ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4439/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice, la data de 20.09.2023, reclamanta Fundația A, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene – Direcția Generală Programe Europene Capital Uman și Organismul Intermediar Regional pentru Programe Europene Capital Uman – Regiunea Sud-vest Oltenia, a formulat cerere de suspendare a executării actului administrativ reprezentat de Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare privind contractul de finanțare POCU/449/4/16/128000 cu titlul „Zile cu soare pentru întreprinderi sociale”, beneficiar Fundația A, încheiat la data de 29.12.2022, emis de către MIPE - DG PECU și înregistrat sub nr. 159422/30.12.2022 (în continuare „Procesul-verbal), până la soluționarea definitivă a cauzei care are ca obiect anularea acestui act administrativ, înregistrată sub nr. x/2/2023 pe rolul Secției a X-a de contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice a Curții de Apel București, precum și obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluționarea prezentei cauze. 1.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 119 din 08 noiembrie 2023 a Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice s-a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Organismul Intermediar Regional pentru Programe Capital Uman - Regiunea Sud-Vest Oltenia și s-a respins cererea de chemare în judecată formulată împotriva acestui pârât, pentru lipsa calității sale procesuale pasive. S-a respins, în rest, acțiunea formulată de reclamanta Fundația A, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene – Direcția Generală Programe Europene Capital Uman, ca neîntemeiată. 1.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 119 din 08 noiembrie 2023 a Curții de Apel București – Secția a IX-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice a declarat recurs reclamanta Fundația A, invocând incidența motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. Printr-un prim set de critici, din prisma motivelor de casare reglementate de pct. 5 și pct. 6 ale art. 488 alin. (1) C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut nelegalitatea modului în care prima instanță a soluționat și motivat excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Organismul Intermediar Regional pentru Programe Capital Uman - Regiunea Sud-Vest Oltenia. În esență, a apreciat că excepția lipsei calității procesuale (active sau pasive) este o excepție de fond, absolută și peremptorie, care este necondiționată de existența unui vătămări procesuale, aceasta din urmă caracteristică fiind fundamentată tocmai pe specificitatea acesteia de a configura, alături de capacitatea procesuală, de formularea unei pretenții și de justificarea unui interes, condițiile generale ale acțiunii civile. A considerat că această excepție trebuia respinsă, atât în considerarea caracterului inadmisibil al invocării ei, cât și în considerarea faptului că, față de specificitatea generată de materia contenciosului administrativ, era absolut necesar ca judecarea cauzei să se facă într-un cadrul procesual pasiv în componența identificată în cererea de chemare în judecată. Față de contextul procesual în care este formulată, respectiv cu ocazia unei cereri de suspendare a unui act administrativ ulterioară formulării acțiunii privind anularea acestuia, a apreciat că această excepție era inadmisibilă, neputând fi, așadar, invocată cu prilejul judecării cererii de suspendare, întrucât, în mod obligatoriu, pârâții care figurează ca părți în acțiunea în anulare trebuie să configureze cadrul procesual pasiv și cu ocazia cererii de suspendare, această obligativitate fiind expresia, în fapt, a relației care se manifestă din punct de vedere procesual între cele două acțiuni civile: prin acțiunea în anulare se poate scoate din circuitul civil, în tot sau în parte, un act administrativ, acest demers putând fi precedat, urmare a voinței legiuitorului, de o judecată în care să se urmărească temporizarea efectelor acestui act, până la soluționarea definitivă a cauzei. Judecata privind cererea în suspendare, trebuie privită, așadar, mai ales în considerarea dinamicii raporturilor juridice ce se pot manifesta între entitățile care, deși nu sunt emitente ale actului atacat, prin conduita lor influențează emiterea actului administrativ, ca o devansare a acțiunii în anulare, context în care exact același cadru procesual să fie suspus dezbaterii sub aspectul îndeplinirii condițiilor ce permit suspendarea. În opinia recurentei-reclamante, date fiind raporturile juridice în care s-a aflat cu cei doi intimați-pârâți, verificarea privind existența calității este o chestiune care se subsumează fondului cauzei, pentru constatarea caracterului întemeiat al susținerilor ce vizează nelegalitatea actului administrativ fiind necesar a se administra aceleași probe ca cele pentru stabilirea calității procesuale pasive. Invocând dispozițiile art. 161 din Legea contenciosului administrativ, dat fiind și modul concret în care s-a ajuns la împrejurările socotite de către autoritatea emitentă ca fiind încălcări, recurenta-reclamantă a considerat că raportul juridic impune ca parte în procesul de anulare să fie și OIR PECU Regiunea Sud-vest Oltenia, și implicit, și în procesul în care se judecă cererea de suspendare a actului administrativ. Pentru situația în care instanța va considera că excepția este una admisibilă și că poate face obiect al analizei judecătorești, recurenta-reclamantă a solicitat să fie respinsă, ca neîntemeiată, și să se constate că acest intimat-pârât are calitate procesuală pasivă pentru a stă în judecată. În acest sens, a reiterat situația de fapt, menționând printre altele că prin adresa nr. 3187 din data de 12.03.2019, a fost informată că proiectul „Zile cu soare pentru întreprinderi sociale”, cod SMIS 12800 a fost semnat de către Ministerul Dezvoltării Regionale, Administrației Publice și Fondurilor Europene și a fost repartizat spre monitorizare Organismului Intermediar Regional pentru POSDRU Regiunea Sud-Vest Oltenia, adică exact intimatului-pârât care a fost apreciat de către instanța de fond că nu ar avea calitate procesuală pasivă. Cererile de rambursare aferente rapoartelor tehnice au fost aprobate și achitate de către pârâtul OIR PECU Regiunea Sud-Vest Oltenia prin acte administrative, necontestate, iar ulterior, în anul 2022, OIR PECU Regiunea Sud Vest-Oltenia a efectuat o verificare/documentare a Suspiciunii de neregulă nr. 2267/07.01.2022, emisă ca urmare a proiectului de Raport de audit de operațiuni etapa II nr. 62348/ 22.12.2021. În urma verificărilor efectuate de către echipa de control (formată din dl. B, coordonator CNAMA din cadrul OIR PECU Regiunea Sud-Vest Oltenia, dna C, ofițer CNAMA din cadrul OIR PECU Regiunea Sud-Vest Oltenia, dna D, expert superior din cadrul Serviciului Constatare Nereguli și Antifraudă și dna E, persoana desemnată pentru stabilirea debitorului din cadrul Serviciului Contabilitate și Recuperare Creanțe) a fost emis un proiect de Proces-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor-bugetare privind contractul de finanțare POCU/449/4/16/128000, proiectul de Proces-verbal fiindu-i comunicat prin adresa nr. 143512 din data de 29.11.2022. Or, în acest context juridic, implicarea acestei entități în proces apare ca fiind imperativă, atât din perspectiva necesității asigurării față de ea a dreptului la apărare, întrucât obiectiv nu ar fi legală discutarea conduitei sale decât într-un context în care ea este parte, cât și din perspectiva asigurării opozabilității față de ea a hotărârii astfel pronunțate. În ceea ce privește fundamentarea celui de-al doilea motiv de casare, cel regăsit în conținutul pct. 6 teza I din cadrul motivelor de casare, recurenta-reclamantă a arătat că este pe deplin aplicabil, câtă vreme, din cauza modului în care este tratată problema calității procesuale a intimatului-pârât, nu poate cunoaște care au fost rațiunile pentru care apărările pe care le-a formulat prin notele scrise depuse și oral cu ocazia dezbaterilor au fost îndepărtate. În concret, invocând dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b C. proc. civ., a arătat că sentința care formează obiectul prezentului recurs nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluția de a admite excepția calității procesuale pasive a intimatului OIR PECU Regiunea Sud - Vest Oltenia. În ceea ce privește nelegalitatea soluției de respingere a cererii de suspendare a actului administrativ prin raportare la motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susținut că, în realitate, trei dintre aspectele ce au fundamentat cazul bine justificat, nici măcar nu au fost înțelese de către judecătorul primei instanțe. Astfel, a arătat că ceea ce a indicat cu aparență de nelegalitate în sensul cazului bine justificat, nu a fost faptul că organul care a efectuat controlul nu ar fi indicat temeiul ce fundamentează efectuarea controlului, ci faptul că nu este indicat care este norma pretins încălcată prin raportare la conduita sa. De asemenea, a precizat că ceea ce a criticat nu a fost faptul că efectuarea controlului ar fi nelegitimă, ci faptul că a fost nesocotită obligația motivării actului administrativ, adică nu s-a inserat de către organul care a întocmit actul, în cazul constatărilor nr. IV, VI și VII, care este norma pe care, prin conduita sa, ar fi nesocotit-o. Semnificația sintagmei motivarea actului administrativ nu presupune să fie indicat temeiul ce legitimează organul de control să efectueze controlul, ci să fie indicată care este norma legală în raport cu care se verifică ilegalitatea conduitei recurentei-reclamante într-un context dat. A considerat că instanța care a soluționat cauza a oferit o semnificație eronată și lipsită de fundament legal sintagmei motivarea în drept a actului administrativ, confundând temeiul ce permite efectuarea controlului, cu motivarea în drept a actului administrativ, chintesență a legalității acestuia. Rigorile privind motivarea actului administrativ, se află în strânsă legătură cu necesitatea de a indica, în fapt și în drept, care este norma încălcată, iar nu cu posibilitatea de a decela motivele, cum eronat se arată în cuprinsul Sentinței. Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanței bugetare trebuie să conțină următoarele elemente: denumirea autorității emitente, data la care a fost emis, datele de identificare a debitorului sau a persoanei împuternicite de debitor, cuantumul creanței bugetare stabilite în urma constatărilor, motivele de fapt, temeiul de drept, (apreciate a fi încălcate de către cel supus controlului și care fundamentează obligarea la plata sumei cu titlu de creanță, nu cele care au legitimat controlul efectuat) numele și semnătura conducătorului autorității emitente, posibilitatea de a fi contestat, termenul de depunere a contestației și autoritatea la care se depune contestația, mențiuni privind punctul de vedere al debitorului și poziția exprimată de structura de control competentă, ca urmare ă aplicării prevederilor alin. (14) și (15). Totodată, recurenta-reclamantă a afirmat că nu a inserat, cu titlu de critică, inexistența unei defalcări a sumei imputate cu titlu de creanță și nici caracterul indivizibil al constatărilor, cum eronat, se reține de către judecătorul primei instanțe. Ceea ce a arătat este faptul că, în lipsa stabilirii unei corespondențe între fiecare constatare și impactul financiar specific și determinat al fiecăreia dintre ele, se poate concluziona întemeiat, că fiecare constatare, chiar în lipsa celorlalte, are capacitatea să antreneze obligația de a plăti întreaga creanță. Câtă vreme raportul dintre constatări și creanța în cuantum de 3.229.960 lei este caracterizat de indivizibilitate, fiecare constatare fiind, ea însăși, responsabilă pentru pretinsul prejudiciul creat, a apreciat că admiterea criticii privind nemotivarea, doar și cu privire la una dintre constatările IV, VI și VII, cărora efectiv le lipsește norma legală, națională sau, eventual, unională încălcată, reprezintă argument pentru fundamentarea cazului bine justificat. A mai învederat că nu a solicitat primei instanțe să verifice legalitatea intrinsecă a Instrucțiunii în discuție și, cu atât mai mult nu a cerut instanței să controleze corecta sau incorecta aplicare a dispozițiilor acesteia în cauza dedusă judecății. Ceea ce a solicitat a fost să se observe aparența de nelegalitate a actului administrativ, ca urmare a împrejurării, că una dintre constatările imputate s-a întemeiat în măsură determinantă pe un act care nu face parte, din dreptul pozitiv subiectiv, întrucât nu a fost publicat în Monitorul Oficial. A mai indicat lipsa de reacție a autorității față de unele dintre argumentele aduse în Proiectul de Proces verbal, arătând că pentru celelalte, unde s-a oferit totuși un răspuns, acesta este unul superficial. Practic, critica a vizat atât lipsa de reacție față de unele argumente cuprinse în Punctul de vedere, cât și faptul că unora dintre argumentele sale din Punctul de vedere, li s-au oferit răspunsuri nearticulate și cu un grad foarte înalt de generalitate. A mai menționat că este nesocotit conținutul Anexei nr. 4 al Normelor metodologice din 31 august 2011 de aplicare a prevederilor Ordonanței de urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, care prevăd forma pe care trebuie să o aibă Procesul-verbal de constare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. Aceasta Anexă face vorbire despre faptul că trebuie să fie inserata în Procesul verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, inclusiv Punctul de vedere exprimat de beneficiar/structura verificată. În continuare, recurenta-reclamantă a reiterat considerentele privind îndeplinirea condiției cazului bine justificat, apreciind că în cauză există mai multe argumente care pun la îndoială prezumția de legalitate a actului administrativ, și care, fiecare în parte, are aptitudinea de a constitui caz bine justificat de natură a fundamenta, alături de condiția existenței pagubei iminente, suspendarea Procesului-verbal. În primul rând, a apreciat că actul administrativ este unul în care exigența motivării este respectată doar formal, prin inserarea unor aspecte care conturează exclusiv situația de fapt. în ceea ce privește motivarea în drept (prin indicarea temeiurilor în drept), acestea efectiv lipsesc în cazul a 3 dintre constatări, respectiv în cazul constatărilor nr. IV, VI și VII, fiind încălcate dispozițiile art. 21 alin. (21) din OUG nr. 66/2011. Așadar, câtă vreme raționamentul care să evidențieze motivul pentru care conduita sa ar fi una ce atrage necesitatea plății sumei de bani ce constituie titlu de creanță nu este evidențiat și suficient explicitat, și câtă vreme, după cum se poate ușor remarca din chiar lecturarea constatărilor nr. IV, VI și VII, nu sunt indicate norme, nici naționale și nici unionale încălcate, a apreciat că actul este unul nemotivat, împrejurare care configurează existența unui caz bine justificat, lipsa motivării fiind de natură a crea o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ în cauză. Mai mult, a considerat că ar trebui să se dispună suspendarea efectelor actului administrativ și, implicit temporizarea caracterului executoriu pe care actul administrativ îl are, și în considerarea problematicii deja antamate, privitoare la inexistența vreunei defalcări a sumei și a caracterului indivizibil al constatărilor față de suma ce constituie titlul de creanță, fiecare dintre cele 7 critici, fiind urmare a configurației Procesului verbal, responsabilă de întreaga sumă, realitate care generează faptul că pronunțarea în sensul nemotivării în cazul oricărei dintre cele 7 Constatări, duce la îndeplinirea condiției cazului bine justificat și la suspendarea actului administrativ. În al doilea rând, în justificarea existenței cazului bine justificat, pe lângă inexistența motivării actului, a arătat că Procesul-verbal se impune a fi suspendat și în considerarea faptului că Instrucțiunea nr. 7/15.05.2020 privind stabilirea unor măsuri referitoare la implementarea proiectelor finanțate prin POCU 2014-2020 emisă de către Ministerul Fondurilor Europene - DG PECU14, act administrativ pe care acesta se fundamentează, este un act nepublicat în Monitorul Oficial al României, partea I. Instrucțiunea nu îi este opozabilă recurentei-reclamante (și nici celor șapte întreprinderi sociale), câtă vreme nu a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, întrucât nu respectă dispozițiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative (art. 3 alin. (2), art. 11 și art. 77 Instrucțiunea are un evident caracter normativ, deoarece se adresează unui număr nedeterminat de destinatari (beneficiarii/partenerii proiectelor finanțate prin POCU 2014-2020) și, din acest motiv, pentru a intra în vigoare și a produce efecte juridice, era necesară publicarea ei în Monitorul Oficial al României, Partea I, nu doar publicarea ei pe site-ul Ministerul Fondurilor Europene, cum menționează Prevederile art. 23. A considerat că Instrucțiunea nu îi este aplicabilă din punct de vedere material, câtă vreme aceasta se referă la reducerea normelor de lucru prevăzute în planul de afaceri, or, niciunul dintre cele șapte planuri de afaceri nu conține mențiuni explicite privind normele de lucru. În opinia sa, prevederile art. 20 teza a IV-a ale Instrucțiunii sunt contrare Codului Muncii precum și Codului Civil și legii fundamentale, aducând limitări nejustificate raporturilor de muncă, în dauna părților contractului de muncă, încălcând astfel libertatea contractuală a acestora. Obiectiv, un act administrativ este nelegal dacă justificarea conduitei autorității sau instituției publice emitente are la baza un act care contravine, prin dispozițiile sale, normelor cuprinse în legi organice Codul Muncii, Codul civil., Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă și, chiar dispozițiilor constituționale. În al treilea rând, a apreciat că Procesul-verbal consacră prin conținutul său un caz bine justificat în vederea suspendării efectelor acestuia și prin aceea că nu cuprinde o luare de poziție (în niciun sens), cu privire de elementele pe care reclamanta le-a învederat prin Punctul de vedere exprimat față de concluziile Proiectului de Proces-verbal de constatare a neregulilor și stabilire a creanțelor bugetare privind contractul de finanțare POCU/449/4/16/128000 cu titlul „Zile cu soare pentru întreprinderi sociale”, încheiat la data de 24.11.2022 și transmis către reclamanta prin adresa nr. 143512 din data de 29.11.2022. Or, această conduită, de a trata superficial criticile aduse Proiectului de Proces verbal, contravine dispozițiilor art. 21 alin. (21) din OUG nr. 66/2011. În al patrulea rând, a apreciat că două dintre persoanele care au efectuat controlul, domnul B, coordonator CNAMA - din cadrul OIR PECU Regiunea Sud - Vest Oltenia, și doamna C, ofițer CNAMA - din cadrul OIR PECU Regiunea Sud - Vest Oltenia, care fac parte din cadrul Structurii de control organizate în instituția publică în care funcționează organismul intermediar, nu aveau competența de a constata neregulile și de a stabili creanțele bugetare, întrucât din dinamica modalității în carte se derulează raporturile juridice dintre persoanele implicate, dar în special între pârâtul OIR - PECU Regiunea Sud-Vest Oltenia și reclamantă, există posibilitatea ca pentru anumite obligații, acest din urmă pârât să poată fi stabilit ca debitor, în sensul dispozițiilor legale cuprinse în art. art. 20 alin. (5) și art. 13 din OUG nr. 66/2011. A considerat că persoanele care activează în cadrul Organismului Intermediar Regional nu pot efectua controlul întrucât întreaga procedura în privința căreia se reține o neexecutare din partea reclamantei, a fost aprobată de către OIR PECU Regiunea Sud - Vest Oltenia, care, deși nu și-a executat nicio prerogativă dintre cele anterior amintite, efectuează, prin doi dintre funcționarii care activează în cadrul ei, controlul reclamantei, aceasta cu atât mai mult cu cât, unul dintre principalele reproșuri aduse reclamantei prin Procesul verbal, nesocotirea Metodologiei de selecție a planurilor de afaceri, vizează un act atașat Cererii de finanțare, înaintat încă din anul 2018 și aprobat de OIR. Referitor la considerentele cu privire la îndeplinirea condiției privind iminența producerii pagubei și necesitatea de a o înlătura, recurenta-reclamantă a arătat, în esență, că bunurile pe care le deține în patrimoniu proprietate sau coproprietate, susceptibile a face obiectul măsurii vreunei forme de executare silită, sunt indisolubil legate atât de activitatea directă a sa, cât și de activitatea indirectă desfășurată prin Universitatea F și prin Liceul G Orice măsură, care vizează starea patrimonială a sa, prin micșorarea activelor (drepturi de creanță său drepturi-reale), produce efecte și în ceea ce privește activitatea desfășurată de către instituțiile antereferite. A învederat faptul că, în prezent, Universitatea F organizează cursuri la nivel de Licență și Masterat pentru 7 Facultăți, respectiv: Facultatea de Științe Exacte și Inginerești, Facultatea de Științe sociale, Umaniste și ale Naturii, Facultatea de Științe Juridice, Facultatea de Jurnalism, Facultatea de Psihologie și Științe ale Educației, Facultatea de Științe Economice și Facultatea de Arte. Tot astfel, în cadrul Liceul G unde își desfășoară activitatea un număr de 36 de cadre didactice având diferite specializări, sunt înscriși un număr de aproximativ de 800 elevi în anul școlar 2023/2024, care beneficiază de cele mai adecvate mijloace, de natură a facilita educația prin instrucție școlară. Practic, o asemenea măsură, de obligare la plata unei sume foarte mari pentru posibilitățile reclamantei, va afecta în mod cert nu numai activitatea științifică a recurentei-reclamante și posibilitatea de a efectua plățile curente cu utilitățile, salariații, contribuțiile către bugetul de stat, ci și activitatea eminamente științifică pe care o desfășoară cele două instituții patronate de ea, respectiv Universitatea F și Liceul G. De altfel, astfel cum rezultă din Statutul său, Fundația A patronează și alte instituții precum Programul mass-media pentru Fundația A, Institutul de Cercetare Universitară H, Biblioteca Centrală Universitară I etc., toate aceste instituții fiind afectate dacă activitatea reclamantei ar fi blocată prin executarea actului administrativ. A mai arătat recurenta-reclamantă faptul că nu deține disponibilități bănești în cuantumul care constituie valoarea creanței, că resursele sale patrimoniale sunt limitate și provin din cotizațiile membrilor, donații, sponsorizări, venituri realizate din proiecte și activități de cercetare, precum și că are cheltuieli lunare cu întreținerea și cu plata angajaților. Pe parcursul anului 2023 doar încasările recurentei-reclamante (fără a se ține cont de cheltuielile lunare) sunt de 80 - 90 de ori mai mici decât pretinsul debit. Pe de altă parte, situația financiară pentru anul fiscal 2022 a fost una extrem de dificilă, aspect care rezultă din Situația Financiară, unde la secțiunea Deficit/Pierdere este consemnată suma de 234.131 lei (minus, n.n.), anul fiscal 2022 fiind încheiat în pierdere. Având în vedere cheltuielile pe care le efectuează atât cu propria funcționare, cat și cu menținerea la un anumit standard a prestațiilor celor angrenați în cercetarea sa științifică, Universitatea F și Liceul Teoretic G, recurenta-reclamantă a arătat faptul că executarea silită ar duce la blocarea conturilor pe o lungă durată de timp și în consecință la pierderea resursei umane, care va trebui să se reorienteze profesional pentru a-și asigura traiul. Această împrejurare mai generează și concluzia că pentru îndestularea debitorului vor trebui valorificate bunuri mobile și imobile pe care le are în proprietate sau coproprietate, și care sunt afectate desfășurării activității celor două instituții de învățământ, universitar și liceal. Neavând decât posibilități bănești limitate, oricum diminuate de necesitatea efectuării plăților cu angajații și cheltuielile cu utilitățile, executarea titlului de creanță indicat în Procesul-verbal nu s-ar face decât prin executarea unor bunuri care, dată fiindu-le funcționalitatea ar conduce la pierderea ireversibilă a studenților și a elevilor de liceu care își desfășoară activitatea. Executarea silită, despre care se face vorbire în chiar actele emise de organul de executare, va produce blocaje serioase și perturbări iremediabile atât asupra Fundației A, cât și asupra celor două instituții de învățământ patronate de Fundație: Universitatea F și Liceul Teoretic G. 1.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca neîntemeiat, considerând că sentința atacată este legală. În esență, a arătat că cele invocate de recurenta-reclamantă nu reprezintă împrejurări care să fie în măsură să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ, așa cum, cu rea-credință, încearcă recurenta-reclamantă să inducă ideea instanței de control judiciar. Aceasta, reiterând argumentele din cererea de suspendare executare act administrativ, invocă în realitate aspecte ce țin de fondul cauzei, susținând în motivarea cererii sale că „judecătorul primei instanțe nu reușește să înțeleagă care au fost criticile concrete de natură a fundamenta existența unui caz bine justificat”. Or, în opinia intimatului-pârât, instanța de fond a răspuns tuturor criticilor recurentei-reclamante, fără însă a-și depăși limitele impuse de lege în cadrul procedurii prevăzute de dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004. Organismul Intermediar Regional pentru Programe Europene Capital Uman – Regiunea Sud-Vest Oltenia a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. În esență, contrar susținerilor recurentei-reclamante, a arătat că OIR SV nu a aprobat și achitat cererile de rambursare prin acte administrative. Scrisorile de informare aferente cererilor de rambursare/plată validate în cadrul proiectului au fost emise de către MIPE, având în vedere că acest minister îndeplinește rolul de Autoritate de Management care nu a delegat această funcție către OIR SV. Așadar, procesul-verbal a cărei suspendare se solicită în prezenta cauză a fost emis de Ministerul Investițiilor și proiectelor Europene, acesta fiind și creditorul sumelor stabilite drept creanță bugetară. Pe fondul recursului, a arătat că prima instanță, în mod corect, a constatat neîndeplinirea condițiilor de admisibilitate în vederea suspendării actului administrativ, argumentele recurentei-reclamante nefiind în măsură să dovedească nelegalitatea hotărârii pronunțate. 1.

Procedura de soluționare a recursului În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486 și art. 490 C. proc. civ. Prin rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 10 octombrie 2024, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de criticile formulate, Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamantă este nefondat, pentru considerentele arătate în continuare. 2.1. Argumentele de fapt și de drept relevante Reclamantă Fundația A a investit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare privind contractul de finanțare POCU/449/4/16/128000 cu titlul „Zile cu soare pentru întreprinderi sociale” din 29.12.2022, emis de către MIPE-DG PECU și înregistrat sub nr. 159422/30.12.2022, până la soluționarea definitivă a cauzei care are ca obiect anularea acestui act administrativ, înregistrată sub nr. x/2/2023 pe rolul Curții de Apel București - Secția a X-a contencios administrativ și fiscal și pentru achiziții publice. Prima instanță a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Organismul Intermediar Regional pentru Programe Capital Uman-Regiunea Sud-Vest Oltenia și a respins cererea de chemare în judecată formulată împotriva acestui pârât, pentru lipsa calității sale procesuale pasive. Totodată, reținând că nu sunt îndeplinite condițiile privind existența unui caz bine justificat și dovedirea producerii unei pagube iminente, a respins cererea de suspendare formulată de reclamantă, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene – Direcția Generală Programe Europene Capital Uman, ca neîntemeiată. Reclamanta Fundația A a declarat recurs împotriva acestei soluții, invocând motivele de casare prevăzute de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. Învestită cu soluționarea cererii de recurs, Înalta Curte constată că nu sunt incidente motivele de casare invocate, urmând a le răspunde punctual. Potrivit primului motiv de casare invocat de recurenta-reclamantă, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: „casarea unei hotărâri se poate cere când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.” Acest motiv de casare include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1-4 alin. (1) ale art. 488 C. proc. civ., precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs. În doctrină, s-a arătat cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare ca urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ.; încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ.; lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii. În speță, din perspectiva acestui motiv de recurs, recurenta-reclamantă a susținut nelegalitatea modului în care prima instanță a soluționat și motivat excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Organismul Intermediar Regional pentru Programe Capital Uman - Regiunea Sud-Vest Oltenia. În esență, a considerat că această excepție trebuia respinsă, atât în considerarea caracterului inadmisibil al invocării ei, cât și în considerarea faptului că, față de specificitatea generată de materia contenciosului administrativ, era absolut necesar ca judecarea cauzei să se facă într-un cadrul procesual pasiv în componența identificată în cererea în anularea actului administrativ. Examinând aceste critici, Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă își exprimă, de fapt, dezacordul cu privire la soluția instanței de fond, rezultând că nu poate împărtăși modul în care aceasta a interpretat și aplicat dispozițiile legale incidente în cauză atunci când a admis excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Organismul Intermediar Regional pentru Programe Capital Uman - Regiunea Sud-Vest Oltenia, astfel încât criticile formulate se subsumează cazului prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. și vor fi analizate de instanță în cadrul acestui motiv de recurs. În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., Înalta Curte constată că este nefondat. Recurenta-reclamantă a precizat că, din cauza modului în care este tratată problema calității procesuale a intimatului-pârât, nu poate cunoaște care au fost rațiunile pentru care apărările pe care le-a formulat prin notele scrise, depuse și oral cu ocazia dezbaterilor, au fost îndepărtate. În concret, invocând dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b C. proc. civ., a arătat că sentința care formează obiectul prezentului recurs nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluția de a admite excepția lipsei calității procesuale pasive a intimatului OIR PECU Regiunea Sud-Vest Oltenia. Potrivit dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b C. proc. civ. în considerentele hotărârii „se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților.” Contrar susținerilor recurentei-pârâte, se reține că hotărârea pronunțată de prima instanță este motivată și satisface cerințele prevăzute de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b C. proc. civ., republicat, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței. Astfel, prima instanță a examinat argumentele părților cu privire la excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Organismul Intermediar Regional pentru Programe Capital Uman - Regiunea Sud-Vest Oltenia, expunând raționamentul care a dus la admiterea acestei excepții, prin raportare la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Instanța de judecată nu era obligată să urmeze linia de argumentație a reclamantei și să demonstreze, în mod explicit, argumentele pe care le consideră neîntemeiate, ci înlăturarea acestor argumente poate să decurgă implicit din incompatibilitatea lor cu argumentele însușite de instanță. Totodată, motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamantă în combaterea excepții lipsei calității procesuale pasive invocate de pârât, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. În concluzie, instanța are obligația de a răspunde argumentelor esențiale invocate de părți, iar nu tuturor subargumentelor aduse de acestea, motiv pentru care nu se poate reține o nemotivare a sentinței recurate cu privire la soluția dată excepției lipsei calității procesuale pasive. În continuare, analizând criticile circumscrise motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în cauza de față, nici acest motiv de casare nu este incident, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate, atât în ceea ce privește excepția lipsei calității procesuale pasive, cât și pe fondul cererii de suspendare executare act administrativ, întrucât recurenta-reclamantă nu a invocat nicio împrejurare de fapt sau de drept care să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ contestat. Sub un prim aspect, referitor la excepția lipsei calității procesuale pasive a intimatului-pârât Organismul Intermediar Regional pentru Programe Capital Uman - Regiunea Sud-Vest Oltenia, recurenta-reclamantă a considerat că excepția trebuia respinsă ca inadmisibilă, neputând fi invocată cu prilejul judecării cererii de suspendare care a fost formulată ulterior acțiunii în anulare, întrucât, în mod obligatoriu, pârâții care figurează ca părți în acțiunea în anulare trebuie să configureze cadrul procesual pasiv și cu ocazia cererii de suspendare. Înalta Curte amintește că excepția lipsei calității procesuale pasive este o excepție de fond ce vizează încălcarea unei condiții de exercițiu a acțiunii civile, absolută pentru că se încalcă norme de ordine publică și peremptorie în sensul că admiterea sa conduce la împiedicarea soluționării fondului cererii. Așadar, orice instanță de judecată trebuie să se pronunțe cu prioritate asupra acestei excepții, aspect care presupune verificarea cadrului procesual raportat la legala investire a instanței prin prisma obiectului cererii de chemare în judecată. În speță, faptul că cererea de suspendarea a executării actului administrativ, reprezentat de Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 159422/30.12.2022, a fost formulată printr-o acțiune separată, ulterior cererii în anulare a aceluiași act administrativ, așa cum permit dispozițiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, nu poate atrage o inadmisibilitate de plano a excepției lipsei calității procesuale pasive. Raportat la contextul factual al cauzei, interpretarea pe care o dă recurenta-reclamantă, în sensul că pârâții care figurează ca părți în acțiunea în anulare trebuie să configureze cadrul procesual pasiv și cu ocazia cererii de suspendare, este una subiectivă și nu poate fi primită de Înalta Curte, câtă vreme recurenta-reclamantă are în vedere pârâții pe care ea însăși a înțeles să îi cheme în judecată în acțiunea în anulare și nu pârâții rezultați în urma stabilirii cadrului procesual de către instanța de judecată investită cu soluționarea în fond a cauzei. În plus, la momentul soluționării de către prima instanță (învestită cu cererea de suspendare executare act administrativ) a excepției lipsei calității procesuale pasive (08.11.2023), instanța învestită cu acțiunea în anularea aceluiași act administrativ (dosarul nr. x/2/2023 al Curții de Apel București) nu se pronunțase cu privire la această excepție pentru a se putea reține un eventual efect pozitiv al autorității de lucru judecat. Sub un al doilea aspect, recurenta-reclamantă a considerat că excepția lipsei calității procesuale pasive ar fi trebuit respinsă de prima instanță ca neîntemeiată. În acest sens, a reiterat situația de fapt, menționând că proiectul „Zile cu soare pentru întreprinderi sociale”, cod SMIS 12800, al cărei Beneficiar este recurenta-reclamantă, a fost repartizat spre monitorizare Organismului Intermediar Regional pentru Programe Capital Uman - Regiunea Sud-Vest Oltenia, adică exact intimatului-pârât care a fost apreciat de către instanța de fond că nu ar avea calitate procesuală pasivă. De asemenea, a arătat că cererile de rambursare aferente rapoartelor tehnice au fost aprobate și achitate, prin acte administrative, de către acest intimat-pârât. Instanța de control judiciar reține că toate aceste aspecte învederate de recurenta-reclamantă nu justifică, în prezenta cauză, calitatea procesuală pasivă a Organismul Intermediar Regional pentru Programe Capital Uman - Regiunea Sud-Vest Oltenia. Potrivit dispozițiilor art. 32 alin. (1) lit. b și art. 36 teza întâi din C. de proc., care reprezintă dreptul comun procesual, calitatea procesuală presupune existența unei identități între persoana reclamantului și persoana care este titular al dreptului încălcat (calitatea procesuală activă) sau între persoana pârâtului și cel obligat să respecte dreptul (calitatea procesuala pasivă). În contenciosul administrativ, sunt incidente dispozițiile art. 1 art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora, în cazul contestării unui act administrativ, calitatea procesuală activă aparține persoanei care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim de o autoritate publică, prin emiterea actului, în timp ce calitatea procesuală pasivă aparține autorității publice care a emis actul administrativ atacat. În speță, s-a solicitat suspendarea executării unui act administrativ emis de Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene – Direcția Generală Programe Capital Uman, pe cale de consecință, Organismul Intermediar Regional pentru Programe Capital Uman - Regiunea Sud-Vest Oltenia nu poate fi subiect pasiv al raportului dedus judecății ori persoana față de care se poate realiza interesul de care se prevalează recurenta-reclamantă, întrucât nu este emitentul actului supus controlului judecătoresc. Prin urmare, instanța de fond în mod corect a admis excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Organismul Intermediar Regional pentru Programe Capital Uman - Regiunea Sud-Vest Oltenia și a respins cererea de chemare în judecată formulată împotriva acestui pârât, pentru lipsa calității sale procesuale pasive, reținând că nu există identitate între acest pârât și subiectele raportului litigios. Potrivit dispozițiilor art. 15 raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: „În cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea în condițiile art. 7 a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond. Cu alte cuvinte, executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situația în care instanța va constata în mod temeinic îndeplinirea cumulativă a celor două condiții cazul bine justificat și paguba iminentă, care se determină reciproc, neputându-se vorbi despre un caz bine justificat fără a exista pericolul producerii pagubei și invers. Cazul bine justificat și iminența unei pagube sunt analizate în funcție de circumstanțele concrete ale fiecărei cauze, fiind lăsate la aprecierea judecătorului, care nu poate efectua decât o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza împrejurărilor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, cu respectarea unui echilibru rezonabil între interesul public pe care autoritatea publică este obligată să îl îndeplinească și drepturile subiective sau interesele legitime private care pot fi afectate. Cu privire la prima condiție legală existența unui caz bine justificat, astfel cum este definită de art. 2 alin. (1) lit. t din Legea nr. 554/2004, Secția de contencios administrativ și fiscal a Înaltei Curți, în jurisprudența sa constantă, a reținut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanța nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăși cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-și limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt și/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate de care se bucură un act administrativ. În speță, un prim motiv de aparentă nelegalitatea pe care recurenta-reclamantă l-a invocat în susținerea îndeplinirii condiției cazului bine justificat a vizat faptul că, din cuprinsul actului administrativ, lipsește motivarea în drept pentru trei dintre constatările reținute de organul fiscal, respectiv cele de la nr. IV, VI, VII. Recurenta-reclamantă a criticat raționamentul primei instanțe considerând că aceasta a confundat temeiul ce permite efectuarea controlului, cu motivarea în drept a actului administrativ, chintesență a legalității acestuia. Motivul de aparentă nelegalitatea pe care l-a invocat nu a fost faptul că organul care a efectuat controlul nu ar fi indicat temeiul ce fundamentează efectuarea controlului, ci faptul că nu este indicată norma pretins încălcată prin raportare la conduita sa. Lecturând conținutul actului administrativ contestat, în ceea ce privește constatările nr. IV, VI, VII, Înalta Curte reține că există suficiente elemente de fapt și temeiuri de drept care creează aparența unor măsuri ce au fundament legal. Astfel, la pct. IV s-a reținut nerespectarea normelor de lucru, ratelor orare și salariilor stabilite în cadrul planurilor de afaceri pentru angajații întreprinderilor nou înființate pe proiect. În actul contestat s-a făcut referire la contractele de subvenție încheiate de beneficiarul/partenerul din proiect cu beneficiarii ajutorului de minimis și s-a arătat că aceștia din urmă au obligația de a implementa planul de afaceri și de a asigura sustenabilitatea activităților în condițiile prevăzute în schema de ajutor de minimis și în Ghidul Solicitantului - Condiții Specifice Sprijin pentru înființarea de întreprinderi sociale în mediul rural. În ceea ce privește constatarea de la pct. VI, pentru fiecare firmă s-a arătat motivul pentru care cheltuielile nu sunt eligibile, reținându-se fie nerespectarea prevederilor art. 2 alin. (1) din H.G. nr. 399/2015 (așa cum s-a prevăzut ca obligație în schema de minimis și în contractul de subvenție), fie încălcarea regulilor de eligibilitate prevăzute în Ghidul Solicitantului (Secțiunea II.1), iar cu privire la constatarea de la pct. VII s-a reținut existența unor legături/relații între firmele înființate și Fundația A, învederându-se indicii privind o posibilă suspiciune de fraudă, enumerându-se în cuprinsul paginilor 56-58 din actul contestat prevederile legale și contractuale încălcate. Prin urmare, la o analiză prima facie, instanța de control judiciar reține că actul administrativ a fost motivat atât în fapt, cât și în drept, prin raportare la conduita recurentei-reclamante, cu referire concretă la probele cărora le-a fost acordată relevanță. Printr-o altă critică de nelegalitate, recurenta-reclamantă a învederat că nu a solicitat primei instanțe să verifice legalitatea intrinsecă a Instrucțiunii nr. 7/15.05.2020 și, cu atât mai mult, nu a cerut instanței să controleze corecta sau incorecta aplicare a dispozițiilor acesteia în cauza dedusă judecății. Ceea ce a solicitat a fost să se observe aparența de nelegalitate a actului administrativ, ca urmare a împrejurării, că una dintre constatările imputate s-a întemeiat în măsură determinantă pe un act care nu face parte, din dreptul pozitiv subiectiv, întrucât nu a fost publicat în Monitorul Oficial. Referitor la această critică, instanța de control judiciar constată că într-adevăr reclamanta a invocat în fața primei instanțe (pe lângă aspecte care țin de acțiunea de fond) și faptul că nu îi este opozabilă Instrucțiunea nr. 7/15.05.2020 menționată în cuprinsul actului administrativ a cărui suspendare se solicită, fiindcă nu a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I. Înalta Curte reține că doar deficiența constatată la nr. IV din actul administrativ contestat s-a întemeiat și pe Instrucțiunea nr. 7/15.05.2020 privind stabilirea unor măsuri referitoare la implementarea proiectelor finanțate prin POCU 2014-2020, emisă de către Ministerul Fondurilor Europene - Direcția Generală Programe Europe Capital Uman. Însă, acest fapt nu este suficient să creeze o aparență de vădită nelegalitate a actului administrativ și să conducă la suspendarea executării acestuia din moment ce Instrucțiunea în discuție nu a fost singura normă pretins încălcată de recurenta-reclamantă în privința constatării nr. IV care vizează nerespectarea normelor de lucru, a ratelor orare și a salariilor stabilite în cadrul planurilor de afaceri pentru angajații întreprinderilor nou înființate pe proiect. Așa cum s-a precizat anterior în cadrul considerentelor prezentei decizii, în cuprinsul actului administrativ, cu privire la constatarea nr. IV, s-a reținut că au fost nesocotite și condițiile prevăzute în schema de ajutor de minimis, prevederile Ghidului Solicitantului și, implicit, ale contractului de finanțare și ale contractelor de subvenție încheiate, iar analiza tuturor acestor aspecte nu sunt evidente la o cercetare aparentă, ci presupun, în mod obligatoriu, o analiză de fond în legătură cu modalitatea de interpretare a dreptului material aplicabil în speță. Al treilea motiv de aparentă nelegalitate, reluat de recurenta-reclamantă prin cererea de recurs, se referă la conduita autorității de a trata superficial criticile aduse Proiectului de Proces-verbal, ceea ce contravine dispozițiilor art. 21 alin. (21) din OUG nr. 66/2011. Aparent formal, în acord cu instanța de fond, se constată că autoritatea emitentă a ținut seama de punctul de vedere exprimat de recurenta-reclamantă cu ocazia comunicării Proiectul de Proces-verbal, iar faptul că nu s-a răspuns punctual fiecărui argument invocat nu conduce la concluzia subiectivă enunțată de recurenta-reclamantă în sensul că autoritatea ar fi dat dovadă de lipsă de reacție și ar fi tratat superficial punctul de vedere exprimat față de concluziile Proiectului de Proces-Verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. Instanța de control judiciar apreciază că nu sunt evidente, la o cercetare aparentă, nici criticile privind încălcarea normelor referitoare la competența celor doi funcționari din cadrul OIR - PECU Regiunea Sud-Vest Oltenia de a constata neregulile și de a stabili creanțele bugetare, în raport cu dispozițiile art. 20 alin. (4) și (5) din OUG nr. 101/2016. Dispozițiile invocate de recurenta-reclamantă au în vedere necompetența structurii de control care este organizată în instituția publică î