ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5963/2024

Asupra recursurilor de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

I.1. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanții A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T, U, V, W au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, anularea Ordinului nr. 344/2023 privind organizarea activității judiciare și suspendarea executării acestuia până la soluționarea definitivă a cauzei.

I.2.Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 1127 din 18 iunie 2024, Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată formulată de reclamanții A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, M, N, O, P, Q, R, S, T, U, V, W în contradictoriu cu pârâtul Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

De asemenea, a respins ca neîntemeiată cererea de suspendare a executării precum și cererea de intervenție accesorie formulată de Asociația X.

I.3.Cererile de recurs

I.3.1. Împotriva sentinței civile nr. 1127 din data de 18.06.2024, pronunțată de Curtea de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamanții A, B, C, J, K, L, M, O, P, S, V, W, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în tot a sentinței atacate și, în rejudecare, anularea parțială (cu privire la aspectele de nelegalitate contestate, specifice activității judiciare penale) a Ordinului nr. 344/2023, privind organizarea activității judiciare, emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție.

La data de 26 august 2024, recurenții au formulat un memoriu privind dezvoltarea/completarea motivelor de recurs.

În motivarea recursului, recurenții formulează următoarele critici:

I.3.1.1. Instanța de fond nu s-a pronunțat cu privire la toate motivele de anulare/suspendare a Ordinului nr. 344/2023, a nesocotit procedura de urgență pentru suspendarea Ordinului, a respins toate probele solicitate prin acțiune și oral de către avocat și a ignorat cererea de înlăturare a unor probe depuse de pârât.

Susțin că, deși reclamanții și intervenienta X au formulat mai multe cereri prin care au solicitat motivat anularea și suspendarea Ordinului contestat, prima instanță nu s-a pronunțat cu privire la toate aceste motive; că au solicitat să se constate că textele reglementate prin Ordin sunt nelegale, întrucât acestea nu pot face obiectul reglementării prin act administrativ, însă prima instanță nu a analizat această critică și nu s-a pronunțat cu privire la primul motiv de nelegalitate al Ordinului contestat.

Astfel, susțin că instanța nu a analizat: limitele emiterii ordinului cu caracter intern; raportul acestui act administrativ cu Constituția, în contextul în care potrivit legii fundamentale doar autoritatea legislativă poate legifera în domeniul statutului procurorului, drepturilor procesuale ale părților, răspunderii disciplinare și organizării judiciare; raportul actului administrativ cu legea și hotărârile Consiliului Superior al Magistraturii, în condițiile în care Ordinul a fost emis cu exces de putere, având în vedere conținutul său și faptul că nici prin hotărâre a Consiliului Superior al Magistraturii, care se publică în Monitorul Oficial, nu se adoptă acest tip de reglementări, astfel că nici aspectele privind organizarea judiciară, statutul procurorului, răspunderea disciplinară și drepturile părților nu pot fi reglementate prin act administrativ.

Precizează că instanța de fond a stabilit că actul administrativ este legal adoptat fără a verifica dacă acesta cuprinde prevederi referitoare la organizarea judiciară, drepturile procesuale ale părților, statutul și eventuala răspundere disciplinară a procurorilor și dacă putea fi emis de către intimat în domenii rezervate de Constituție, legii organice, situație circumscrisă motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Mai arată că, deși au motivat că textele din ordin sunt contrare Constituției și legilor, prima instanță nu a analizat efectiv această critică și nu s-a pronunțat cu privire la toate argumentele invocate prin cererea de chemare în judecată, răspunsul la întâmpinare și concluziile avocatului, inclusiv prin cererea de intervenție, deși au demonstrat că ordinul contestat nu poate deroga de la actele normative de rang superior.

În concret, arată că instanța de fond a conferit în mod nelegal statut de lege unui act administrativ, deși a arătat că potrivit Constituției și Legii nr. 304/2022 (art. 66 alin. (2), art. 66 lit. e, art. 68 alin. (1) și 5, art. 71 alin. (1) și 2), orice activitate de control ierarhic, principiu constituțional al organizării Ministerului Public care nu a fost negat în cauză, se realizează exclusiv potrivit legii și în temeiul acesteia.

Mai arată că instanța de fond nu s-a pronunțat nici asupra următoarelor aspecte invocate: că prin textele ce permit intervenția procurorului de conducere în activitatea judiciară a procurorului de ședință care ar urma să solicite achitarea sau încetarea procesului penal și înlocuirea acestuia se derogă în mod nepermis de la prevederile legale care stabilesc că orice intervenție a procurorului cu funcție de conducere constituie imixtiune în activitatea judiciară, constituind abatere disciplinară; că Ordinul contestat prevede imixtiunea șefului în activitatea procurorului de ședință; că imixtiunea în activitatea procurorului de ședință și procedura de urmat pot duce la perturbarea activității instanței de judecată și sunt de natură a afecta drepturile procesuale ale participanților la procedurile judiciare; că textele criticate din Ordin sunt contrare Recomandărilor europene în materia justiției penale independente și eficiente; că Ordinul 5/2016 privind activitatea de control în Ministerul Public interzice imixtiunea activității de control în privința procurorului de ședință.

De asemenea, instanța nu a analizat critica din răspunsul la întâmpinare privind caracterul inoportun și dificultatea de fi puse în aplicare dispozițiile art. 10 din Ordin, apreciind că acest aspect excede controlului instanței de contencios, aspect pe care recurenții îl consideră nejustificat, întrucât emiterea unui act administrativ care nu poate fi aplicat în orice împrejurare sau care îngreunează activitatea judiciară ori riscă să angajeze răspunderea disciplinară a procurorului care este pus în dificultatea de a se conforma unor prevederi excesive și formale, determină nelegalitatea Ordinului.

Menționează că Ordinul contestat stabilește că la cererile și excepțiile din procedura de cameră preliminară se răspunde în scris, ceea ce semnifică faptul că la toate aceste cereri se va răspunde astfel, fie de către procurorul semnatar al actului de sesizare, fie de către procurorul de ședință, soluție excesivă, contrară Codului de procedură penală, regulamentului de ordine interioară și legii de organizare judiciară și de natură a înlătura posibilitatea procurorului de ședință de a răspunde oral unor cereri sau excepții care nu reclamă intervenția procurorului care a întocmit rechizitoriul.

Arată că acest aspect nu a fost analizat de prima instanță.

Susțin că instanța nu a analizat nici critica potrivit căreia unitățile de parchet din țară și Direcția de Investigare a Infracțiunilor de Criminalitate Organizată și Terorism au solicitat să se reglementeze participarea procurorilor specializați ai Direcției în anumite cauze, potrivit legii, sancțiunea în această situație putând fi nulitatea hotărârii.

Din această perspectivă, arată că Ordinul a fost emis cu nerespectarea legii și fără a ține cont de nevoia de reglementare a acestor aspecte în cadrul Ministerului Public, criticând argumentul instanței de fond în sensul că nu poate proceda la analiza legalității art. 26 din Ordin prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. d din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 78/2016, întrucât excede controlului instanței de contencios administrativ.

Consideră că instanța de contencios administrativ nu poate refuza să judece, obiectul activității judiciare fiind tocmai contenciosul unui act administrativ cu legea de la care derogă, iar nu dezlegarea unei probleme de drept procesual penal.

I.3.1.2.Critică și faptul că instanța de fond a considerat că art. 6 art. 7 art. 12 alin. (5), art. 14 și art. 18 alin. (1) din Ordin nu privesc drepturi și libertăți, ci chestiuni de ordin administrativ și că, sub acest aspect, instanța a apreciat că se impune a se reține marja de apreciere recunoscută autorității în fiecare caz în parte, urmând ca aceasta să fie sancționată doar în situația în care dreptul de apreciere este exercitat prin exces de putere, în condițiile art. 2 alin. (1) lit. n din Legea nr. 554/2004. Astfel, prima instanță nu a analizat argumentele sale privind motivele pentru care textele din Ordinul contestat pot fi de natură să afecteze activitatea judiciară, să prejudicieze drepturile participanților la proceduri și mai ales să angajeze răspunderea disciplinară a procurorilor.

În această privință, menționează că unitățile de parchet au solicitat simplificarea acestor formalități, digitalizarea procedurilor și chiar înlăturarea unor proceduri lipsite de valoare și de finalitate, nevoia de reglementare din Ordin nefiind impusă de solicitările parchetelor.

Precizează că toate aceste situații sunt circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Pe de altă parte, susțin că prin răspunsul la întâmpinare au invocat faptul că referatul de aprobare, care fundamentează Ordinul, nu a fost semnat și ștampilat, motiv pentru care au solicitat înlăturarea acestuia din probatoriu; pârâtul nu a formulat nicio apărare cu privire la această cerere, iar instanța de fond nu a analizat critica, pronunțând sentința pe baza unui înscris asumat de către pârâtul-intimat, însă nesemnat și neștampilat, în condițiile în care referatul de aprobare constituie un instrument normativ obligatoriu care trebuie să îndeplinească toate condițiile de formă.

În aceste condiții, susțin că în lipsa analizării conformității referatului de aprobare, având în vedere stadiul cauzei și lipsa răspunsului intimatului-pârât cu privire la acest aspect, consideră că lipsurile nu mai pot fi acoperite, iar Ordinul nu poate fi considerat legal.

Consideră că și aceste aspecte se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

O altă critică formulată prin cererea de recurs vizează faptul că instanța de fond a respins toate probele solicitate prin cererea de chemare în judecată și de către avocat la ultimul termen de judecată, ca nefiind utile cauzei.

De asemenea, critică soluția dată cererii de suspendare a executării actului atacat.

Susțin că o parte din argumentele pârâtului menționate în întâmpinare sunt preluate în motivarea instanței, fără ca răspunsul reclamanților la acestea să fie analizate, cum ar fi argumentul instanței de fond în sensul că soluția este rezultatul consultării procurorilor cu opinii contrare și al analizei procurorului ierarhic superior comun, în contextul unei informări reciproce între secțiile judiciare și secțiile de urmărire penală pentru a asigura posibilitatea procurorului care a efectuat sau supravegheat urmărirea penală de a supune examinării instanței raționamentul său cu privire la soluția care se prefigurează în cauza penală, argument preluat de la pag. 8 din întâmpinare.

Consideră că instanța de fond nu a procedat la o analiză efectivă a acțiunii și nu a răspuns în concret la toate criticile de nelegalitate ale Ordinului contestat, aspecte care au dus la pronunțarea unei hotărâri nelegale, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

I.3.1.3. Într-o altă linie de argumentație, recurenții consideră că hotărârea recurată cuprinde argumente contradictorii și contrare prevederilor Constituției și legilor, conferind legalitate unui act administrativ contrar legii fundamentale, legislației primare și recomandărilor europene.

Referitor la argumentele contradictorii, arată că acestea reies din următoarele paragrafe ale hotărârii recurate:

Astfel, deși instanța a arătat că „art. 71 alin. (1) și 2 din Legea nr. 304/2022 prevede că procurorul participă la ședințele de judecată, în condițiile legii, și are rol activ în aflarea adevărului, este liber să prezinte în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate, potrivit legii, ținând seama de probele administrate în cauză; procurorul poate sesiza la Secția pentru procurori a Consiliului Superior al Magistraturii, în cadrul procedurii de apărare a independenței și imparțialității procurorilor, intervenția procurorului ierarhic superior”, și că „În același sens, art. 363 alin. (2) C. proc. pen. prevede că în cursul judecății, procurorul exercită rol activ, în vederea aflării adevărului și a respectării dispozițiilor legale, formulează cereri, ridică excepții și pune concluzii, iar când apreciază, că există vreuna dintre cauzele care împiedică exercitarea acțiunii penale, procurorul pune, după caz, concluzii de achitare sau de încetare a procesului penal”, instanța de fond a reținut că art. 10 din Ordinul contestat este doar aparent în contradicție cu aceste dispoziții legale, de vreme ce tocmai pentru respectarea principiului independenței procurorului de ședință cu concluzii contrare, procurorul ierarhic superior va desemna un alt procuror pentru a participa la soluționarea cauzei.

Instanța a mai reținut că tocmai pentru a preîntâmpina situația în care procurorul care a efectuat/supravegheat urmărirea penală și procurorul de ședință concluzionează diferit, art. 10 din Ordinul contestat propune o soluție care să asigure respectarea principiului unității, potrivit căruia fiecare procuror reprezintă întregul parchet din care face parte.

În acest sens, deși instanța a apreciat că nu poate proceda la analiza legalității art. 26 din Ordin prin raportare la dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. d din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 78/2016, întrucât aceasta excede controlului instanței de contencios administrativ, în motivare a reținut că în contextul unor interpretări diferite ale normelor legale menționate anterior, Ordinul nr. 344/2023 a asigurat interpretarea și aplicarea uniformă a acestora.

I.3.2. Împotriva aceleiași sentințe a declarat recurs și recurenta-intervenientă Asociația X, titularul cererii de intervenție, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței atacate și, în rejudecare, admiterea cererii reclamanților și a cererii de intervenție accesorie, anularea parțială a Ordinului nr. 344/2023 privind organizarea activității judiciare, emis de Procurorul General al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție și suspendarea executării acestui ordin, până la soluționarea definitivă a cauzei.

În motivarea recursului arată următoarele:

1.3.2.1. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., susține că prima instanță nu a răspuns următoarelor argumente ale reclamanților și intervenientei:

i) Nelegalitatea art. 10 alin. (2), 3, 4, art. 23 alin. (4) din Ordinul 344/27.11.2023, pe motiv că aspectele cuprinse în aceste norme, prin care s-au modificat elemente esențiale ale statutului procurorului, cu consecințe asupra procedurilor judiciare și asupra drepturilor și libertăților persoanelor, precum și elemente referitoare la organizarea judiciară și la eventuala răspundere disciplinară a procurorilor, nu pot face obiectul reglementării prin act administrativ. Ordinul reglementează, prin dispoziții infra-legale, aspecte ale organizării judiciare, procesului penal și ale independenței procurorului care sunt și rămân în competența legiuitorului primar.

Intervenienta a arătat că s-a trecut în mod nepermis peste prevederile art. 71 alin. (1), 2, art. 66 alin. (3), art. 68 alin. (2) și 5 din Legea nr. 304/2022, art. 3 alin. (1), 2, art. 1 alin. (1), art. 4 alin. (1), art. 271 lit. k din Legea nr. 303/2022 și că actul administrativ atacat modifică elemente esențiale ale statutului procurorului, cu consecințe asupra procedurilor judiciare și asupra drepturilor și libertăților persoanelor. De asemenea, s-a încălcat art. 126 alin. (1), art. 23 din Constituție, în condițiile în care în materia dreptului procesual, a procedurilor judiciare derulate în cursul înfăptuirii justiției penale, este exclusă de plano orice completare sau modificare a procedurilor judiciare prin acte normative inferioare legii.

Susține că Ordinul modifică dispoziții legale, deși singurul ce are competența de a formula concluzii în instanță este procurorul de ședință, având libertatea legală de a le prezenta, fără a le trece prin filtrul procurorului care a efectuat/supravegheat urmărirea penală și al procurorului ierarhic superior.

O asemenea modificare tinde la modificarea dispozițiilor art. 327 C. proc. pen., fără a ține cont de faptul că odată cu emiterea rechizitoriului prin care dispune trimiterea în judecată, procurorul și-a îndeplinit atribuțiile din această fază a procesului penal, revenind procurorului care participă la ședința de judecată exercitarea atribuțiilor specifice procedurii în cameră preliminară, respectiv procedurii de judecată, acesta fiind abilitat legal de a avea rol activ în aflarea adevărului, conform art. 71 alin. (1), 2 din Legea nr. 304/2023.

Consideră că hotărârea nu cuprinde motive prin care prima instanță să fi analizat și răspuns acestor argumente și că atunci când a analizat nelegalitatea art. 10 și art. 26 din Ordin, instanța a avut în vedere doar fondul acestor norme infra-legale.

ii) Nelegalitatea textelor criticate din Ordin, prin raportare la contrarietatea cu dispoziții concrete ale Constituției și ale actelor normative de rang superior, în condițiile în care Ordinul nu poate deroga de la dispozițiile constituționale și ale actelor normative de rang superior.

Arată că prima instanță nu a analizat aceste motive și nu a răspuns faptului că potrivit Constituției și legii (art. 66 alin. (2), art. 66 lit. e, art. 68 alin. (1) și 5, art. 71 alin. (1) și 2 din Legea nr. 304/2022), orice activitate de control ierarhic se realizează exclusiv în acord cu legea și în temeiul acesteia, ci a dat, în mod nepermis, statut de lege unui act administrativ, peste actele normative de rang superior.

De asemenea, instanța nu a răspuns nici următoarelor aspecte: că Ordinul influențează statutul procurorilor, sub aspectul independenței recunoscute de lege, a carierei acestora, în situația în care nu ar respecta dispozițiile ordinului putând fi angajată răspunderea disciplinară conform art. 271 lit. l din Legea nr. 303/2004; că Ordinul afectează obligația procurorilor de a asigura aparența de imparțialitate în cadrul procedurilor judiciare, stabilită prin art. 4 alin. (3) din Legea nr. 303/2022, de vreme ce procurorul de ședință, anterior punerii concluziilor într-o cauză, trebuie să informeze procurorul ierarhic superior asupra punctului său de vedere; că prin textele care permit intervenția procurorului cu funcție de conducere în activitatea judiciară a procurorului de ședință se derogă în mod inacceptabil de la prevederile legale ce stabilesc că orice intervenție a procurorului cu funcție de conducere constituie imixtiune în activitatea judiciară, constituind abatere disciplinară, conform art. 271 lit. k din Legea nr. 303/2022, sens în care invocă Ordinul nr. 5/2016 privind activitatea de control în Ministerul Public care interzice imixtiunea în privința activității procurorului de ședință; că imixtiunea în activitatea procurorului de ședință și procedura de urma, duc la perturbarea activității instanței de judecată și sunt de natură a afecta drepturile procesuale ale participanților la procedurile judiciare, câtă vreme procurorul de ședință este obligat, anterior punerii concluziilor, să informeze procurorul ierarhic superior asupra punctului său de vedere, iar în cazul unor opinii contrare, procurorul ierarhic superior va putea proceda la desemnarea unui alt procuror pentru a participa la soluționarea cauzei; că în acest mod, Ordinul „creează” o modificare a motivelor de amânare a cauzei, prevăzute de C. proc. pen.; că procedura reglementată prin Ordin încalcă competența și îndatorirea președintelui completului de judecată, stabilită prin art. 361 alin. (2) C. proc. pen. de a lua din timp toate măsurile necesare pentru ca la termenul de judecată fixat, judecarea cauzei să nu sufere amânare, în ipoteza în care s-ar impune, potrivit art. 10 alin. (2), art. 23 alin. (4) din Ordin, amânarea cauzei pentru a informa procurorul ierarhic superior asupra punctului său de vedere și pentru a aștepta decizia acestuia, ceea ce ar presupune ca procurorul de ședință ce are un punct de vedere diferit de cel al procurorului care a efectuat/supravegheat urmărirea penală să informeze și pe președintele completului de judecată asupra faptului că a fost nevoit să declanșeze procedura prevăzută în art. 10 din Ordinul nr. 344/2023; că Ordinul nr. 344/2023 ignoră dispozițiile art. 6 din Legea nr. 304/2023, în condițiile în care, prin atingerea adusă independenței procurorului de ședință, nu respectă imperativul legal potrivit căruia aceste acte administrative se încheie și se emit cu respectarea garanțiilor procesuale și a drepturilor părților și ale subiecților procesuali; că Ordinul contestat stabilește că la cererile și excepțiile din procedura de cameră preliminară se răspunde în scris, ceea ce înseamnă că va răspunde fie de procurorul semnatar al actului de sesizare, fie procurorul de ședință, soluție excesivă și contrară C. proc. pen., Legii de organizare judiciară și Regulamentului de ordine interioară, înlăturând posibilitatea procurorului de ședință de a răspunde oral la unele cereri sau excepții; că referatul de aprobare care fundamentează Ordinul nr. 344/2023 nu este semnat și ștampilat, motiv pentru care s-a solicitat înlăturarea acestuia din probatoriu, iar pârâtul nu a formulat nicio apărare cu privire la acest aspect și nici instanța de fond nu l-a analizat.

1.3.2.2. O altă critică adusă hotărârii recurate este aceea că sentința instanței de fond cuprinde motive contradictorii.

Astfel, cu privire la independența procurorilor de ședință de a formula cereri, ridica excepții, pune concluzii și la conținutul art. 10 din Ordin, instanța de fond a reținut dispozițiile art. 71 alin. (1) și 2 din Legea nr. 304/2022 și pe cele ale art. 363 alin. (2) C. proc. civ., pentru ca ulterior să rețină că „Tocmai pentru a preîntâmpina situația în care, formându-și opinia în temeiul dispozițiilor legale incidente și a acelorași probe administrate în cauză, procurorul care a efectuat/supravegheat urmărirea penală și procurorul de ședință concluzionează diferit, art. 10 din Ordinul contestat propune o soluție care să asigure respectarea principiului unității, potrivit căruia fiecare procuror reprezintă întregul parchet din care face parte”, contrazicând textele de lege citate în prealabil, cu atât mai mult cu cât libertatea procurorului de a prezenta în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate și interdicția procurorului ierarhic superior de influențare a acestor concluzii nu este supusă, de către legiuitor, vreunei restrângeri.

Cu privire la art. 26 din Ordinul nr. 344/2023, arată că pe de o parte, instanța a motivat că în cauză nu se poate proceda la analiza legalității art. 26 din Ordin prin raportare la dispozițiile ort. 2 alin. (1) lit. d din O.U.G. nr. 78/2016, întrucât aceasta excede controlului instanței de contencios administrativ, iar apoi a concluzionat că „în contextul unor interpretări diferite ale normelor legale menționate anterior, Curtea reține că Ordinul nr. 344/2023 a asigurat interpretarea și aplicarea uniformă a acestora.”

Așadar, deși a considerat că nu poate analiza legalitatea acestui text din Ordin, ulterior a conchis că Ordinul, deci inclusiv art. 26 din acesta, a asigurat interpretarea și aplicarea uniformă a normelor legale.

1.3.2.3. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că pentru a ajunge la concluzia că dispozițiile art. 71 alin. (2) din Legea nr. 304/2022 care prevăd că procurorul este liber să prezinte în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate, trebuie interpretat în coroborare cu art. 64 alin. (1) și 3 din aceeași lege, prima instanță s-a raportat la Deciziile Curții Constituționale nr. 1.058/2007, nr. Decizia nr. 345/2006 și nr. 547/2020.

Referitor la primele două decizii, critică faptul că instanța s-a raportat la jurisprudența mai veche a Curții Constituționale, ignorând jurisprudența recentă, sens în care invocă Decizia nr. 358/2018 și Decizia nr. 341/2021 referitoare la excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 88 ind. 8 alin. (1) lit. d din Legea nr. 304/2004.

Recurenta-intervenientă susține că trei concluzii definitorii pentru soluția în speță, se desprind din jurisprudența citată a Curții Constituționale, respectiv: Curtea Constituțională postulează principiul libertății concluziilor procurorului de ședință, ca materializare a principiilor legalității și imparțialității; principiile legalității și imparțialității, consacrate de art. 132 alin. (1) din Constituție, pe baza cărora se desfășoară activitatea procurorilor, nu sunt anihilate de principiul controlului ierarhic și nici supuse acestuia; controlul ierarhic asupra procurorului de ședință nu este anihilat, de vreme ce procurorul ierarhic superior are posibilitatea de a evalua legalitatea și temeinicia hotărârii judecătorești și, în consecință, de a retrage apelul declarat de procurorul de ședință. Însă, prerogativa controlului ierarhic este expres prevăzută de lege în art. 415 alin. (3) C. proc. pen., iar cu privire la concluziile procurorului de ședință, legea nu prevede limitări din partea procurorului ierarhic superior.

Această distincție între cele două prerogative ale procurorului de ședință se desprinde și din punctul de vedere al Înaltei Curți de Casație și Justiție - Secția penală, depus în dosarul nr. x D/2019 al Curții Constituționale. (Decizia Curții Constituționale nr. 547/2020 - par. 30).

În același sens, invocă și Decizia nr. 358/2018 (par. 93), prin care Curtea Constituțională s-a referit la art. 64 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, ca reflectare a principiului controlului ierarhic. Arată că instanța de contencios constituțional nu a supus principiul libertății concluziilor procurorului de ședință controlului ierarhic.

Mai arată că în fapt, aplicarea principiului libertății concluziilor procurorului de ședință a fost susținută și de către Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, în dosarul nr. x D/2019 al Curții Constituționale. (parag. 17, 18 din Decizia Curții Constituționale nr. 547/2020)

Referitor la Decizia Curții Constituționale nr. 547/2020, invocă în plus față de cele anterior expuse, parag. 76 al deciziei.

Astfel, neredarea completă de către prima instanță, a contextului învestirii și analizei instanței de contencios constituțional, precum și extrapolarea statuărilor, în defavoarea principiului libertății concluziilor pe care procurorul le pune în instanță, reprezintă un raționament fără temei.

Totodată, susține confirmarea de către Curtea Constituțională a concluziei potrivit căreia principiul libertății concluziilor procurorului de ședință nu încalcă principiul controlului ierarhic, sens în care invocă Decizia nr. 423/2016 a Curții Constituționale (parag. 28).

Însă, instanța de fond a reținut fără fundament, că reclamanții au concluzionat în mod eronat că activitatea procurorilor de ședință se bucură de garanții suplimentare față de cea a procurorilor care efectuează/supraveghează urmărirea penală și și-a întemeiat raționamentul pe un principiu cutumiar, neprevăzut de lege, principiul unității de acțiune a parchetului, pe care l-a interpretat eronat.

Fără ca reclamanții sau intervenienta să emită o astfel de concluzie, instanța a motivat legalitatea art. 10 din Ordinul nr. 344/2023 în jurul acestei idei, apreciind că dispozițiile invocate de reclamanți și de intervenientă trebuie interpretate într-un context mai amplu, în care legiuitorul a configurat desfășurarea activității tuturor procurorilor cu respectarea principiului subordonării ierarhice.

Arată că a criticat limitările aduse acestui principiu în privința punerii concluziilor în instanță de către procuror, activitate afectată de dispozițiile nelegale cuprinse în art. 10 alin. (2) și art. 23 alin. (4) din Ordinul nr. 344/2023.

Susține că, în ciuda subordonării ierarhice, procurorul ierarhic superior nu are competența de a da procurorilor din subordine dispoziții privind modalitatea de desfășurare a urmăririi penale ori activitatea în procedurile jurisdicționale, ci doar de verificare a actelor întocmite de procuror, sub aspectul legalității sau temeiniciei. Acest control este unul a posteriori, superiorul ierarhic neputând interzice procurorului întocmirea unui act, luarea unei măsuri sau dispunerea unei soluții care este dată de legea de procedură în competența procurorului.

Prin urmare, procurorul ierarhic superior nu poate lua a priori nici măsuri de genul celor cuprinse în art. 10 alin. (2), art. 23 alin. (4) din Ordinul nr. 344/2023 pentru că acestea vizează concluziile pe care procurorul de ședință intenționează să le pună în instanță.

În ceea ce privește principiul unității de acțiune a parchetului (indivizibilității), arată că acesta nu este prevăzut expres de lege, el fiind de natură cutumiară și constă în teoria că personalitatea fiecăruia dintre membrii parchetului reprezintă întregul parchet din care face parte, însă acesta presupune ca procurorul ierarhic superior să vegheze la existența unei opinii unice, la nivelul tuturor procurorilor din parchetul respectiv, cu privire la o cauză aflată pe rolul instanței, ci acest principiu dă posibilitatea participării succesive a procurorilor la ședințele de judecată.

Un alt aspect pe care îl invocă este faptul că diferența conceptuală, legislativă și în privința efectelor, între independența judecătorilor și independența procurorilor, nu justifică anihilarea efectelor normelor legale care o consacră pe aceasta din urmă.

Astfel, arată că independența procurorului nu este reglementată la același nivel cu independența judecătorului, însă acest aspect nu dă dreptul procurorului ierarhic superior sau ministrului justiției ca, în numele principiului controlului ierarhic, să încalce independența procurorului pe soluții - incluzând și principiul libertății concluziilor procurorului de ședință - statornicită prin lege, în contextul procedurilor judiciare și al drepturilor și libertăților persoanelor.

Independenta autorității judecătorești, care nu poate fi separată de cea a Ministerului Public, constituie elementul esențial al reformei din justiția română, iar dispozițiile referitoare la independența sistemului judiciar nu sunt însă aplicabile în totalitate și procurorilor care, spre deosebire de judecători, își desfășoară activitatea potrivit principiului controlului ierarhic și sub autoritatea ministrului justiției.

Consideră că nesocotirea independenței procurorului obstrucționează și îndeplinirea atribuției acestuia de a avea rol activ în aflarea adevărului, stabilită prin art. 71 alin. (1) din Legea nr. 304/2022.

Precizează că în situația în care principiul libertății de a prezenta în instanță concluziile pe care le consideră întemeiate ar fi supuse a priori principiului controlului ierarhic, ar rămâne fără efect următoarele texte de lege ce țin de statutul procurorului: art. 71 alin. (2) din Legea nr. 304/2022; art. 31 alin. (1) și alin. (2) din Legea nr. 305/2022; art. 68 alin. (6) din Legea nr. 304/2022.

Menționează intervenienta Avizul CCPE nr. 13(2018).

1.3.2.4. Un alt aspect invocat prin cererea de recurs vizează argumentele privind nelegalitatea art. 10 și art. 23 din Ordinul atacat, la care prima instanță nu a răspuns, ce fundamentează caracterul nelegal al actului atacat, precum și greșita aplicare a legii de către prima instanță, în analiza nelegalității art. 5 alin. (3) din Ordin.

Într-o primă critică arată că procedura stabilită în art. 10 alin. (2) și art. 23 alin. (4) (cu trimitere la art. 10 afectează obligația procurorilor de a asigura aparența de imparțialitate în cadrul procedurilor judiciare, stabilită prin art. 4 alin. (3) din Legea nr. 303/2022, de vreme ce procurorul de ședință, anterior punerii concluziilor într-o cauză, trebuie să informeze procurorul ierarhic superior asupra punctului său de vedere, iar în cazul unor opinii diferite, procurorul ierarhic superior va putea inclusiv să desemneze un alt procuror pentru a participa la soluționarea cauzei.

Arată că o astfel de conduită stabilită în sarcina procurorului de ședință poate determina formularea unei cereri de amânare a cauzei, cu atât mai mult cu cât primul care ia cuvântul trebuie să fie procurorul, conform art. 388 alin. (1), art. 420 alin. (6) teza a II-a C. proc. pen. Astfel, se creează o modificare a motivelor punctuale de amânare a cauzei.

În plus, această procedură infra-legală modifică dispoziții legale, de vreme nu respectă prevederile potrivit cărora singurul ce are competența de a formula concluzii în instanță este procurorul de ședință, având libertatea legală de a le prezenta, el însuși, în măsura în care le consideră întemeiate, neavând obligația legală de a le trece prin filtrul procurorului care a efectuat/ supravegheat urmărirea penală și al procurorului ierarhic superior, iar pe de altă parte, nici completul de judecată și nici procurorul de ședință nu sunt ținuți de opiniile altor procurori decât cel desemnat să participe în respectiva cauză.

Totodată, procedura instituită prin art. 10 din Ordin tinde la modificarea dispozițiilor art. 327 C. proc. pen., în condițiile în care odată cu emiterea rechizitoriului prin care dispune trimiterea în judecată, procurorul și-a îndeplinit atribuțiile din această fază a procesului penal, revenind procurorului care participă la ședința de judecată exercitarea atribuțiilor specifice procedurii în cameră preliminară, respectiv procedurii de judecată, acest procuror fiind cel abilitat legal de a avea rol activ în aflarea adevărului, conform art. 71 alin. (1), 2 din Legea nr. 304/2023.

De asemenea, procedura reglementată prin Ordin încalcă competența și îndatorirea președintelui completului de judecată, stabilită prin art. 361 alin. (2) C. proc. pen., de a lua din timp toate măsurile necesare pentru ca la termenul de judecată fixat judecarea cauzei să nu sufere amânare.

Mai arată că deși se dorește un act administrativ de organizare a activității judiciare a procurorilor, cum este definit în titlu, un asemenea scop nu poate fi nici atins și nici reglementat în afara cooperării instituționale cu instanțele de judecată, deoarece Ordinul nr. 344/2023 privește sau afectează procedurile judiciare și ignoră dispozițiile art. 6 din Legea nr. 304/2022, în condițiile în care, prin atingerea adusă principiului libertății concluziilor procurorului de ședință, nu respectă imperativul legal al încheierii și emiterii actelor administrative cu respectarea garanțiilor procesuale și a drepturilor părților și ale subiecților procesuali.

Invocă dispozițiile art. 5 alin. (3) din Ordin, potrivit cărora: „în procedura de cameră preliminară, va participa procurorul desemnat conform planificării în ședințele de judecată”, sens în care menționează și Decizia nr. 341/2021, pronunțată de Curtea Constituțională.

Arată că Ordinul atacat principiile legalității și imparțialității, astfel cum sunt acestea reflectate în jurisprudența Curții Constituționale, precum și dispozițiile art. 71 din Legea nr. 304/2022, de vreme ce prin art. 5 alin. (3) din Ordin se instituie obligația formulării răspunsului scris, la „cererile și excepțiile invocate”.

Sub acest aspect, invocă dispozițiile art. 72 din Legea nr. 302/2022, apreciind că prin introducerea art. 5 alin. (3) din Ordin, i se ia procurorului de ședință una dintre cele mai importante prerogative pentru exercitarea atribuțiilor legale în etapa procesuală a camerei preliminare.

Din perspectiva art. 344 alin. (4) C. proc. pen., critică norma de la art. 5 alin. (3) din Ordin, dat fiind faptul că principiul libertății concluziilor suferă o triplă limitare, după cum urmează: procurorul care participă la ședința de judecată este derobat de competența formulării răspunsurilor scrise la cererile depuse/formulate și excepțiile ridicate în cauză, transferată, în mod nelegal, procurorului care a efectuat sau, după caz, a supravegheat urmărirea; procurorul care participă la ședința de judecată nu va putea susține alt punct de vedere decât cel cuprins în răspunsurile scrise ale procurorului care a efectuat sau, după caz, a supravegheat urmărirea penală; procurorului care participă la ședința de judecată i se ia dreptul legal de a răspunde, el însuși, doar oral la cererile și excepțiile ridicate în cauză.

Susține, contrar celor reținut de către prima instanță, că în speță, critica art. 6 și 7 din Ordin nu este una de oportunitate, de vreme ce aceste dispoziții determină și efecte asupra drepturilor și libertăților persoanelor.

Precizează că aceste art. reglementează obligația procurorului desemnat să participe la judecarea cauzei de a întocmi fișa de ședință, care cuprinde: nr. dosar instanță; datele de identificare ale părților; actul de sesizare; obiectul cauzei; încadrarea juridică pentru fiecare inculpat; date despre antecedentele penale ale inculpaților; declarațiile părților; alte mijloacele de probă; încheierile de ședință; date privind măsurile preventive și alte măsuri procesuale dispuse în cauză; informațiile utile formulării concluziilor asupra unor eventuale excepții; cererile formulate; jurisprudența națională relevantă în materie; jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, a Curții de Justiție a Uniunii Europene; doctrină și practică judiciară.

Ordinul stabilește și termenul în care această fișă trebuie întocmită, și anume cu cel puțin 3 zile înaintea termenului de judecată stabilit în cauză, cu excepția cauzelor urgente. De asemenea, art. 7 alin. (4) stabilește obligația procurorului desemnat să participe la judecarea cauzei de această fișă de ședință, la solicitarea procurorului ierarhic superior.

Consideră că obligația întocmirii fișei de ședință, cu respectarea cuprinsului exhaustiv și amănunțit stabilit în Ordin este excesivă, fiind o atribuție cronofagă ce va reduce timpul pe care procurorul de ședință îl va putea utiliza efectiv pentru studierea cauzelor, legislației, jurisprudenței, doctrinei, putând duce la scăderea calității actelor și concluziilor acestuia, în condițiile insuficienței resurselor umane din parchete, al creșterii gradului de încărcătură al procurorilor și accentuării complexității cauzelor.

Această perspectivă a fost confirmată mutatis mutandis în cadrul proiectului POCA -„Optimizarea managementului la nivelul sistemului judiciar. Componenta de instanțe judecătorești”, derulat și finalizat de Consiliul Superior al Magistraturii, program în cadrul căruia aceste fișe nu au fost puse în sarcina efectivă a judecătorilor, ci a asistenților judecătorului, ținându-se seama de gradul de încărcătură al judecătorilor, în contextul insuficienței resurselor umane și al creșterii complexității cauzelor, ce poate avea ca efect scăderea calității actului de justiție.

Astfel cum a subliniat Rețeaua Europeană a Consiliilor Judiciare (ENJC), pentru sistemele judiciare și consiliile judiciare, principala rațiune a întreprinderii unor reforme o constituie calitatea actului de justiție și un acces mai bun la justiție, care are la bază câteva principii, printre care menținerea și îmbunătățirea serviciului de justiție de înaltă calitate.

Mai arată că în plus, stabilirea, pe lângă obligația întocmirii fișei de ședință, și a verificării, de către procurorul ierarhic superior, a îndeplinirii acestei atribuții, nu numai sub aspectul realizării fișei de către procurorul desemnat să participe la ședința de judecată, ci și în privința întocmirii complete a acesteia, în varianta amănunțită prevăzută în Ordin, va avea efecte negative cu privire la evaluarea procurorilor, în condițiile creșterii volumului de activitate cauzat de insuficiența resurselor umane și de complexitatea cauzelor.

Potrivit art. 12 din Anexa nr. 1 la Legea nr. 303/2022, calitatea activității de participare la ședințele de judecată se măsoară și prin întocmirea fișelor de ședință și actualizarea lor permanentă, dar și prin exercitarea rolului activ în ședințele de judecată și calitatea concluziilor susținute în ședințele de judecată.

Așadar, exacerbarea, în fapt, a unuia dintre indicatorii calității activității procurorului de ședință, în defavoarea celorlalți, contravine voinței legiuitorului.

1.3.2.5. Cu privire la nelegalitatea soluției asupra cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 344/27.11.2023, până la soluționarea definitivă a cauzei, arată că prima instanță și-a bazat soluția dată acestui capăt de cerere pe soluția pronunțată asupra fondului, arătând că suspendarea executării se poate dispune numai în cazuri bine justificate.

În ceea ce privește condiția cazului bine justificat, arată că, în cadrul acestei condiții, nu se analizează legalitatea actului cu privire la care se solicită suspendarea executării, o asemenea analiză rămânând de competența instanței de contencios administrativ care va soluționa acțiunea în anulare, ci judecătorul poate proceda doar la o analiză sumară a actului, în aparență, fără prejudecarea fondului, în baza unui probatoriu minimal.

Susține că în considerarea celor două principii incidente în materie - al legalității actului administrativ și al executării acestuia din oficiu - suspendarea executării poate fi dispusă numai în cazurile și în condițiile expres prevăzute de lege, respectiv măsura suspendării executării se dispune în raport cu ansamblul circumstanțelor și intereselor prezente, atunci când există un argument aparent valabil de nelegalitate a actului și executarea actului este de natură a cauza pagube dificil de reparat.

Referitor la condiția pagubei iminente, arată că aceasta presupune un prejudiciu material viitor și previzibil sau, după caz, o perturbare previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

În susținerea celor două condiții, necesare pentru suspendarea executării actului, arată că în concret:

i) Ordinul nr. 344/2023 reglementează, prin dispoziții infra-legale, aspecte ale organizării judiciare și ale principiului libertății concluziilor procurorului de ședință care sunt și rămân în competența legiuitorului primar;

ii) Ordinul nu s-a limitat la dispoziții cu caracter intern, care să respecte principiul ierarhiei actelor normative (cuprins în art. 26 teza finală, art. 4 din Legea nr. 24/2000) și prin care să detalieze, să concretizeze, fără să încalce, prevederile legale;

iii) Ordinul modifică elemente esențiale ale statutului procurorului, cu consecințe asupra procedurilor judiciare și asupra drepturilor și libertăților persoanelor;

iv) Ordinul conține dispoziții ținând de statutul legal al procurorului, pe care, însă, îl încalcă în privința principiului libertății concluziilor procurorului de ședință; Ordinul dă o interpretare contrară legii cu privire la normele imperative care consacră dreptul acestuia de a prezenta în instanță concluziile pe care Ie consideră întemeiate, potrivit legii, ținând seama de probele administrate în cauză (art. 71 alin. (2) din Legea nr. 304/2022). În consecință, Ordinul modifică proceduri judiciare stabilite prin lege și creează consecințe negative asupra drepturilor și libertăților persoanelor, nerespectând imperativul legal potrivit căruia actele administrative care privesc sau afectează procedurile judiciare emit cu respectarea garanțiilor procesuale și a drepturilor părților și ale subiecților procesuali;

v) Ordinul afectează obligația procurorilor de a asigura inclusiv aparența de imparțialitate în cadrul procedurilor judiciare, stabilită prin art. 4 alin. (3) din Legea nr. 303/2022;

vi) Ordinul creează o modificare a motivelor punctuale de amânare a cauzei, prevăzute în cuprinsul Codului de procedură penală;

vii) Ordinul nesocotește principiul libertății concluziilor procurorului de ședință și obstrucționează îndeplinirea atribuției acestuia de a avea rol activ în aflarea adevărului, stabilită în art. 71 alin. (1) din Legea nr. 304/2022;

viii) Ordinul nu ține seama de Avizele CCPE nr. 16(2021) și nr. 13(2018).

De asemenea, în ceea ce privește prejudiciul iminent și perturbarea previzibilă gravă a funcționării unui serviciu public, aceasta reiese din următoarele aspecte:

a) Ordinul conține prevederi cu caracter normativ care produc efecte juridice în sistem și afectează activitatea de reprezentare a intereselor generale ale societății, în condițiile în care limitează/anihilează independența procurorului de a pune concluzii în ședință, printr-o interpretare extinsă și contrară legii a principiului controlului ierarhic, în contextul în care Ordinul nu este publicat, nici accesibil și previzibil, nefiind cunoscut de întregul sistem judiciar, de judecători și de participanții Ia procedurile judiciare;

b) executarea Ordinului creează premisele unor abuzuri în materie disciplinară împotriva procurorilor care nu respectă dispozițiile actului;

c) executarea Ordinului creează și premisele afectării drepturilor fundamentale ale cetățenilor, prin limitarea responsabilităților legale ale procurorului, de reprezentant al intereselor generale ale societății, precum și premisele îngreunării, prin dispoziții formale, a activității desfășurate de aceștia, în detrimentul calității actului de justiție;

d) exacerbarea unuia dintre indicatorii de evaluare a calității activității procurorilor desemnați să participe la ședințele de judecată, în defavoarea celorlalți indicatori contravine voinței legiuitorului și duce la prejudicii cu privire la cariera procurorilor.

Precizează că suspendarea executării Ordinului nr. 344/2023 până Ia soluționarea definitivă a cauzei nu va afecta activitatea judiciară desfășurată de procurori, care se va realiza, în continuare, potrivit legii, astfel cum a avut loc și anterior emiterii acestui ordin nelegal.

I.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerul Public - Parchetul de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursurilor ca nefondate.

Referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., arată că argumentele invocate prin cererea de recurs sunt nefondate. Consideră că hotărârea recurată este motivată, în condițiile în care aceasta a expus argumentele ce au fundamentat soluția adoptată, iar neînsușirea de către prima instanță a apărărilor reclamanților și intervenientei nu poate fi asimilată unei nemotivări în sensul textului legal, instanța nefiind ținută să răspundă fiecărui argument în parte, fiind suficientă o analiză logico-juridică de sinteză a argumentelor părților.

Arată că și criticile subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt nefondate și neîntemeiate.

În plus, arată că recurenții nu s-au raportat în concret la norme de drept material care să fi fost încălcate sau aplicate în mod greșit de către instanța de fond, ci sunt relevate simple afirmații, fără un suport logico-juridic adecvat.

Totodată, arată că excedează obiectului controlului de legalitate în recurs criticile prin care recurenții deduc analizei instanței de control judiciar chestiunea existenței/inexistenței vreunei diferențe de statut constituțional și/sau legal între judecători și procurori sub aspectul garanțiilor de independență și imparțialitate ale celor două categorii de magistrați.

Consideră că în raport cu obiectul cauzei – anularea unui act administrativ cu caracter normativ, emis în vederea organizării executării legii în cadrul Ministerului Public –, analiza instanței de fond a avut în vedere întregul ansamblu normativ de nivel constituțional și legal care guvernează organizarea și funcționarea Ministerului Public, precum și Statutul procurorilor, pe care l-a interpretat și aplicat în mod judicios, prin raportare punctuală la criticile concrete formulate, parte dintre aceste critici vizând și aspecte de oportunitate în alegerea soluțiilor normative de care emitentul actului beneficiază de o marjă de apreciere, aspecte care în mod corect nu au fost analizate de către prima instanță, cum ar fi art. 6 art. 7 art. 12 alin. (5), art. 14 și art. 18 alin. (1) din Ordinul nr. 344/2023.

I.5. Cererea de intervenție accesorie

În cauză, Uniunea Y și Asociația Z au formulat cerere de intervenție accesorie în interesul recurenților-reclamanți, întemeiată pe dispozițiile art. 63 alin. (2) C. proc. civ., solicitând admiterea în principiu a cererii de intervenție accesorie, admiterea recursului, casarea sentinței recurate, în baza motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., rejudecarea cauzei în sensul admiterii cererii reclamanților și a cererilor de intervenție accesorie formulate de X, Y și Z.

, cu consecința anulării parțiale a Ordinului nr. 344/27.11.2023 privind organizarea activității judiciare, emis de procurorul general al Parchetului de pe lângă Înalta Curte de Casație și Justiție, precum și suspendării executării Ordinului nr. 344/27.11.2023, până la soluționarea definitivă a cauzei.

În susținerea cererii de intervenție, arată că au calitatea de „persoane interesate”, fundamentat pe prevederile Statutului și concretizat prin obligația respectării acestuia, cele două asociații p