ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1946/2025

Obiectul litigiului dedus judecății Prin cererea înregistrată la data de 22.12.2020, sub nr. x/2/2020 înregistrată pe rolul Curții de Apel București – Secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Sectorul 3 al Municipiului București a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației – Direcția Generală Programul Operațional Regional, anularea Deciziei nr. 349/10.08.2020 emise de pârât, privind soluționarea contestației formulate de reclamant împotriva Procesului verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 79543/09.06.2020 și, pe cale de consecință, în principal, anularea respectivului proces verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare emis în cadrul proiectului „Creșterea eficienței energetice a blocurilor de locuințe din Sectorul 3”, iar, în subsidiar, anularea constatărilor din cuprinsul acestuia și a concluziilor privind existența unei intenții de fraudă.

Hotărârea atacată cu recurs Prin sentința civilă nr. 216 pronunțată la 10 februarie 2023, Curtea de Apel București – Secția a VIII – a de contencios administrativ și fiscal a admis excepția inadmisibilității capătului de cerere formulat cu titlu subsidiar, invocată de pârât prin întâmpinare, a respins capătul de cerere formulat cu titlu subsidiar ca inadmisibil, a admis în parte acțiunea formulată de reclamantul Sectorul 3 al Municipiului București, susținut de intervenientele accesorii S.C. A S.A. și B SRL, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației – Direcția Generală Programul Operațional Regional, a anulat în parte Decizia de soluționare a contestației nr. 349/10.08.2020 și Procesul-verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 79543/09.06.2020 emise de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației – Direcția Generală Programul Operațional Regional, numai în ceea ce privește cuantumul creanței bugetare stabilite în sarcina reclamantei, care se diminuează cu suma de 19.580,54 lei, în conformitate cu concluziile raportului de expertiză contabilă întocmit în cauză, a respins în rest cererea de chemare în judecată ca neîntemeiată, a respins cererile de intervenție formulate în favoarea reclamantului ca neîntemeiate, a obligat pârâtul la plata cheltuielilor de judecată către reclamant, în sumă de 5.000 lei, reprezentând parte din onorariul de avocat și onorariul expertului contabil judiciar, a respins în rest cererea reclamantului de obligare a pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ca neîntemeiată, a încuviințat în parte cererea expertului tehnic judiciar C de majorare a onorariului stabilit pentru efectuarea expertizei și a majorat onorariul stabilit în favoarea expertului tehnic judiciar C cu suma de 4.500 lei, în sarcina reclamantului.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 216 pronunțate la 10 februarie 2023 de Curtea de Apel București – Secția a VIII – a de contencios administrativ și fiscal au declarat recurs reclamantul Sectorul 3 al Municipiului București și intervenienta A SA. 3.1 Recursul declarat de recurentul-reclamant Sectorul 3 al Municipiului București este întemeiat pe art. 488 pct.8 din C.proc.civ. și cuprinde următoarele critici de nelegalitate: 1. Recurentul susține că sentința instanței de fond este nelegală deoarece s-au aplicat greșit norme legale esențiale. Astfel, Recurentul detaliază că instanța a interpretat și aplicat eronat prevederi din HG nr. 399/2015, Regulamentul UE nr. 966/2012, OUG nr. 34/2006, HG nr. 925/2006 și C. civ. Se argumentează că Regulamentul UE nr. 966/2012 nu era aplicabil în speță, deoarece acesta se referă la granturi din fonduri europene, nu la contracte de achiziții publice. 2. Nelegalitatea Decontărilor pentru Norma C183 (Schelă Tubulară) Se arată că instanța de fond a considerat eronat că decontările pentru schela tubulară au fost nerezonabile și nenecesare. Recurentul explică modul de calcul al prețurilor pentru schelă, arătând că prețul ofertat includea o perioadă de imobilizare a schelei, aspect ignorat de instanță. Se subliniază că durata reală de utilizare a schelei a depășit perioada contractuala, justificând astfel cheltuielile efectuate. Recurentul critică modul în care instanța a analizat expertiza tehnică judiciară, susținând că aceasta confirma legalitatea decontărilor. 3. Nelegalitatea Decontărilor pentru Norma C243 (Demontare/Remontare Aparate Aer Condiționat) Se arată că instanța de fond a considerat eronat că aceste decontări au fost nerezonabile și nenecesare. Recurentul contestă afirmația instanței că prețul lucrărilor ar fi inclus o cantitate exagerată de freon, prezentând argumente și dovezi contrare. Se critică lipsa de fundament probatoriu a afirmației instanței privind prețul mult mai mare decât cel al pieței. Se clarifică modul de decontare a acestor lucrări, arătând că s-a făcut pe baza prețului unitar/kg și nu pe baza costurilor materialelor.

Încălcarea Instrucțiunii MDRAP nr. 41/29.05.2017 Se arată că instanța de fond nu a luat în considerare faptul că decontările s-au realizat conform prevederilor acestei instrucțiuni. Se explică modul în care s-au efectuat decontările, în conformitate cu instrucțiunea, respectiv pe baza prețurilor unitare din oferta câștigătoare și a cantităților real executate.

Greșita reținere a constatărilor privind prețurile ofertate pentru C183 Se arată că instanța de fond a ignorat aspecte esențiale legate de modul de ofertare a prețurilor, ceea ce a condus la o concluzie eronată. Se reiterează eroarea instanței în interpretarea prețului unitar pentru schelă și se subliniază diferența între ofertele asocierilor. Se invocă expertiza tehnică judiciară care confirmă aceste aspecte.

Respingerea nelegală a capătului subsidiar al acțiunii Se arată că instanța de fond a respins eronat cererea de anulare a constatărilor privind suspiciunea de fraudă. Recurentul argumentează că nu a existat intenție de fraudă și că decontările s-au făcut legal. Se critică modul în care instanța a reținut existența unor "indicii certe" de fraudă, fără a exista dovezi concrete. Recursul declarat de intervenienta A SA Recurenta-intervenientă își întemeiază recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. și solicită în principal admiterea recursului, casarea sentinței și trimiterea cauzei spre rejudecare, argumentând că este necesară administrarea probei cu expertiză tehnică în specialitatea construcții, probă care a fost înlăturată nelegal de instanța de fond. În subsidiar, recurentul solicită admiterea recursului, casarea sentinței și în rejudecare, admiterea acțiunii, cu consecința anulării actelor administrative contestate. I. O primă critică din recurs vizează nerespectarea rolului activ al judecătorului și ignorarea probelor esențiale, motiv de casare prevăzut de art. 488 pct.5 și 6 din C.proc.civ. Recurentul susține că instanța de fond nu și-a exercitat rolul activ în aflarea adevărului, așa cum este prevăzut de art. 22 C. proc. civ. Se arată că instanța a omologat un raport de expertiză tehnică, dar ulterior a ignorat concluziile acestuia fără a oferi o motivare clară și convingătoare. Se subliniază că, deși instanța a avut posibilitatea să solicite refacerea sau completarea raportului de expertiză dacă îl considera insuficient, nu a făcut acest lucru. Recurenta-intervenientă detaliază modul în care instanța a respins diferitele variante de calcul prezentate în raportul de expertiză, fără a oferi o justificare adecvată pentru fiecare respingere. Se argumentează că instanța a înlocuit practic rolul expertului, efectuând propriile calcule și interpretări tehnice, deși nu avea expertiza necesară. Se invocă jurisprudența relevantă privind rolul activ al judecătorului și obligația de a asigura un proces echitabil. Prin acest motiv de recurs este pus sub semnul întrebării modul în care instanța a administrat probele și a stabilit starea de fapt, elemente fundamentale pentru o judecată corectă. II. Alt motiv de recurs se referă la încălcarea normelor de procedură și a dreptului la un proces echitabil Recurentul critică soluția instanței de fond care ar fi pronunțat o hotărâre cu încălcarea principiului contradictorialității, al dreptului la apărare și al dreptului la un proces echitabil, garantate de art. 14 C. proc. civ. și de art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Se detaliază obligațiile instanței conform art. 14 C. proc. civ., insistându-se pe necesitatea de a asigura părților posibilitatea de a-și expune argumentele și de a discuta toate aspectele relevante. Se arată că instanța a omis să pună în dezbaterea părților anumite aspecte de fapt și de drept, pronunțându-se asupra lor fără a da posibilitatea recurentului să se apere. Se invocă încălcarea principiului oralității, instanța n-a acordat cuvântul părților asupra unor aspecte de fapt. Se aduce argumentul că hotărârea instanței s-a bazat exclusiv pe afirmațiile intimatei-pârâte, fără o analiză critică și obiectivă a probelor administrate. Se citează jurisprudență relevantă a Înaltei Curți de Casație și Justiție și a Curții de Justiție a Uniunii Europene privind importanța respectării dreptului la apărare și a principiului contradictorialității. III. Un alt motiv de recurs se referă la aplicarea greșită a dreptului material Recurenta-intervenientă susține că instanța de fond a interpretat și aplicat greșit normele de drept material în ceea ce privește decontarea lucrărilor. Se contestă modul în care instanța a analizat decontarea cantităților de freon și a orelor necesare pentru realizarea schelei, considerând că a ajuns la concluzii eronate. Recurenta-intervenientă reiterează argumentele privind modul de ofertare și de decontare a lucrărilor, subliniind că acestea s-au realizat în conformitate cu prevederile contractuale și cu documentația de atribuire. Se critică faptul că instanța a ignorat clauzele contractuale și a impus criterii de decontare care nu erau prevăzute în contract. Se aduce în discuție principiul forței obligatorii a contractului ("pacta sunt servanda") și se argumentează că instanța nu putea să modifice unilateral termenii contractuali. Recurenta-intervenientă detaliază modul în care au fost stabilite cantitățile de lucrări și prețurile ofertate, arătând că acestea erau conforme cu practicile din domeniul achizițiilor publice. Se contestă afirmația instanței privind existența unor decontări fictive, argumentându-se că lucrările au fost efectiv executate și recepționate. Se aduc argumente legate de expertiza tehnică, arătând că aceasta confirmă modul corect de decontare a lucrărilor. Acest motiv de recurs vizează interpretarea și aplicarea corectă a normelor legale și contractuale, care reprezintă fundamentul legal al litigiului. 4. Apărări formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Investițiilor și Proiectelor Europene a depus întâmpinare la ambele recursuri și, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea acestora ca nefondate și menținerea ca legală a soluției instanței de fond. În esență se arată că instanța de fond a pronunțat hotărârea în conformitate cu dispozițiile legale și cu probele administrate, constatând încălcarea legislației achizițiilor publice de către Sectorul 3. Consideră neîntemeiate motivele de nelegalitate invocate de recurenta-intervenientă S.C. A S.A. Argumentează că hotărârea instanței de fond a fost motivată corespunzător, cu o analiză efectivă a susținerilor și apărărilor părților, și că nu există încălcări ale regulilor de procedură care să atragă nulitatea. MIPE apără modul în care instanța de fond a analizat raportul de expertiză și a luat în considerare aspectele legate de decontarea lucrărilor. De asemenea, susține că hotărârea atacată nu încalcă prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C.p.c., așa cum afirmă recurenta, și că motivele de recurs sunt similare cu cele prezentate în fondul cauzei. În esență, MIPE detaliază contextul litigiului, legat de contracte de finanțare nerambursabilă pentru creșterea eficienței energetice a blocurilor de locuințe, neregulile constatate în decontarea anumitor lucrări (schela tubulară și demontare-remontare aparate de climatizare), și procesul verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare. Se argumentează că decontarea lucrărilor a fost efectuată eronat, cu majorarea artificială a valorii pentru schela tubulară și decontarea unor cantități nejustificate de materiale pentru demontarea-remontarea aparatelor de aer condiționat. MIPE consideră că instanța de fond a menținut constatările structurii de control, iar erorile materiale constatate de expertul judiciar contabil au determinat doar diminuarea creanței bugetare. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursurilor II.1 Starea de fapt care a generat litigiul. În fapt, în anul 2017, între reclamantul Sectorul 3 al Municipiului București și Autoritatea de Management pentru Programul Operațional Regional 2014-2020 au fost încheiate mai multe contracte de finanțare nerambursabilă pentru implementarea unor proiecte de creștere a eficienței energetice a blocurilor de locuințe din sectorul 3. Ca urmare a unor suspiciuni de neregulă, structura de control din cadrul Ministerului Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației a procedat la efectuarea unor verificări documentare, în urma cărora a fost încheiat Procesul verbal de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare nr. 79543/09.06.2020, prin care s-a instituit în sarcina reclamantului o creanță bugetară în valoare de 9.586.578,42 lei, compusă din 7.669.262,73 lei contribuție din fonduri UE și 1.917.315,69 lei contribuție publică națională. S-a reținut, în esență, încălcarea prevederilor legale în contextul implementării acordului cadru de lucrări nr. 14911/03.12.2015 pentru reabilitarea energetică a blocurilor de locuințe din sectorul 3, încheiat cu Asocierea cu lider A SA, Asocierea cu lider B SRL și Asocierea cu lider D SRL, fiind constatate cheltuieli neeligibile aferente unor art. de deviz, cu privire la modul de decontare, în cadrul contractelor subsecvente de lucrări încheiate de Sectorul 3 al Municipiului București, pe de o parte, a lucrărilor incluse în norma C183 Schelă tubulară și, pe de altă parte, a unor materiale incluse în norma de deviz C243 Demontare-remontare aparate exterioare de climatizare. Totodată, apreciind că în speță se poate constata existența unei intenții de fraudă și identificând indicii certe cu privire la prezentarea de declarații sau documente false, incorecte sau incomplete având ca efect deturnarea sau reținerea incorectă de fonduri din bugetul general al Uniunii Europene sau din bugetele gestionate de Uniunea Europeană sau în numele acesteia, structura de control, neavând competențe în a se pronunța cu privire la existența unei fapte de natură penală, a reținut incidența prevederilor art. 23 și art. 8 alin. (1) din OUG nr. 66/2011, precum și a prevederilor art. 11 alin. (1) din Anexa la HG nr. 875/2011 privind aprobarea normelor de aplicare a OUG nr. 66/2011, respectiv obligația de a sesiza DLAF și organele de urmărire penală, astfel că a procedat în consecință. Contestația administrativă formulată de reclamant împotriva procesului verbal mai sus menționat, prin care s-a susținut, în esență, că autoritatea contractantă a efectuat decontarea lucrărilor pe baza cantităților executate și a prețurilor unitare prevăzute în propunerile financiare ale celor trei asocieri, anexe la acordul cadru de lucrări, a fost respinsă prin Decizia nr. 349/10.08.2020 emisă de Ministerul Lucrărilor Publice, Dezvoltării și Administrației – Direcția Generală Programul Operațional Regional. II.2 Înalta Curte constată că nu pot fi primite criticile recurenților circumscrise motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material, aspecte comune ambelor recursuri declarate de recurentul-reclamant și recurenta-intervenientă, care, din această perspectivă, vor fi analizate împreună. Astfel, recurenta reclamantă susține că toate cheltuielile au fost realizate în conformitate cu Acordul cadru încheiat între părți; Se invocă încălcarea de către instanța fondului a prevederilor HG 399/2015, art. 170 din OUG 34/2006, Regulamentul UE nr. 966/2012, art. 95 din HG nr.925/2006 și 1270 c.civil și se arată că nu sunt incidente în cauză dispozițiile art. 126 din Regulamentul UE nr.966/2012 întrucât acesta vizează costurile eligibile în cadrul unui grant acordat din fonduri europene; or, Regulamentul exclude în mod expres din domeniul de aplicare al granturilor contractele de achiziții publice menționate la art. 101. Motivul de casare prevăzut la art. 488 pct.8 din C.proc.civ. poate fi invocat atunci când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii, atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit. În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară. Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 (Regulamentul Financiar aplicabil bugetului general al Uniunii, stabilea norme distincte pentru granturi (subvenții) și pentru contractele de achiziții publice. Deși ambele reprezintă modalități de utilizare a fondurilor europene, ele sunt instrumente diferite, cu scopuri și reguli specifice. Astfel, granturile (subvențiile) (reglementate în Titlul VI al Regulamentului 966/2012) reprezintă contribuții financiare directe acordate beneficiarilor pentru a finanța acțiuni specifice care contribuie la realizarea unui obiectiv al politicilor Uniunii Europene. Beneficiarul grantului are, de obicei, un anumit grad de autonomie în implementarea proiectului, iar grantul acoperă adesea un procent din costurile eligibile (principiul cofinanțării) și nu trebuie să genereze profit pentru beneficiar din grantul în sine. Contractele de achiziții publice (reglementate în Titlul V al Regulamentului 966/2012) sunt contracte cu titlu oneros, încheiate în scris între una sau mai multe autorități contractante și unul sau mai mulți operatori economici, având ca obiect execuția de lucrări, furnizarea de produse sau prestarea de servicii. Scopul este achiziționarea de către autoritatea contractantă a bunurilor, serviciilor sau lucrărilor necesare pentru funcționarea sa sau pentru realizarea unor proiecte specifice, în schimbul unui preț. Acestea se atribuie, de regulă, prin proceduri competitive de licitație, respectând principii precum transparența, tratamentul egal, nediscriminarea și proporționalitatea. Regulamentul 966/2012 conținea seturi de reguli diferite pentru fiecare dintre aceste două instrumente. Astfel, regulile specifice granturilor (Titlul VI) se refereau la condițiile de eligibilitate pentru a primi un grant, tipurile de acțiuni și costuri eligibile, principiile de atribuire a granturilor (ex. transparență, nediscriminare, cofinanțare, neretroactivitate, interzicerea cumulului), și gestionarea acordurilor de grant. Aceste reguli specifice granturilor nu se aplică direct pentru a guverna un contract de achiziție publică ca și cum acesta ar fi un grant. Un contract de achiziție publică nu devine grant doar pentru că este finanțat din fonduri europene. Regulile specifice achizițiilor publice (Titlul V) se refereau la procedurile de atribuire a contractelor de achiziții publice (praguri, publicitate, tipuri de proceduri, criterii de selecție și atribuire). Acestea erau menite să asigure utilizarea eficientă și transparentă a fondurilor publice la achiziționarea de bunuri, servicii sau lucrări. Deși sunt distincte, există o legătură importantă între cele două categorii:beneficiarii de granturi care sunt și autorități contractante (de exemplu, instituții publice naționale, regionale sau locale) sau care sunt asimilați acestora conform legislației naționale sau condițiilor specifice ale programului de finanțare, sunt obligați să respecte normele privind achizițiile publice atunci când utilizează fondurile din grant pentru a achiziționa bunuri, servicii sau lucrări necesare implementării proiectului finanțat prin grant. În acest context, se aplică regulile de achiziții publice prevăzute în Titlul V al Regulamentului Financiar 966/2012 (pentru contractele atribuite de instituțiile UE) și, mai ales, directivele europene privind achizițiile publice (transpuse în legislația națională), precum și regulile naționale de achiziții publice. Nerespectarea acestor reguli de achiziții publice de către un beneficiar de grant poate duce la considerarea cheltuielilor ca fiind neeligibile și, prin urmare, la corecții financiare sau la recuperarea grantului. În concluzie, Regulamentul UE nr. 966/2012 stabilea un cadru distinct pentru granturi și pentru contractele de achiziții publice. Regulile specifice granturilor nu se aplică direct contractelor de achiziții publice în sensul de a le transforma natura sau de a le guverna ca și cum ar fi granturi. Totuși, atunci când fondurile europene (inclusiv cele primite sub formă de grant) sunt utilizate pentru a încheia contracte de achiziții publice, beneficiarul grantului (dacă este autoritate contractantă sau asimilată) trebuie să respecte cu strictețe regulile aplicabile achizițiilor publice, așa cum sunt ele definite în legislația europeană și națională relevantă, inclusiv în Titlul V al Regulamentului Financiar 966/2012. Este important de menționat că Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 a fost abrogat și înlocuit de Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046, care este actualul Regulament Financiar aplicabil bugetului general al Uniunii. Principiile fundamentale privind distincția și legătura dintre granturi și achiziții publice sunt menținute și în noul regulament. Față de această analiză a dispozițiilor din Regulamentul nr.966/2012, aplicabil situației din speța de față, recurentul reclamant a pus problema că acesta nu s-ar aplica în cazul achizițiilor publice, mai precis, criteriul costurilor eligibile pentru granturi de a fi rezonabile nu ar putea fi reținut și în cazul achizițiilor publice, în condițiile în care, susține recurentul, art. 121 alin. (2) lit. b din Regulament prevede că nu reprezintă grant în sensul Titlului VI-achiziții publice-contractele de achiziții publice menționate la art. 101 din Regulament, iar art. 101 din titlul V ce vizează achizițiile publice, nu se aplică granturilor. Înalta Curte reține însă că, deși mecanismele sunt distincte, principiul unor costuri rezonabile este relevant în ambele contexte, granturi și achiziții publice, mai ales atunci când sunt implicate fonduri europene, însă se aplică prin mecanisme diferite și cu accente specifice. În cazul granturilor (subvențiilor), Regulamentul (UE, Euratom) nr. 966/2012 stipula în mod explicit, în cadrul Titlului VI dedicat granturilor, că pentru a fi eligibile, costurile suportate de beneficiar trebuie să fie, printre altele, rezonabile și justificate și să respecte principiile bunei gestiuni financiare, în special în ceea ce privește economia și eficiența (de exemplu, prevederile generale privind costurile eligibile, cum ar fi cele din jurul Articolului 126 din regulamentul menționat). Aceasta înseamnă că beneficiarul unui grant nu poate deconta orice tip de cheltuială la orice preț; autoritatea care a acordat grantul verifică dacă prețurile plătite sunt justificate, nu sunt mărite artificial și corespund unor prețuri de piață normale pentru bunurile sau serviciile respective. În cazul achizițiilor publice, (reglementat de Titlul V din Regulamentul 966/2012 și de directivele europene specifice), obiectivul principal al autorității contractante este de a obține cea mai bună valoare pentru banii publici, prin asigurarea unei concurențe reale între operatorii economici. Procedurile de atribuire (licitație deschisă, restrânsă etc.) și criteriile de atribuire (de regulă, "prețul cel mai scăzut" sau "oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic") sunt concepute pentru a atinge acest obiectiv. Toată cheltuirea fondurilor UE, inclusiv prin achiziții publice, este guvernată de principiul bunei gestiuni financiare (economie, eficiență și eficacitate), așa cum era prevăzut, de exemplu, la Articolul 30 din Regulamentul 966/2012. Acest principiu presupune, în mod implicit, că prețurile plătite în cadrul contractelor de achiziții publice ar trebui să fie rezonabile și să nu fie excesive. Deși "prețul rezonabil" nu este un criteriu de atribuire în sine în achizițiile publice (criteriile fiind prețul cel mai scăzut sau cel mai bun raport calitate-preț), un preț care pare excesiv de mare în raport cu obiectul contractului ar putea ridica semne de întrebare cu privire la corectitudinea procedurii de achiziție (posibilă lipsă de concurență reală, înțelegeri anticoncurențiale, specificații restrictive etc.) sau la o estimare inițială nerealistă a valorii contractului. Autoritățile de audit și control pot verifica dacă prețul plătit a fost justificat. Cea mai directă aplicare a criteriului costurilor rezonabile la achizițiile publice apare atunci când achiziția este realizată de către un beneficiar de grant pentru implementarea proiectului finanțat prin grant. În această situație, costurile bunurilor, serviciilor sau lucrărilor achiziționate de beneficiarul grantului trebuie să fie eligibile conform regulilor grantului. Aceasta înseamnă că prețul plătit în cadrul contractului de achiziție publică de către beneficiar trebuie să fie rezonabil și să respecte toate celelalte condiții de eligibilitate a costurilor prevăzute în acordul de grant și în Regulamentul Financiar (Titlul VI - Granturi). Dacă beneficiarul plătește un preț considerat nerezolnabil sau nejustificat, acea parte din cheltuială ar putea fi declarată neeligibilă pentru finanțare din grant, chiar dacă procedura de achiziție publică a fost respectată formal. Așadar, deși "costurile rezonabile" sunt un criteriu explicit de eligibilitate a cheltuielilor în cadrul granturilor, spiritul acestui principiu – acela de a asigura o utilizare judicioasă și economică a fondurilor – se regăsește și în domeniul achizițiilor publice prin prisma principiului general al bunei gestiuni financiare și al obiectivului de a obține cea mai bună valoare pentru bani. Atunci când achizițiile publice sunt finanțate din granturi, criteriul costurilor rezonabile devine o condiție directă pentru eligibilitatea cheltuielilor efectuate de beneficiarul grantului în cadrul acelor contracte de achiziție. În aceste condiții, în mod corect prima instanță a reținut aplicarea dispozițiilor comune din cadrul Regulamentului UE nr.966/2012 care vizează respectarea principiului general al bunei gestiuni financiare și de a asigura o utilizare judicioasă și economică a fondurilor. Din această perspectivă, prima instanță a realizat o corectă aplicare a dispozițiilor legale indicate ca fiind încălcate, toate fiind coroborate și analizate prin prisma Regulamentului UE. Recurenta-reclamantă arată că în mod greșit au fost aplicate prevederile HG nr. 399/2015, însă Înalta Curte are în vedere dispozițiile art. 2 alin. (1) din acest act normativ care prevede că ”pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie să îndeplinească cumulativ următoarele condiții cu caracter general:e) să fie rezonabilă și necesară realizării operațiunii;” Or, se constată că și acest act normativ este în concordanță cu Regulamentul antereferit, prevăzând aceeași condiție de eligibilitate. Înalta Curte reține că în mod corect a reținut prima instanță că ceea ce s-a reproșat reclamantului nu este faptul că nu ar fi respectat clauzele contractuale ori că s-ar fi decontat cantități de lucrări necorespunzătoare realității, ci, în esență, că au fost suportate de către autoritatea contractantă costuri nenecesare și nerezonabile. Or, potrivit art. 2 alin. (1) lit. e din HG nr. 399/2015 privind regulile de eligibilitate a cheltuielilor efectuate în cadrul operațiunilor finanțate prin Fondul european de dezvoltare regională, Fondul social european și Fondul de coeziune 2014 – 2020, pentru a fi eligibilă, o cheltuială trebuie „să fie rezonabilă și necesară realizării operațiunii”, iar potrivit lit. f, ea trebuie „să respecte prevederile legislației Uniunii Europene și naționale aplicabile”. Iar art. 126 alin. (2) lit. c și f din Regulamentul UE nr. 966/2012 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii stabilește că sunt eligibile doar acele costuri suportate efectiv de beneficiarul unui grant care, printre altele, „sunt necesare pentru realizarea acțiunii sau a programului de lucru care face obiectul grantului” și „sunt rezonabile, justificate și respectă principiile bunei gestiuni financiare, în special în ceea ce privește economia și eficiența”. ( aici s-a susținut că nu se aplică acest regulament, pentru că în speță nu este vorba despre granturi, însă, chiar și în această ipoteză, rămânând totuși incidente disp art. 2 art. 2 alin. (1) lit. e din HG nr. 399/2015) Se impune așadar a nu face confuzie între contractul încheiat între părți ori legalitatea procedurii de atribuire, inclusiv din perspectiva redactării ofertelor în conformitate cu documentația de atribuire, pe de o parte, și eligibilitatea cheltuielilor, pe de altă parte. Or, toate apărările reclamantului și intervenientului converg către modul de interpretare a contractului, dar și a probatoriului administrat, nu către chestiuni de legalitate a hotărârii autorității legate de eligibilitatea cheltuielilor, iar un preț al unei lucrări care nu poate fi justificat prin materialele și manopera puse în practică, la care să se adauge cheltuielile indirecte și o anumită marjă de profit, nu poate fi considerat rezonabil și necesar. A mai invocat recurentul-reclamant că sentința recurată a fost dată cu încălcarea prevederilor instrucțiunii MDRAP nr. 41/29.05.2017. Instrucțiunea nr. 41/2017 este un act emis de AMPOR care: reglementează metodologia de verificare a cheltuielilor și de soluționare a contestațiilor privind eligibilitatea cheltuielilor; este aplicabil în cadrul proiectelor finanțate din Programul Operațional Regional 2014–2020; are caracter obligatoriu pentru autoritățile implicate în verificarea cheltuielilor, inclusiv pentru echipele de control. Reclamantul a invocat în fond (și reiterează în recurs) că: instrucțiunea nr. 41/2017 a fost depusă la dosar și nu a fost avută în vedere de instanță; în aplicarea acestei instrucțiuni, autoritatea de management nu ar fi avut temei pentru a reține neeligibilitatea cheltuielilor cu norma C183 (schelă tubulară); procesul de control și soluționare a contestației ar fi trebuit să respecte această instrucțiune, iar instanța ar fi trebuit să verifice dacă a fost aplicată corect. În sentința recurată, instanța menționează doar generic cadrul normativ: Regulamentul UE nr. 966/2012, HG nr. 399/2015, OUG 66/2011 și normele sale de aplicare, iar Instrucțiunea nr. 41/2017 nu este menționată nominal și nu se analizează efectiv aplicabilitatea ei în cauza de față. Înalta Curte reține însă că prima instanța a analizat fondul prin prisma reglementărilor europene și naționale superioare (ex: Regulamentul 966/2012), astfel că instrucțiunea respectivă nu ar fi putut schimba rezultatul, fiind un act administrativ inferior ca forță juridică și reglementat în aplicarea normelor cu caracter superior. Recurentul-reclamant a mai arătat în memoriul de recurs faptul că, compararea cu oferta asocierii cu lider D SRL nu este corectă, deoarece oferta respectivă conține doar funcționarea schelei, fără operațiunea de montare/demontare și se dau și alte detalii despre ce a făcut acest lider. Cu privire la acest aspect, Înalta Curte reține că într-adevăr, reclamantul și intervenienta au invocat explicit faptul că instanța (și anterior, structura de control) au comis o eroare de evaluare prin compararea incorectă a ofertei lor cu oferta Asocierii cu lider D SRL, întrucât aceasta din urmă: nu conținea componentele de montare și demontare a schelei în norma C183, ci doar utilizarea schelei; ar fi inclus costurile pentru montare/demontare în altă normă de deviz – de exemplu, în norma C007 – Placare pereți fațadă cu polistiren. Recurentul-reclamant afirmă că: oferta D SRL pentru norma C183 include doar funcționarea schelei, nu și montarea/demontarea; montarea/demontarea ar fi fost inclusă de D SRL în norma C007, ceea ce face ca prețul aparent mic din C183 să fie înșelător, iar compararea între ofertanți exclusiv pe norma C183 să fie irelevantă și incorectă; Arată în aceste condiții recurentul reclamant că metoda de calcul folosită de echipa de control și acceptată de instanță ar fi dus la concluzii eronate privind rezonabilitatea cheltuielilor. Înalta Curte constată că instanța fondului a luat în considerare aceste critici, însă le-a respins motivat, reținând că, chiar dacă D SRL ar fi împărțit costurile între mai multe norme, acest fapt nu schimbă concluzia că în cazul celorlalte asocieri s-a aplicat nejustificat un coeficient suplimentar de multiplicare (4,5/5,5), care mărește artificial costurile, chiar dacă montarea/demontarea era deja inclusă în prețul unitar; de asemenea a arătat că nu este relevant cum a compus fiecare ofertant rețeta, ci dacă cheltuiala efectuată efectiv este rezonabilă și necesară; comparația cu D SRL nu este singurul fundament al constatării neeligibilității – principala critică este dublarea valorii prin aplicarea aceluiași coeficient atât în ofertă, cât și la decontare. Instanța subliniază:„Apare a fi irelevant în speță faptul că ofertanții au avut libertatea de a-și compune cum au considerat de cuviință oferta financiară, respectiv de a stabili propriile rețete pentru normele de deviz...”(…) „Faptul că este vorba despre costuri conforme clauzelor contractuale (...) nu este suficient pentru a concluziona cu privire la eligibilitatea cheltuielilor.” În concluzie, este adevărat că s-a invocat o comparație incorectă cu oferta D SRL, reclamantul detaliind și modul în care această ofertă era structurată diferit, însă instanța nu s-a bazat exclusiv pe această comparație, ci a analizat argumentele și le-a respins motivat, în special prin prisma dublării nejustificate a cheltuielilor în cadrul ofertelor celorlalte asocieri; Compararea ofertelor a fost doar una dintre mai multe raționamente folosite, iar decizia s-a sprijinit preponderent pe constatarea dublării valorii în mod nejustificat, nu pe simpla diferență între prețuri ofertate. Așadar, deși susținerea reclamantului este reală și pertinentă ca argument de fond, instanța a analizat-o și a respins-o în mod explicit și motivat. A mai susținut recurentul reclamant că la controalele anterioare (din 2016 și ale Curții de Conturi) nu au fost constatate nereguli privind aceleași fapte și același mod de decontare, iar pe această bază reclamantul a susținut că este nelegală și neîntemeiată reținerea unor nereguli la controlul din 2020, realizat de structura din cadrul Ministerului Lucrărilor Publice. Reclamantul a susținut că modul de decontare al normelor C183 și C243 era identic cu cel analizat anterior; Curtea de Conturi și alte controale anterioare (inclusiv în perioada 2016–2018) nu au reținut nereguli;prin urmare, s-ar fi creat o așteptare legitimă că acest mod de lucru este conform; faptele fiind aceleași, reținerea ulterioară a unor nereguli ar fi abuzivă sau cel puțin incoerentă. Înalta Curte constată că prima instanța nu ignoră complet acest argument, dar nu îl consideră concludent și îl respinge indirect, în baza următorului raționament juridic: Legalitatea cheltuielilor europene se evaluează în raport cu cerințele de eligibilitate, adică dacă acestea sunt necesare și rezonabile. Faptul că anterior nu s-au constatat nereguli, nu înseamnă că respectivele cheltuieli devin automat legale, dacă:controlul anterior a avut alt obiect; nu a intrat în detaliu asupra acelorași aspecte; sau a fost superficial ori incomplet. Instanța fondului face o analiză proprie a eligibilității, nu doar a „legalității formale” (conform contractului), și stabilește că faptele chiar dacă sunt aceleași pot genera constatări diferite dacă se evaluează sub alte criterii – în acest caz, cele de eficiență, economie și rezonabilitate (art. 126 din Regulamentul UE nr. 966/2012 și HG nr. 399/2015). Înalta Curte apreciază că acesta este un argument de apărare rezonabil, dar nu este decisiv, deoarece în contenciosul privind fonduri europene nu există autoritate de lucru judecat administrativ între controale administrative succesive; nu se poate reține argumentul potrivit căruia, ce nu a fost sancționat înainte nu mai poate fi sancționat ulterior; fiecare control poate avea o autonomie în apreciere, atât timp cât respectă legea și este motivat; Curtea de Conturi nu este autoritate de control pentru fondurile UE, ci are rol distinct. Înalta Curte reține așadar că este adevărat că s-a invocat faptul că la controalele anterioare nu s-au reținut nereguli pentru aceleași fapte. Instanța fondului a observat acest argument, dar l-a considerat irelevant în raport cu standardele de eligibilitate aplicabile în prezentul control. Prin urmare, nu a fost omis, ci a fost în mod implicit respins ca nefiind apt să răstoarne constatarea caracterului nerezonabil și nenecesar al cheltuielilor în litigiu. Recurentul-reclamant a susținut că, neexistând materiale nejustificate sau cheltuieli fictive, nu se putea reține nici măcar o suspiciune de fraudă, iar consecința ar fi trebuit să fie eliminarea concluziei privind existența indiciilor de fraudă din decizia contestată. Concret, recurentul-reclamant a invocat că a decontat lucrări (nu materiale individuale), în baza unor prețuri unitare ofertate; că fiecare lucrare a fost executată, verificată de diriginți de șantier, recepționată și decontată legal; că autoritatea contractantă nu a achiziționat materiale, ci lucrări la cheie; că analiza echipei de control este greșită pentru că „disecă” prețul ofertat și trage concluzii pe bucăți, lucru contrar regulilor din documentația de atribuire; Prin urmare, se susține că nu există cheltuieli nejustificate, ci doar o altă interpretare a modului de formare a prețului – ceea ce nu poate fundamenta o suspiciune de fraudă. Instanța a analizat acest aspect separat, în cadrul excepției de inadmisibilitate a capătului de cerere privind anularea reținerii intenției de fraudă, a admis excepția invocată de pârât, reținând că: constatarea existenței unor „indicii de fraudă” nu produce efecte juridice directe; că este doar un act premergător sesizării DLAF și a organelor de urmărire penală; că instanța de contencios administrativ nu este competentă să aprecieze dacă există sau nu fraudă sau indicii penale; că sesizarea DLAF nu este un act atacabil în contencios administrativ, ci poate fi criticată doar într-o eventuală procedură penală ulterioară. Așadar, reclamantul a susținut că nu există temei pentru suspiciunea de fraudă, întrucât nu există materiale nejustificate, doar prețuri unitare pentru lucrări întregi, acceptate prin contract. Instanța nu a analizat pe fond dacă suspiciunea este întemeiată, ci a respins solicitarea pe temei procedural (inadmisibilitate), stabilind că:nu are competență să cenzureze reținerea indiciilor de fraudă; sesizarea DLAF nu produce efecte juridice directe și nu poate fi anulată. Deci, susținerea reclamantului este reală și coerentă, dar nu a fost analizată pe fond de instanță, deoarece nu putea fi analizată în contencios administrativ, ci doar, eventual, într-o fază penală ulterioară, dacă sesizarea ar genera un act cu efecte directe. Recurentul reclamant a susținut că: ”a decontat exact pentru durata de execuție a lucrărilor de reabilitare”, în baza prețului ofertat și contractat, în concordanță cu durata de execuție contractuală – 120 de zile (4 luni), și că durata de utilizare a schelei trebuie să corespundă acestei perioade. Această argumentație a fost folosită pentru a justifica: aplicarea unui coeficient de imobilizare (4,5–5,5); considerarea cheltuielilor cu schela drept eligibile, și pentru a combate ideea că ar fi existat o dublare nejustificată a cantităților sau o cheltuială neeconomică. Instanța fondului a analizat direct acest argument, dar l-a respins motivat, pe mai multe planuri: 1. Despre durata de execuție și imobilizarea schelei: „Perioada de execuție din contractele subsecvente, de 4 luni, corespunde unui număr de 90 de zile lucrătoare, cărora le-ar corespunde 720 de ore de folosire a schelei…” „Aplicarea unui coeficient de imobilizare de 4,5 conduce la 900 de ore, echivalentul a 112,5 zile lucrătoare, adică peste durata contractuală…” „Reclamantul și intervenientele nu au explicat rațiunea aplicării unui coeficient care corespunde unei durate mai mari decât durata contractuală de execuție.” Instanța fondului a observat astfel un dezechilibru între ceea ce afirmă reclamantul (că s-a decontat doar pentru perioada contractuală) și ce rezultă din atașamentele efective: un coeficient care extinde în mod artificial perioada de utilizare a schelei. 2. Despre acceptarea duratei prelungite prin acte adiționale: „Executantul, prin semnarea actelor adiționale, și-a asumat realizarea lucrării la același preț, chiar și în condiții de prelungire a termenelor…”. Altfel spus, chiar dacă schela a fost efectiv imobilizată mai mult timp, acest lucru nu justifică decontarea suplimentară, pentru că:prețul unitar nu a fost renegociat, și a fost asumat contractual ca fix, indiferent de prelungiri. 3. Despre dublarea nejustificată: „Prețul ofertat includea deja orele necesare pentru montare-demontare și utilizare. Aplicarea acelorași ore și la calculul valorilor decontate reprezintă o dublare.” Instanța a considerat că, indiferent de cât a durat execuția în fapt, nu este justificată aplicarea unui coeficient suplimentar (4,5–5,5) în calculul atașamentelor peste prețul deja ofertat, care includea orele respective. Se constată că prima instanță nu a acceptat susținerea reclamantului, reținând că s-a aplicat un coeficient care extinde artificial perioada (până la 900 ore) și că aceasta constituie o dublare a cheltuielii, nejustificată prin probele și explicațiile oferite. O altă critică adusă sentinței recurate se referă la faptul că instanța de fond a reținut în mod nelegal că decontările aferente normei C243 demontare, remontare aparate exterioare de climatizare nu au avut caracter rezonabil și necesar. Recurentul-reclamant a susținut că norma C243 a fost ofertată și contractată cu preț unitar/kg, nu pe materiale sau componente individuale; În cadrul acestei norme:nu s-au decontat materiale în sine, ci lucrări complete (demontare + remontare + punere în funcțiune); fiecare constructor a avut libertatea să compună prețul în funcție de metoda de lucru; greutatea aparatelor a fost estimată rezonabil (în jur de 35–40 kg), conform fișelor tehnice; decontarea s-a făcut prin înmulțirea numărului de aparate cu greutatea estimată și cu prețul unitar ofertat; S-a susținut că nicio reglementare aplicabilă nu permite autorității de control să descompună prețul ofertat pe componente (frecvenți, console, șuruburi etc.) pentru a aprecia că anumite cantități „nu se regăsesc”; Prin urmare, a susținut recurentul-reclamant că autoritatea de control și instanța au evaluat greșit natura prețului contractat, iar concluzia privind neeligibilitatea cheltuielilor ar fi eronată și contrară documentației de atribuire. Instanța de fond a menținut concluzia echipei de audit, apreciind că: Pentru fiecare aparat de aer condiționat, s-au decontat cantități mari de materiale (ex: freon, grund, cornier, piulițe etc.) în baza greutății, care nu se regăsesc fizic în lucrare; Au existat diferențe semnificative de preț între asocieri (ex: A – 47,36 lei/kg, D 1,40 lei/kg), deși lucrările presupun operațiuni relativ standardizate; Reprezentanții constructorilor au oferit explicații neplauzibile privind consumul de freon (ex: 3 kg/minut în procesul de curățare), contrazise de: -normele privind manipularea gazelor fluorurate, -și procesele-verbale care indică freon sub 100g per aparat; S-a creat un avantaj concurențial artificial prin ofertarea unei cantități mici cu preț mare, urmată de creșterea cantității decontate în execuție; Astfel, cheltuielile nu sunt necesare și rezonabile, conform art. 126 din Regulamentul UE 966/2012 și HG 399/2015, chiar dacă sunt formale și contractuale. Înalta Curte reține că prima instanță a realizat o interpretare și aplicare corectă a normelor legale incidente, cu valorificarea corespunzătoare a întregului material probator. Astfel, chiar dacă oferta a fost exprimată pe kg, modul de formare a cantității (greutatea aparatului) a permis crearea unei cheltuieli artificial mărite. Dacă în execuție s-au decontat sume de 142.000 lei pentru 75 de aparate, acest aspect poate indica lipsa proporționalității și încălcarea principiului bunei gestiuni. Eligibilitatea în fonduri UE nu depinde exclusiv de conformitatea contractuală, ci și de necesitate și rezonabilitate, conform dreptului european. Decontarea unor materiale în cantități care nu pot fi justificate fizic poate ridica suspiciuni de artificialitate a costurilor, chiar dacă formal oferta era corectă. Instanța a respins acest punct, în baza unui raționament mai larg potrivit căruia, nu orice cheltuială contractuală este automat eligibilă, iar prețul ofertat poate ascunde costuri nejustificate.Pe de altă parte, standardul de eligibilitate este mai strict decât simpla legalitate contractuală. Cu toate că acestea reprezintă aspecte de temeinicie a sentinței recurate, care nu trebuie analizate prin prisma dispozițiilor art. 488 din C.proc.civ., întrucât recursul nu este o cale devolutivă de atac, totuși, Înalta Curte a apreciat că este necesar să răspundă acestor critici care vizează în final legalitatea actelor administrative contestate. Cu toate acestea, Înalta Curte nu a regăsit aspecte de nelegalitate a sentinței recurate, astfel încât, recursul reclamantului urmează a fi respins ca nefondat. II.3 În ceea ce privește recursul declarat de recurentul intervenient, întemeiat pe art. 488 pct.5, 6, și 8 din C.proc.civ., se rețin următoarele aspecte: Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurentul intervenient, circumscrise dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct.6 C. proc. civ. cu privire la faptul că sentința nu este motivată, întrucât, în opinia sa, nu s-a răspuns unor argumente esențiale și decizorii invocate prin acțiunea introductivă și prin precizarea de acțiune, fiind lapidară, dar și parțial contradictorie, judecătorul de fond neprezentând nici raționamentul juridic care a stat la baza pronunțării soluției. Înalta Curte amintește că nemotivarea hotărârii judecătorești este sancționată de legiuitor, pornind de la obligația statului de a respecta dreptul părții la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului, care implică, mai ales în sarcina instanței, obligația de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor și al elementelor probatorii ale părților. Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei și limitele în care a fost învestită, prima instanță a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispozițiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecății. Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii cererii de chemare în judecată. În sensul dispozițiilor art. 425 alin. (1) C. proc. civ., precum și a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt și de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt și de drept care au condus instanța la adoptarea soluției din dispozitiv. Cu privire la acest aspect, se reține că judecătorul nu este obligat legal să răspundă oricărui argument de fapt și de drept invocat de parte, ci să analizeze chestiunea litigioasă, sens în care poate să analizeze global argumentele respective, printr-un raționament juridic de sinteză, ori să analizeze un singur aspect considerat esențial - ceea ce face de prisos analiza restului argumentelor menționate în cererea părții în sprijinul aceluiași motiv, astfel că omisiunea de a cerceta un anumit argument sau o afirmație a unei părți nu deschide calea recursului, pentru nemotivare. Prin urmare, relevante sunt argumentele esențiale evocate, iar nu cele secundare, ce au doar rolul de a le susține pe cele principale. Din examinarea sentinței recurate rezultă că prima instanță a soluționat cererea de chemare în judecată, în sensul respingerii acesteia drept neîntemeiată, iar, prin considerentele expuse, judecătorul fondului a analizat, în mod concret, acele argumentele esențiale evocate de reclamant ce au prezentat relevanță din perspectiva soluției pronunțate și a aspectelor reținute de instanță în motivarea soluției. Elementele din cuprinsul cererii de chemare în judecată evidențiate de recurent ca neprimind un răspuns expres, punctual, din partea instanței de fond, au, în mod evident, din perspectiva soluției pronunțate de instanță, un caracter subsidiar, iar nu esențial. În concluzie, astfel cum s-a reținut anterior, având în vedere că motivarea