui drept pentru o altă persoană. II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție II.1 În conformitate cu dispozițiile art. 248 alin. (1) corob. cu art. 489 alin. (2) C. proc. civ., analizând, cu prioritate, excepția nulității recursului formulat de recurentul-reclamant Serviciul de Ambulanță Județean Dolj, Înalta Curte constată următoarele: Prin întâmpinările formulate intimații-pârâți Ministerul Sănătății, Direcția de Sănătate Publică Dolj și Consiliul Județean Dolj au invocat excepția nulității recursului formulat de recurentul-reclamant, susținând că acesta nu cuprinde critici de nelegalitate, ci sunt reluate în integralitate apărările din cererea de chemare în judecată. Având în vedere excepția invocată, Înalta Curte constată că, față de prevederile art. 489 alin. (2) C. proc. civ., sancțiunea nulității căii de atac intervine numai în situația în care niciuna dintre criticile aduse prin cererea de recurs nu poate fi încadrată în motivele de casare prevăzute de lege, împrejurare care nu se verifică în speța de față. Această sancțiunea privește calea de atac în ansamblul său, astfel încât ea nu va opera în măsura în care cel puțin unul dintre motivele invocate reprezintă o critică de nelegalitate, susceptibilă de a fi analizată în contextul art. 488 alin. (1) pct. 1-8 C. proc. civ. - și chiar dacă partea a procedat la o încadrare juridică eronată -, urmând a nu fi primite criticile de netemeinicie, prin care se urmărește schimbarea situației de fapt reținute de instanța de apel, pe baza probelor administrate, ori cele formulate direct în recurs, așadar omisso medio. În cauză însă, din cuprinsul cererii de recurs, se decelează critici de nelegalitate, cum ar fi cele privind o pretinsă încălcare a dreptului de acces la o instanță, acestea putând fi circumscrise cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. În acest context, având în vedere că parte din susținerile recurentului-reclamant se circumscriu motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., raportat la dispozițiile art. 486 alin. (1) și ale art. 489 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge excepția nulității recursului invocată de către intimații-pârâți Ministerul Sănătății, Direcția de Sănătate Publică Dolj și Consiliul Județean Dolj prin întâmpinări și va proceda la analiza pe fond a căii de atac. II.2 În ceea ce privește recursul declarat, examinând decizia atacată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că acesta este nefondat pentru considerentele ce urmează să fie expuse. Circumstanțele relevante ale litigiului, astfel cum au fost reținute de instanțele fondului sunt următoarele: Spațiul în care își desfășoară activitatea recurentul-reclamant a fost preluat prin protocol de la Spitalul Clinic Județean de Urgență Craiova, căruia i-a aparținut inițial, iar în urma unui control al Curții de Conturi a demarat prezentul litigiu în vederea stabilirii situației juridice a respectivului imobil situat în Craiova, str. x, compus din clădire P+1etaj, în suprafață desfășurată de 2465 mp și teren în suprafață de 10943 mp. Astfel, în temeiul art. 35 C. proc. civ., recurentul-reclamant a formulat acțiune în constatarea dreptului de proprietate al altei persoane asupra imobilului mai sus menționat, motivat de faptul că interesul constă în stabilirea proprietarului pentru ca ulterior să poată întreprinde demersuri pentru a dobândi un drept de administrare. Prima instanță a fondului a admis excepția inadmisibilității acțiunii, reținând, în esență, că nu sunt îndeplinite condițiile art. 35 C. proc. civ., fiind inadmisibilă o acțiune în constatarea existenței dreptului de proprietate publică în patrimoniul altei persoane decât cea a reclamantului S.A.J. Dolj ce nu este nici titularul dreptului de proprietate respectiv, dar nici al unui drept de administrare, neavând astfel nici un interes personal, dar având în vedere și existența unei proceduri administrative pentru realizarea dreptului, raportat deci și la caracterul subsidiar al acțiunii în constatare. Învestită cu soluționarea apelului, instanța devolutivă a fondului a menținut soluția primei instanțe, respingând apelul reclamantului ca nefondat, apreciind că acțiunea în constatare nu poate fi utilizată, atât timp cât titularul unui drept de proprietate are la dispoziție un alt mijloc procedural pentru realizarea dreptului. Soluția instanței de apel a fost criticată de recurentul-reclamant pe motiv că, în ciuda caracterului subsidiar al unei acțiuni în constatare, respingerea ca nefondat a apelului declarat aduce atingere liberului acces la o instanță de judecată. Această critică, deși neîncadrată de recurentul-reclamant în niciunul din cazurile de casare reglementate expres de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., urmează a fi analizată prin prisma motivului de nelegalitate reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. (când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității), critică pe care prezenta instanță de recurs o găsește nefondată. Astfel, în cauza pendinte, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant a dedus judecății o cerere întemeiată pe dispozițiile art. 35 C. proc. civ., urmărind să clarifice situația juridică al imobilului pe care îl folosește drept sediu în care își desfășoară activitatea. Potrivit dispozițiilor art. 35 C. proc. civ. "Cel care are interes poate să ceară constatarea existenței sau inexistenței unui drept. Cererea nu poate fi primită dacă partea poate cere realizarea dreptului pe orice altă cale prevăzută de lege". Textul de lege antereferit reglementează acțiunea în constatare, numită și în recunoașterea dreptului sau în confirmare, care reprezintă acea acțiune prin care reclamantul solicită instanței să constate existența unui drept al său sau inexistența unui drept al pârâtului împotriva sa. Pentru exercitarea acțiunii în constatare este necesară îndeplinirea cumulativă a următoarelor condiții: partea să nu poată cere realizarea dreptului, să justifice un interes și prin acțiune să nu urmărească constatarea existenței sau inexistenței unei stări de fapt. Legiuitorul a instituit principiul subsidiarității acțiunii în constatare în raport cu acțiunea în realizarea dreptului. Caracterul subsidiar și limitat al acestei acțiuni constituie expresia voinței legiuitorului de a adopta norme prin care actul de justiție să fie gestionat în mod eficient, astfel încât activitatea organelor judiciare să nu fie încărcată cu două acțiuni paralele: una în constatare și una în realizarea dreptului. Prezenta acțiune a reclamantului este o acțiune în constatare, supusă regulii prevăzute de art. 35 C. proc. civ. potrivit căreia cererea pentru constatarea existenței sau neexistenței unui drept nu poate fi primită dacă partea poate cere realizarea dreptului. Art. 35 C. proc. civ. consacră, așadar, principiul subsidiarității acțiunii în constatare, fără a face vreo distincție în funcție de încadrarea ei în categoria celor interogatorii, provocatorii sau declaratorii, față de acțiunea în realizare, ceea ce echivalează cu inadmisibilitatea oricărei categorii a acțiunii în constatare, atât timp cât ar fi deschisă calea acțiunii în realizare, caracterul subsidiar al acțiunii în constatare manifestându-se în raport cu toate posibilitățile procedurale avute pentru realizarea dreptului. Altfel spus, acest text de lege impune, pentru chiar admisibilitatea acțiunii în constatare, condiția negativă ca partea să nu poată cere realizarea dreptului dedus judecății. În raport cu aceste considerații teoretice, Înalta Curte reține că în speță recurentul-reclamant urmărește constatarea pe cale judecătorească a faptului că imobilul în care își desfășoară activitatea este proprietatea publică a statului Român, în subsidiar a Județului Dolj. Or, așa cum au reținut și instanțele fondului, potrivit art. 15 1 din Legea nr. 95/2006, bunurile imobile, terenuri și clădiri, în care își desfășoară activitatea instituțiile publice aflate în subordinea Ministerului Sănătății, fac parte din domeniul public al statului și sunt administrate de Ministerul Sănătății prin instituțiile publice din subordinea sa. De asemenea, instanțele fondului au reținut că titularii dreptului de proprietate ai imobilului în litigiu au la îndemână proceduri administrative prin care să stabilească situația juridică a acestuia. Astfel, în cadrul situației de fapt stabilite de instanța de fond în urma aprecierii probatoriului administrat, de care prezenta instanță de recurs este ținută, urmare a controlului său exclusiv de legalitate, s-a reținut că imobilul ce face obiectul litigiului pendinte nu figurează înregistrat în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, iar constatarea dreptului de proprietate publică nu se poate realiza, impunându-se mai întâi derularea procedurilor legale în vederea realizării dreptului. Astfel, în conformitate cu prevederile legale reglementate de H.G. nr. 1705/2006, pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, Ordinul nr. 1718/2011 pentru aprobarea precizărilor privind întocmirea și actualizarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, precum și cu dispozițiile art. 601 alin. (1) și (2) rap. la art. 288 alin. (1) din Codul administrativ (reglementări avute în vedere de instanța de fond și confirmate de instanța de apel, dar nereluate în considerentele deciziei recurate), pentru a se stabili alte bunuri în proprietatea publică, trebuie, în primul rând, ca Ministerul Sănătății să ințieze procedura pentru actualizarea inventarului bunurilor din domeniul public și să solicite completarea hotărârii de guvern cu bunurile proprietate publică, iar în termen de 12 luni de la actualizarea inventarului trebuie să inițieze procedura privind înscrierea imobilelor din domeniul public al statului în sistemul integrat de cadastru și carte funciară și abia ulterior se procedează la intabularea dreptului de administrare, la cererea administratorului (care în speță nu este SAJ Dolj, ci Ministerul Sănătății, astfel cum au reținut instanțele fondului în urma probatoriului administrat). Așadar, cum reclamantul nu a cerut constatarea existenței unui drept al său și cum există procedura administrativă mai sus amintită în vederea realizării dreptului, respectiv a stabilirii situației juridice a imobilului în discuție, în mod corect au constatat instanțele fondului că acțiunea în constatare trebuie pornită de Statul Român prin Ministerul Finanțelor sau prin Ministerul Sănătății, iar nu de reclamant. Aceasta întrucât reclamantul nu invocă drepturi proprii asupra imobilului în care își desfășoară activitatea, neavând calitate nici de titular al dreptului de proprietate și nici de titular al dreptului de administrare, imobilul aflându-se doar în folosința sa, cum însăși partea a menționat. Față de cele reținute, Înalta Curte observă că instanța de apel în mod corect a apreciat că demersul judiciar al recurentului-reclamant este inadmisibil, acțiunea în constatare neputând fi utilizată, atât timp cât există o procedură administrativă. În aceste coordonate, Înalta Curte constată, contrar susținerii recurentului-reclamant, că acesta nu a fost lipsit de posibilitatea clară și concretă de acces la o instanță care să dispună asupra cererii sale. Astfel, cererea sa, întemeiată pe dispozițiile art. 35 C. proc. civ., a fost analizată de instanța de apel, iar faptul că există reglementări legale care stabilesc condițiile în care se exercită acțiunea în constatare, precum și faptul că s-a constatat că nu sunt îndeplinite condițiile reglementate de acest text de lege, nu conduc la concluzia că i-a fost încălcat accesul la o instanță, astfel cum corect a reținut și instanța de apel. În ceea ce privește dreptul de acces la o instanță, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că acesta este un element inerent al garanțiilor consacrate de art. 6 [Grzęda împotriva Poloniei (MC), 2022, pct. 298, Zubac împotriva Croației (MC), pct. 76 și următoarele] și reprezintă un element important al accesului la justiție, în considerarea faptului că instanțele oferă protecție împotriva practicilor ilegale și apără statul de drept. Accesul la instanță decurge implicit din dreptul la un proces echitabil, deoarece sugerează că litigiile trebuie soluționate de instanțe. Dispozițiile art. 6§1 CEDO garantează fiecăruia dreptul ca o instanță să ia cunoștință de orice cerere relativă la drepturi și obligații cu caracter civil. Dreptul de acces la instanță trebuie să fie concret și efectiv, iar efectivitatea acestuia impune ca un individ să beneficieze de o posibilitate clară și concretă de a contesta un act ce constituie o ingerință în drepturile sale. Cu certitudine, dreptul de acces la instanță nu este însă, absolut. El poate permite limitări admise implicit, deoarece el cere prin însăși natura sa o reglementare de către stat. În elaborarea unei asemenea reglementări, statul se bucură de o anumită marjă de apreciere. Totuși, limitele aduse nu trebuie să restrângă accesul la instanță acordat individului de o asemenea manieră încât dreptul să fie încălcat în însăși substanța sa. În plus, aceste limitări nu se conciliază cu art. 6§1 CEDO, decât dacă urmăresc un scop legitim și există un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele folosite și scopul vizat. Dreptul de acces la justiție este încălcat atunci când o persoană este împiedicată în mod nejustificat să se adreseze unei instanțe pentru a-și apăra un drept sau un interes legitim. Aceasta include situații în care accesul la instanță este refuzat, restricționat sau îngreunat, fie prin lege, fie prin acțiuni ale autorităților sau ale altor părți implicate. Or, în speța pendinte, nu se poate reține o încălcare a dreptului la instanță, cu atât mai mult cu cât cererea recurentului-reclamant a fost înregistrată și soluționată de instanțele de judecată, partea nu a fost împiedicată în a administra probele necesare în vederea susținerii cererii formulate, soluționarea pricinii sale nu a fost tergiversată, nu i s-au impus condiții restrictive, excesive sau discriminatorii, a beneficiat de dublul grad de jurisdicție. Prin respingerea acțiunii sale ca inadmisibile, dreptul de acces la instanță nu a fost afectat în însăși esența sa, soluția la care instanțele fondului au ajuns fiind o consecință a aplicării normelor de procedură, iar nu un formalism excesiv care aduce atingere caracterului echitabil al procedurilor. În concluzie, Înalta Curte reține că, judecând acțiunea în raport cu temeiul său legal concret - art. 35 C. proc. civ. - instanța de apel a apreciat corect că aceasta este inadmisibilă pentru neîndeplinirea condiției legale impuse prin teza finală a acestui text de lege, care instituie o condiție de procedură a acțiunii în constatarea existenței unui drept și, implicit, o sancțiune de ordin procedural, a inadmisibilității acțiunii în constatare când condiția legală nu se verifică, iar respingerea apelului ca nefondat nu constituie o încălcare a liberului acces la o instanță, astfel cum s-a reținut supra. Pentru argumentele expuse, în temeiul art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul declarat de recurentul-reclamant Serviciul de Ambulanță Județean Dolj împotriva deciziei nr. 66 din 28 februarie 2024 a Curții de Apel Craiova, secția I civilă, în contradictoriu cu intimații-pârâți Ministerul Sănătății, Spitalul Clinic Județean de Urgență Craiova, Direcția de Sănătate Publică Dolj, Consiliul Județean Dolj și Statul Român prin Ministerul Finanțelor. PENTRU ACESTE MOTIVE,