ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5791/2024

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări – Biroul pentru Imigrări Teleorman, a solicitat anularea refuzului de acordare a avizului de muncă și obligarea la emiterea avizului de muncă solicitat. Prin întâmpinarea depusă la dosar s-a invocat excepția inadmisibilității, pentru lipsa procedurii prealabile.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința civilă nr. 748 din 24 aprilie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția inadmisibilității și s-a respins cererea formulată de către contestatoarea A. S.R.L. în contradictoriu cu intimatul Inspectoratul General Pentru Imigrări-Biroul Pentru Imigrări Teleorman, pentru neefectuarea procedurii prealabile.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței civile nr. 748 din 24 aprilie 2024 a Curții de Apel București, secția a VIII-a de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.R.L. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurenta-reclamantă a susținut că sentința recurată a Curții de Apel București este nelegală, fiind dispusă cu aplicarea greșită a normelor de drept material. Enunțând dispozițiile art. 7 alin. (5), art. 2 alin. (2), art. 2 alin. (1) lit. i), art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea 554/2004, art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, a susținut că, din coroborarea acestora, în opinia sa, rezultă fără urmă de îndoială faptul că legiuitorul a înțeles să elimine obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile în cazurile în care autoritățile publice emit un refuz nejustificat de a rezolva o cerere a unui petent. Refuzul de emitere a avizului de muncă emis de autoritatea publică se circumscrie definiției refuzului nejustificat, având natura unui act administrativ asimilat, prin care intimata-pârâtă a exprimat în mod neechivoc, cu exces de putere și prin greșita aplicare a prevederilor legale relevante, intenția sa de a nu elibera avizul de muncă. Prin intermediul art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea 554/2024, se oferă posibilitatea petenților de a se adresa instanței de contencios administrativ în cazul în care se consideră vătămați într-un drept sau interes legitim prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri. Mai mult, dispozițiile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014 stabilesc procedura de contestare a refuzului de emitere a avizului de muncă, respectiv faptul că petenții trebuie să se îndrepte cu o acțiune în contencios administrativ, înaintată curților de apel din raza cărora se află autoritățile emitente a refuzului de emitere a avizelor de muncă. Or, coroborând dispozițiile legale invocate mai sus, se poate observa faptul că, în cazul emiterii unui refuz de emitere a avizului de muncă, nu mai este necesară parcurgerea unei proceduri prealabile, astfel de situații fiind sub incidența art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. În acest sens statuează și Înalta Curte de Casație și Justiție, într-o speță identică (cu identitate de obiect și cauză), prin care tranșează problematica necesității parcurgerii procedurii prealabile, în cazul în care s-a dispus refuzul emiterii unui aviz de muncă.

Apărările formulate în recurs Intimatul-pârât Inspectoratul General pentru Imigrări – Biroul pentru Imigrări Teleorman a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate. A invocat dispozițiile art. 486 și 489 C. proc. civ. și, în principal, a solicitat să se constate nulitatea recursului.

Răspunsul la întâmpinare Prin răspunsul la întâmpinare, recurenta a susținut că cererea de recurs îndeplinește condițiile prevăzute de art. 486 C. proc. civ., aceasta invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. A solicitat respingerea apărărilor formulate de intimată, reiterând, în esență, argumentele prezentate prin cererea de recurs.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 5 decembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția și considerentele instanței de recurs Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele și pentru considerentele expuse în continuare. 1. Înalta Curte urmează să respingă excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât, constatând că argumentele de ordin critic formulate de recurentul-reclamant privesc greșita interpretare și aplicare a legii, respectiv a prevederilor art. 7, art. 2 alin. (2) și art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, încadrându-se în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. 2. Argumente de fapt și de drept relevante Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Inspectoratul General pentru Imigrări – Biroul pentru Imigrări Teleorman a solicitat anularea refuzului de acordare a avizului de muncă și obligarea la emiterea avizului de muncă solicitat. Prin sentința recurată, s-a admis excepția inadmisibilității și a fost respinsă acțiunea ca inadmisibilă. Înalta Curte urmează să admită recursul formulat de reclamantă, să caseze sentința recurată și să trimită cauza spre rejudecare aceleiași instanțe, apreciind că în cauză s-a făcut o greșită interpretare și aplicare a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i), art. 2 alin. (2), art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, fiind incident motiv de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. În concret, prima instanță, raportându-se la dispozițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004, a respins ca inadmisibilă acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă, reținând că refuzul de la dosar, care explică motivat de ce nu se acordă avizul, indică două motive, are la bază un referat administrative, este un act tipic administrativ de respingere a cererii reclamantului care putea fi atacat în condițiile art. 7 din Legea nr. 554/2004 mai întâi cu o plângere prealabilă, piesă care lipsește din dosar, nefiind incidentă excepția prevăzută de art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care nu este vorba despre un refuz nejustificat în sensul art. 2 alin. (1) lit. i), dispoziții legale care au fost aplicate greșit în raport de actele de la dosar. Înalta Curte reține ca fiind relevante în soluționarea prezentei cauze prevederile O.G. nr. 25/2014 care reglementează cerințele necesare pentru eliberarea de către Inspectoratul General pentru Imigrări a avizului de angajare privind dreptul unui angajator de a încadra în muncă un străin pe o anumită funcție, precum și procedura de contestare a refuzului de acordare a unui astfel de aviz. Astfel, potrivit art. 28 alin. (3) din acest act normativ, "neîndeplinirea condițiilor prevăzute de prezenta ordonanță constituie motive de refuz de eliberare a avizului de angajare", iar potrivit alin. (5) al aceluiași articol, "refuzul eliberării avizului de angajare poate fi contestat la curtea de apel în a cărei rază de competență se află formațiunea teritorială care a dispus această măsură, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare". Conform dispozițiilor art. 2 din Legea nr. 554/2004: "(1) În înțelesul prezentei legi, termenii și expresiile de mai jos au următoarele semnificații: (…) i) refuz nejustificat de a soluționa o cerere - exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile; (…) (2) Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal." Coroborând prevederile legii speciale cu prevederile art. 2 alin. (2) și art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte apreciază că refuzul autorității publice de a soluționa în mod favorabil cererea reclamantei, contestat în cauza de față, se circumscrie definiției refuzului nejustificat de a soluționa o cerere, având natura unui act administrativ asimilat, ce poate fi atacat în condițiile art. 8 alin. (1) teza a II-a din același act normativ, care prevăd că "(…) De asemenea se poate adresa instanței de contencios administrativ și cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluționarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluționare a unei cereri, precum și prin refuzul de efectuare a unei anumite operațiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă." Așadar, dreptul la acțiune este recunoscut de legea contenciosului administrativ în favoarea persoanelor vătămate nu doar în ceea ce privește un act administrativ unilateral, ci și în cazul unui refuz nejustificat de soluționare a unei cereri, reținând că prevederile art. 2 alin. (1) lit. j) din Legea nr. 554/2004 definesc acest refuz drept "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane.". Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (…) (5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă." Așa fiind, este adevărat că Legea contenciosului administrativ reglementează o procedură prealabilă ca o condiție de exercitare a dreptului la acțiune, a cărei neîndeplinire este sancționată cu respingerea acțiunii ca inadmisibilă, însă atunci când obiectul acțiunii privește refuzul nejustificat de rezolvare a unei cereri, respectiv un act administrativ asimilat, legiuitorul a înțeles să instituie în cuprinsul art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 o excepție de la regula caracterului obligatoriu al procedurii prealabile. Mai mult decât atât, Înalta Curte constată că posibilitatea de a se adresa direct instanței de contencios administrativ este susținută și de dispozițiile art. 28 alin. (5) din O.G. nr. 25/2014, care reglementează procedura contestării refuzului eliberării avizului de angajare la curtea de apel, în condițiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004. În concluzie, dispozițiile art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile în cauză, plângerea prealabilă nefiind necesară în cazul contestării unui refuz nejustificat de a soluționa o cerere, prin invocarea de către parte a unui exces de putere din partea autorității, respectiv refuzul de acordare a avizului de muncă, care a fost contestat pe calea prezentului demers judiciar. În raport de acest obiect în cauză au fost aplicate greșit dispozițiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 refuzul nejustificat fiind asimilat unui act administrativ unilateral, urmând a fi verificată pe fond existența unui exces de putere în sensul dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004, în realitate judecătorul fondului fundamentându-și raționamentul pentru care a apreciat că nu este aplicabilă excepția de la art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 pe argumente care privesc motivarea refuzului aflat la dosarul de fond. Față de aceste motive, având în vedere soluția pronunțată în raport cu obiectul cererii de chemare în judecată și pretențiile concrete deduse judecății, ținând cont de specificul contenciosului administrativ în limitele căruia se desfășoară raporturile litigioase de față, Înalta Curte constată că instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală, astfel cum s-a reținut în considerentele expuse, motiv pentru care, pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei aceleiași instanțe, urmând să se procedeze la soluționarea fondului cauzei, prin examinarea tuturor susținerilor părților litigante, în raport de dispozițiile legale incidente cauzei și de probele invocate de acestea. În ceea ce privește cheltuielile de judecată solicitate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte va avea în vedere dispozițiile art. 453 alin. (1) C. proc. civ., conform cărora cheltuielile de judecată se acordă la cererea părții care a câștigat, ceea ce presupune culpa procesuală a părții care a pierdut procesul. Aceste dispoziții sunt aplicabile doar în acele situații în care instanța de recurs statuează definitiv asupra pretențiilor deduse judecății, întrucât numai în această ipoteză se poate stabili care este partea căzută în pretenții. Având în vedere că hotărârea dată în recurs nu va tranșa litigiul dintre părți, instanța de control judiciar nu se poate pronunța asupra solicitării de acordare a cheltuielilor de judecată. 3. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 497 C. proc. civ., va respinge excepția nulității recursului invocată de intimatul-pârât prin întâmpinare, va admite recursul formulat de reclamantă, va casa sentința recurată și va trimite cauza spre rejudecare aceleiași instanțe.