Decizia nr. 4897/2024 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 06.04.2023 pe rolul Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului: 1. obligarea pârâtului să anuleze/revoce Hotărârea de Guvern nr. 1481 din 14 decembrie 2022; 2. să se constate că niciun document din fondurile deținute de Arhivele Naționale și cele care fac parte din Fondul Arhivistic Național (FAN), indiferent de locul în care este păstrat, creator sau conținut, nu poate face obiectul clasificării ca secret de stat sau secret de serviciu, întrucât sunt documente de interes public, și nici nu pot face obiectul Legii 182/2002; 3. obligarea pârâtului să adoptate o ordonanță de Guvern sau o hotărâre de Guvern prin care să se specifice că absolut toate documentele deținute și gestionate de Arhivele Naționale, indiferent de creator, an, conținut sau marcaj de clasificare, precum și absolut toate documentele care fac parte din FAN, indiferent de creator sau deținător, an, conținut sau marcaj de clasificare, sunt documente de interes public și nu pot face obiectul legii informațiilor clasificate; 4. să se dispună suspendarea Hotărârii de Guvern nr 1481 din 14 decembrie 2022 până la soluționarea definitivă; 5. obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată. La data de 18 septembrie 2023, în fața Curții de Apel București – secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a formulat cerere completatoare prin care a solicitat ca, pe lângă soluțiile care se vor da cu privire la cererile inițiale, să se dispună și anularea art. 18 din Hotărârea nr. 585 din 13 iunie 2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România. Prin sentința nr. 1484 din 02.10.2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a admis excepția necompetenței teritoriale și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Pitești.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 4/F-Cont din 15 ianuarie 2024, Curtea de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a admis excepția lipsei de interes, invocată de pârât și intervenientul accesoriu; A respins cererea de suspendare a executării H.G. nr. 1481/2022 și capătul de cerere nr. x din cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - prin Secretariatul General al Guvernului și intervenientul Ministerul Afacerilor Interne, ca fiind formulate de o persoană lipsită de interes; A admis excepția inadmisibilității, invocată de pârât și intervenientul accesoriu; A respins capătul de cerere nr. x, ca inadmisibil; A admis excepția inadmisibilității, pentru lipsa plângerii prealabile și a respins cererea de completare din 18.09.2023, ca inadmisibilă; A respins cererea de introducere în cauză a Serviciului Român de Informații, ca rămasă fără obiect; A respins excepția inadmisibilității capătului de cerere nr. x, invocată de pârât și de intervenientul accesoriu; A respins capătul de cerere nr. x, ca neîntemeiat; A admis cererea de intervenție accesorie formulată în favoarea pârâtului.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței nr. 4/F-Cont din 15 ianuarie 2024, pronunțate de Curtea de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinței recurate și rejudecarea cauzei, în sensul admiterii cererii de chemare în judecată astfel cum a fost completată. În motivarea recursului, arată că sentința recurată a fost dată cu aplicarea sau interpretarea greșită a următoarelor norme de drept material: art. 1 și art. 14 alin. (2) din Legea nr. 16/1996; art. 2 alin. (1), art. 4, art. 15 alin. (1) lit. b) și art. 17 din Legea nr. 182/2022; art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002; art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004. Sub un prin aspect, susține că în mod nelegal prima instanță a admis excepția lipsei de interes în formularea cererii de suspendare a executării H.G. nr. 1481/2022 și a capătului 1 al cererii de chemare în judecată prin care se solicită anularea H.G. nr. 1481/2022, instanța apreciind că reclamantul trebuia să justifice un drept subiectiv sau interes legitim propriu. Susține că hotărârea este nelegală, întrucât instanța de fond nu a avut în vedere și interesul legitim public, sens în care invocă dispozițiile art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, care prevede în mod expres că interesul legitim poate fi atât privat, cât și public, în condițiile în care actul administrativ ce face obiectul cauzei (Hotărârea Guvernului nr. 1481/2022) constituie un act administrativ cu caracter normativ, adică un act administrativ cu caracter public, efectele sale fiind de interes public. Totodată, arată că are calitatea de istoric, ceea ce include și activitatea de cercetare istorică, aflată în strânsă legătură cu documentele de arhivă care constituie "Fondul Arhivistic Național", iar în domeniul de reglementare al actului atacat intră o parte a documentelor care compun acest fond. De asemenea, actul administrativ cu caracter normativ atacat reglementează un anumit regim juridic de acces la documente publice destinate publicului, iar efectele sale afectează interesul public, vătămarea interesului public constând în aceea că: pe de o parte, H.G. nr. 1481/2022 menține acces restricționat la o cantitate însemnată de documente din fondul arhivistic național create de regimurile politice dictatoriale și totalitare înainte de 22 decembrie 1989, neputând face obiectul libertății de cercetare istorică nici astăzi, după 35 de ani de la căderea regimului comunist. Astfel, art. 1 din H.G. nr. 1481/2022 declasifică doar documentele "secret" și "strict secret" create înainte de 15.02.1972; art. 2 și 3 din H.G. nr. 1481/2022 declasifică doar pe cele "strict secret" și pe cele "secret" create între 15.02.1972-22.12.1989, numai în anumite condiții (s-au împlinit 50 de ani/30 de ani de la creare sau au fost date în cercetare înainte de intrarea în vigoare a H.G. nr. 1481/2022), iar art. 4 din H.G. nr. 1481/2022 declasifică pe cele "secret de serviciu" create anterior datei de 31.12.1989. Consideră că nu există libertate de cercetare istorică a documentelor clasificate "strict secret de importantă deosebită" (SSID), nici măcar a celor create anterior datei de 15 februarie 1972; nu există libertate de cercetare istorică a documentelor clasificate "secret" și "strict secret" create între 15.02.1972 și 11.06.2002, când a intrat în vigoare Legea nr. 182/2002, sau până la data de 5 iulie 2003, când a expirat termenul de 12 luni prevăzut de art. 18 alin. (1) din Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, aprobate prin H.G. nr. 585/2002, astfel că nu se poate determina nici măcar compatibilitatea menținerii consemnului clasificării cu domeniul de reglementare al Legii nr. 182/2002 a unor documente care fac parte din Fondul Arhivistic Național, create în intervalul 15.02.1972-11.06.2002; nu există libertate de cercetare istorică a documentelor "secret de serviciu" create între 31.12.1989 și 11.06.2002, când a intrat în vigoare Legea nr. 182/2002 sau până la data de 5 iulie 2003, când a expirat termenul de 12 luni prevăzut de art. 18 alin. (1) din Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România, aprobate prin H.G. nr. 585/2002, astfel că nu se poate determina compatibilitatea menținerii consemnului clasificării cu domeniul de reglementare al H.G. nr. 781/2002 privind protecția informațiilor secrete de serviciu a unor documente care fac parte din fondul arhivistic național create în intervalul 15.02.1972 - 11.06.2002. Așadar, deși art. 1 din Legea nr. 16/1996 stabilește: "Constituie izvoare istorice și alcătuiesc Fondul Arhivistic Național al României documentele create de-a lungul timpului de către organele de stat, organizațiile publice sau private economice, sociale, culturale, militare și religioase, de către persoane fizice autorizate, profesioniști care își desfășoară activitatea în baza unei legi speciale și persoane fizice. Acestor documente statul le asigură protecție specială, în condițiile prezentei legi", prin H.G. nr. 1481/2022 se pune istoria României sub secret de stat, iar cercetarea istorică este condiționată. Pe de altă parte, arată că prin H.G. nr. 1481/2022 se încearcă crearea unei practici care excede cadrului legal instituit de Legea nr. 182/2002 și de art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002, în condițiile în care potrivit acestui din urmă articol, consemnele de clasificare aplicate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 182/2002 trebuiau verificate în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a prezentei hotărâri, respectiv deținătorii de informații secrete de stat și secrete de serviciu, stabilite astfel potrivit H.C.M. nr. 19 din 14 ianuarie 1972, vor prezenta persoanelor sau autorităților publice împuternicite să atribuie niveluri de secretizare propuneri privind încadrarea acestor informații în noi clase și niveluri de secretizare, după caz. Or, obiectul de reglementare al H.G. nr. 1481/2022 vizează documentele din fondul arhivistic național aflate în păstrarea Arhivelor Naționale (centrale și județene), care constituie direcție a Ministerului Afacerilor Interne conform art. 3 alin. (1) din Legea nr. 16/1996, iar atât timp cât Arhivele Naționale și Ministerul Afacerilor Interne nu au atribuit noi clase de secretizare, respectiv nu au atribuit noi niveluri de secretizare în cele 12 luni prevăzute de art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002, este evident că aceste documente nu mai puteau intra în domeniul de reglementare al Legii nr. 182/2002 și nici al H.G. nr. 781/2002, Mai arată că prin H.G. nr. 1481/2022 se încalcă dispozițiile art. 1 și art. 14 alin. (2) din Legea nr. 16/1996, ce prevăd că fondul arhivistic național este destinat cercetării istorice, ceea ce exclude ideea că documentele din fondul arhivistic național pot fi documente clasificate, iar Ministerul Apărării Naționale, Ministerul Afacerilor Externe, Serviciul Român de Informații, Serviciul de Informații Externe, Serviciul de Protecție și Pază, alte organe cu atribuții în domeniul siguranței naționale, precum și Academia Română își păstrează documentele proprii și după expirarea termenelor prevăzute la art. 13, în considerarea dispozițiilor art. 4 lit. a) și b), precum și a art. 15 lit. b) din Legea nr. 182/2002 și pentru protejarea acestor informații, însă consideră că nu pot fi excluse de la cercetare documentele care se află în păstrarea Arhivelor Naționale. Consideră că justifică un interes legitim privat, întrucât a dovedit că este istoric și are dreptul de a desfășura activitate de cercetare istorică, iar H.G. nr. 1481/2022 îi limitează accesul la anumite documente din fondul arhivistic național, destinat cercetării istorice conform art. 1 din Legea nr. 16/1996, îngrădindu-i libertatea de cercetare istorică a documentelor create de regimuri politice totalitare și dictatoriale care poartă consemnele de clasificare "SSID", "SS" și "S" între 15.02.1972-11.06.2002/5.07.2002; "secret de serviciu" între 31.12.1989-11.06.2002 sau 5.07.2003. Cu privire la interesul procesual, arată că a depus la dosar buletinele de comandă ale unor dosare aflate în păstrarea Arhivelor Naționale, care i-au fost refuzate la cercetare din cauza consemnelor aplicate pe documentele din aceste dosare, acestea făcând parte din fondul arhivistic "Consiliul de Stat al RSR-Decrete", "Consiliul de Miniștri" și " C. civ. al B.-Secție Cancelarie", respectiv documente care fac parte din legislația României creată de regimul comunist și din Arhiva B.. Susține că interesul său este determinat, legitim, personal, născut și actual. Pe de altă parte, critică cele reținute de către instanța de fond în sensul că nu justifică un interes procesual legitim, în condițiile în care admiterea cererii de suspendare a executării sau de anulare a H.G. nr. 1481/2022 ar avea drept consecință păstrarea caracterului clasificat al documentelor menționate, respectiv posibilitatea consultării acestora în condițiile restrictive, ceea ce ar determina o îngrădire nejustificată a dreptului la informație. Precizează că H.G. nr. 1481/2022 constituie un act administrativ cu caracter normativ edictat în afara normelor prevăzute de Legea nr. 182/2002 și a art. 18 alin. (1) din H.G. nr. 585/2002, întrucât Legea nr. 182/2002 prevede în art. 17 ce fel de informații pot fi considerate secrete de stat, iar art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002 stabileau un termen de 12 luni în care se puteau menține ori se puteau schimba consemnele aplicate înainte de intrarea în vigoare a Legii nr. 182/2002. Prin urmare, susține că este în afara cadrului legal special din materia informațiilor clasificate secrete de stat și secrete de serviciu emiterea de hotărâri de Guvern prin care să se înlăture sau să se mențină consemne aplicate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 182/2002, cu atât mai mult în situația în care aceste consemne sunt aplicate pe documente ce fac parte din fondul arhivistic național, aflate în păstrarea Arhivelor Naționale și destinate cercetării istorice. Dat fiind faptul că H.G. nr. 1481/2022 vizează strict documentele aflate în păstrarea Arhivelor Naționale, adică documente destinate cercetării istorice conform art. 1 din Legea nr. 16/1996, ce conțin informații de interes public, consideră că prin acest act administrativ cu caracter normativ s-a urmărit în mod intenționat limitarea accesului la documente și informații de interes public. De asemenea, consideră că în mod nelegal s-a admis excepția inadmisibilității cu privire la capătul 3 din cererea de chemare în judecată (obligarea pârâtului Guvernul României să adopte un act normativ) și cu privire la cererea completatoare (anularea art. 18 din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002), pentru lipsa plângerii prealabile. În ceea ce privește respingerea ca inadmisibilă a cererii completatoare, referitoare la anularea art. 18 din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002, arată că este incident art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în condițiile în care această hotărâre de Guvern a intrat în circuitul civil, a produs efecte juridice și nu mai poate fi revocată. Mai mult, arată că. înainte de a se fi adresat instanței de contencios administrativ, la data de 13 ianuarie 2023 a solicitat Guvernului României revocarea H.G. nr. 1481/2022, iar prin adresa nr. x/08.02.2023, Secretariatul General al Guvernului i-a comunicat oficial că inițiatorul actului administrativ contestat, analizând temeinicia și legalitatea acestuia în raport cu aspectele semnalate, apreciază că plângerea prealabilă este neîntemeiată. Prin urmare, arată că a formulat plângerea prealabilă și a primit răspuns negativ. Referitor la respingerea ca inadmisibilă a cererii sale de obligare a pârâtului Guvernul României la emiterea unei hotărâri de guvern sau ordonanțe de urgență prin care să stabilească că toate documentele deținute și gestionate de Arhivele Naționale sunt documente de interes public și nu pot face obiectul legii informațiilor clasificate, invocă dispozițiile art. 14 alin. (2) din Legea nr. 16/1996, potrivit cărora documentele care au legătură cu domeniul siguranței/securității naționale se păstrează de instituțiile care desfășoară activitate în acest domeniu, astfel că acestea nu se predau Arhivelor Naționale. Or, în acest caz, rezultă că H.G. nr. 1481/2022 vizează documente destinate cercetării istorice, conform art. 1 din Legea nr. 16/1996, și nu documente care au legătură cu siguranța/securitatea națională, astfel că nu au legătură cu domeniul de reglementare al Legii nr. 182/2002 sau al H.G. nr. 781/2002, și, prin urmare, nici nu este necesară procedura declasificării acestora. În acest sens, invocă faptul că art. 1 din Legea 16/1996 prevede că: "alcătuiesc Fondul Arhivistic National al României documentele create de-a lungul timpului de către organele de stat, organizațiile publice sau private economice, sociale, culturale, militare și religioase, de către persoane fizice autorizate, profesioniști care își desfășoară activitatea în baza unei legi speciale și persoane fizice". Consideră că în mod nelegal a respins prima instanță capătul 2 din cererea de chemare în judecată, privind pretenția sa de a se constata că documentele cuprinse în FAN nu pot fi clasificate, fiind documente de interes public. Referitor la acest aspect, arată că art. 15 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 182/2002 trebuia interpretat coroborat cu art. 4 și art. 17 din Legea nr. 182/2002, întrucât aceste dispoziții legale arată scopul și întinderea protecției unor documente, date și informații ca secrete de stat. Astfel, arată că secrete de stat pot fi doar documentele, datele și informațiile care au legătură cu scopul precizat în art. 4 din Legea nr. 182/2002 și sunt dintre cele precizate în mod expres în art. 17 din Legea nr. 182/2002, iar domeniul de reglementare al Legii Arhivelor Naționale nr. 16/1996 îl constituie documentele, datele, informațiile din Fondul Arhivistic Național care constituie "izvoare istorice", respectiv documente de interes public destinate analizei istorice, nefiind secrete de stat. Sub acest aspect, consideră că argumentele primei instanțe referitoare la procedura de declasificare nu au legătură cu cauza, având în vedere faptul că în speță nu este vorba despre documente, date și informații clasificate secrete de stat după intrarea în vigoare a Legii nr. 182/2002, ci de documente cuprinzând marcaje de clasificare anterioare intrării în vigoare a Legii nr. 182/2002, în privința cărora trebuia procedat conform art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002. Critică argumentul primei instanțe conform căruia art. 44 alin. (2) din Legea nr. 182/2002 ar fi asigurat o protecție juridică și pentru secretele de stat anterioare, considerate conform noului act ca fiind informații secrete de stat, recurentul-reclamant susținând că în realitate, această dispoziție clarifică doar că expresia secrete de stat din conținutul actelor normative în vigoare se va înlocui cu sintagma informații secrete de stat, așa încât nu echivalează cu o protecție a clasificărilor anterioare Legii nr. 182/2002. De asemenea, susține că argumentul instanței de fond în sensul că art. 18 alin. (2) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002 ar proteja vechile clasificări până la îndeplinirea obligațiilor legale de către deținătorii acestora este în afara cadrului legal, instanța încălcând dispozițiile art. 5 alin. (4) C. proc. civ. prin distorsionarea sensului dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Standardele aprobate prin H.G. nr. 585/2002, care prevăd expres că protecția asigurată de aceste Standarde vechilor consemne dăinuie până la stabilirea noilor niveluri de secretizare. Apreciază că nu poate fi reținut nici considerentul instanței de fond în sensul că art. 14 alin, (2) din Legea nr. 16/1996 nu exclude posibilitatea ca în FAN să fie predate și documente cu caracter confidențial, de vreme ce în FAN, conform art. 1 din Legea nr. 16/1996, sunt cuprinse documente care constituie "izvoare istorice", adică documente care pot fi cercetate din perspectivă istorică și unt de interes public. Astfel, solicită să se constate că H.G. nr. 1481/2022 nu are legătură cu domeniul siguranței/securității naționale, protejat prin Legea nr. 182/2002, având în vedere că, în raport de art. 1 din Legea nr. 16/1996, tot ce există în Fondul Arhivistic Național constituie "izvor istoric", fiind destinat interesului public.

Apărările formulate în recurs Intimatul-intervenient Ministerul Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat, apreciind că hotărârea instanței de fond este legală. Arată că prin H.G. nr. 1481/2022 s-a dispus declasificarea unor informații clasificate cuprinse în documente care aparțin FAN, aflate în depozitele ANR, făcând astfel posibilă consultarea acestora. Documentele în discuție au fost create în perioada 15.02.1972-31.12.1989 și au fost date în cercetare potrivit foii de folosire a acestora. Precizează că Hotărârea de Guvern atacată vine în întâmpinarea unor solicitări legitime venite în special din partea cercetătorilor în domeniul istoriei și reprezintă, din acest punct de vedere, un important pas înainte în asigurarea accesului public la documentele istorice ale regimului comunist din România. Mai arată că întrucât prin noua reglementare au fost afectate raporturi sau situații juridice născute sub vechea reglementare, dar care nu și-au produs în întregime efectele până la data intrării în vigoare a noii reglementări, la art. 18 din H.G. nr. 585/2002 a fost reglementată o normă cu caracter tranzitoriu, prin care se prevedea o perioadă de tranziție de 12 luni de la intrarea în vigoare a H.G. nr. 585/2002 în care deținătorii de informații secrete de stat și secrete de serviciu, stabilite astfel potrivit HCM nr. 19/1972, să prezinte persoanelor sau autorităților publice împuternicite să atribuie niveluri de secretizare propuneri privind încadrarea acestor informații în noi clase și niveluri de secretizare, după caz. Având în vedere că la nivelul ANR nu s-a realizat activitatea dispusă prin art. 18 alin. (1) din H.G. nr. 585/2002 în termenul de 12 luni de la intrarea în vigoare a acestei hotărâri, informațiile clasificate stabilite în baza HCM nr. 19/1972 și-au păstrat caracterul clasificat, sarcina protejării acestuia rămânând deținătorului, respectiv ANR. În acest context, la nivelul Ministerului Afacerilor Interne, la inițiativa ANR, în calitate de deținător, a fost elaborat proiectul de hotărâre de Guvern privind declasificarea unor informații clasificate, cuprinse în documente ce aparțin FAN, aflate în depozitele ANR, document aprobat în data de 14.12.2022, care a devenit H.G. nr. 1481/2022. De asemenea, precizează că obiectul actului normativ atacat îl reprezintă tocmai declasificarea unor documente aparținând FAN, iar nu clasificarea acestora, cum în mod eronat a apreciat recurentul. Susține că faptul că recurentului-reclamant i-a fost refuzat accesul la anumite documente nu a fost cauzat de prevederile H.G. nr. 1481/2022, ci de faptul că acest act normativ reglementează numai situația anumitor categorii de documente, celorlalte fiindu-le incidente prevederile Legii nr. 16/1996, Legii nr. 182/2002 și H.G. nr. 585/2002. În acest context, arată că recurentul-reclamant nu a făcut dovada unui interes, nici al celui procesual, prevăzut de art. 32 și 33 C. proc. civ., nici al celui legitim, conform Legii nr. 554/2004 și nici al unu interes legitim public. Pe de altă parte, susține că instanța de fond a admis în mod corect excepția inadmisibilității solicitării de a obliga Guvernul României să adopte o ordonanță de Guvern prin care să se specifice că absolut toate documentele care fac parte din FAN sunt documente de interes public și nu pot face obiectul informațiilor clasificate. De asemenea, arată că instanța de fond a reținut în mod corect că ordonanțele de urgență nu sunt acte administrative în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. În ceea ce privește cererea completatoare, privind anularea art. 18 din H.G. nr. 585/2002, consideră că instanța în mod corect a respins-o ca inadmisibilă, pentru lipsa plângerii prealabile. Consideră că a fost soluționat în mod corect de către instanța de fond și capătul de cerere prin care reclamantul a solicitat să se constate că toate documentele deținute și gestionate de către ANR sunt documente de interes public și nu intră sub incidența legislației privind protecția informațiilor clasificate.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția din data de 13 mai 2024, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea cererii de recurs la data de 30 octombrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând legalitatea sentinței recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este parțial fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare. În cauză, reclamantul A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o acțiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului: obligarea pârâtului să anuleze/revoce Hotărârea de Guvern nr. 1481 din 14 decembrie 2022; să se constate că niciun document din fondurile deținute de Arhivele Naționale și cele care fac parte din Fondul Arhivistic Național (FAN) nu poate face obiectul clasificării ca secret de stat sau secret de serviciu și nici nu pot face obiectul Legii 182/2002; obligarea pârâtului să adoptate o ordonanță de Guvern sau o hotărâre de Guvern prin care să se specifice că absolut toate documentele deținute și gestionate de Arhivele Naționale, indiferent de creator, an, conținut sau marcaj de clasificare, precum și absolut toate documentele care fac parte din FAN, indiferent de creator sau deținător, an, conținut sau marcaj de clasificare, sunt documente de interes public și nu pot face obiectul legii informațiilor clasificate; să se dispună suspendarea executării Hotărârii de Guvern nr. 1481 din 14 decembrie 2022 până la soluționarea definitivă a cauzei. Reclamantul A. a formulat cerere completatoare, prin care a solicitat și anularea art. 18 din Hotărârea nr. 585 din 13 iunie 2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România. Prima instanță a respins cererea de suspendare a executării H.G. nr. 1481/2022 și capătul de cerere nr. x din cererea de chemare în judecată, ca fiind formulate de o persoană lipsită de interes; a admis excepția inadmisibilității, invocată de pârât și intervenientul accesoriu și a respins capătul de cerere nr. x, ca inadmisibil; a admis excepția inadmisibilității, pentru lipsa plângerii prealabile și a respins cererea de completare din 18.09.2023, ca inadmisibilă; a respins cererea de introducere în cauză a Serviciului Român de Informații, ca rămasă fără obiect; a respins excepția inadmisibilității capătului de cerere nr. x, invocată de pârât și de intervenientul accesoriu; a respins capătul de cerere nr. x, ca neîntemeiat; a admis cererea de intervenție accesorie formulată în favoarea pârâtului. Împotriva sentinței de mai sus a declarat recurs recurentul-reclamant A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Sub un prim aspect, Înalta Curte constată că instanța de fond a dat o dezlegare corectă cauzei în ceea ce privește capătul 1 al cererii de chemare în judecată, referitor la anularea Hotărârii de Guvern nr. 1481 din 14 decembrie 2022, apreciind că reclamantul nu justifică un interes în formularea acestei cereri. Instanța de recurs constată că din formularea cererii de chemare în judecată reiese că reclamantul a inițiat prezentul demers judiciar pentru a avea acces la anumite documente aflate în Arhivele Naționale, respectiv în Fondul Arhivistic Național, pentru a le consulta și studia, în calitatea sa de istoric. În acest sens, a solicitat anularea Hotărârii de Guvern nr. 1481/2022, apreciind că acesta este actul în baza căruia i s-a îngrădit accesul la respectivele documente. Înalta Curte constată că prin Hotărârea nr. 1481/2022 privind declasificarea unor informații clasificate, cuprinse în documente ce aparțin Fondului Arhivistic Național, aflate în depozitele Arhivelor Naționale s-a dispus: "Art. 1. Se aprobă declasificarea informațiilor clasificate strict secret și secret cuprinse în documente ce aparțin Fondului Arhivistic Național, aflate la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri în depozitele Arhivelor Naționale, emise anterior datei de 15 februarie 1972. Art. 2. Se aprobă declasificarea informațiilor clasificate strict secret cuprinse în documente ce aparțin Fondului Arhivistic Național, aflate la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri în depozitele Arhivelor Naționale, emise în perioada 15 februarie 1972-31 decembrie 1989: a) pentru care, la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, s-a împlinit un termen de 50 de ani de la data emiterii; sau b) care au fost date în cercetare potrivit foii de folosire, până la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri. Art. 3. Se aprobă declasificarea informațiilor clasificate secret cuprinse în documente ce aparțin Fondului Arhivistic Național, aflate la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri în depozitele Arhivelor Naționale, emise în perioada 15 februarie 1972-31 decembrie 1989: a) pentru care, la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, s-a împlinit un termen de 30 de ani de la data emiterii; sau b) care au fost date în cercetare potrivit foii de folosire, până la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri. Art. 4. Se aprobă declasificarea informațiilor clasificate secret de serviciu cuprinse în documente ce aparțin Fondului Arhivistic Național, aflate la data intrării în vigoare a prezentei hotărâri în depozitele Arhivelor Naționale, emise anterior datei de 31 decembrie 1989." Prin urmare, prin Hotărârea de Guvern atacată au fost declasificate informații clasificate strict secret și secret cuprinse în documente aflate la data intrării în vigoare a hotărârii în depozitele Arhivelor Naționale sau în Fondului Arhivistic Național, emise anterior datei de 15 februarie 1972 și în perioada 15 februarie 1972-31 decembrie 1989. Înalta Curte reține că pentru a stabili dacă o parte are interes în exercitarea acțiunii civile, instanța trebuie să prefigureze folosul efectiv pe care aceasta l-ar obține în ipoteza admiterii demersului său procesual. Or, cum Hotărârea de Guvern a cărei anulare se solicită vizează declasificarea unor documente, este evident că recurentul-reclamant nu poate justifica un interes în anularea actului de declasificare. Un asemenea interes s-ar fi putut justifica doar în ipoteza în care actul atacat ar fi clasificat documentele ca fiind strict secret sau secret și care, în acest mod, ar fi împiedicat recurentul-reclamant să aibă acces la acestea. Cu alte cuvinte, actul pe care recurentul-reclamant a ales să îl atace în contencios administrativ nu vizează clasificarea unor documente, pentru ca recurentul-reclamant să aibă interes în atacarea lui, ci tocmai declasificarea informațiilor din anumite documente, cu posibilitatea studierii acestora. Prin urmare, în lipsa unui folos practic pe care recurentul-reclamant să îl poată afirma, cererea sa este lipsită de interes atât din perspectiva art. 32-33 C. proc. civ., cât și din perspectiva art. 1 alin. (1) și (2) și a art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 554/2004, astfel cum în mod corect a reținut instanța de fond. Cu privire la capătul 2 din cererea de chemare în judecată, Înalta Curte constată legală soluția de respingere pronunțată de prima instanță, însă, în virtutea atribuțiilor conferite instanței de control judiciar, care poate înlătura argumentele ce nu corespund, în contextul raționamentului logico-juridic aplicabil speței, urmează să procedeze la substituirea motivării, în sensul respingerii acestui capăt de cerere ca inadmisibil. Astfel, prin acest capăt de cerere, reclamantul a solicitat să se constate că niciun document din fondurile deținute de Arhivele Naționale și cele care fac parte din Fondul Arhivistic Național (FAN), indiferent de locul în care este păstrat, creator sau conținut, nu poate face obiectul clasificării ca secret de stat sau secret de serviciu, întrucât sunt documente de interes public, și nici nu pot face obiectul Legii 182/2002. Înalta Curte constată că în contenciosul administrativ o asemenea cerere este inadmisibilă, întrucât este vorba de o cerere în constatare, având în vedere că obiectul acțiunii în contencios administrativ este configurat în art. 1 alin. (1) și (2) și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar o asemenea acțiune nu este menționată de către legiuitor în cuprinsul acestor texte de lege. Astfel, se pot adresa instanței de contencios administrativ persoanele care se consideră vătămate într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri ori printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept (art. 1), precum și persoana vătămată nemulțumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004. Or, cererile în constatarea unui drept sau a unei situații de fapt nu se regăsesc în obiectul de reglementare al contenciosului administrativ. În ceea ce privește capătul 3 al cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată că instanța de fond l-a respins în mod corect ca fiind inadmisibil. Subsumat acestuia, reclamantul a solicitat obligarea pârâtului Guvernul României să adoptate o ordonanță sau o hotărâre de Guvern prin care să se specifice că absolut toate documentele deținute și gestionate de Arhivele Naționale, indiferent de creator, an, conținut sau marcaj de clasificare, precum și absolut toate documentele care fac parte din FAN, indiferent de creator sau deținător, an, conținut sau marcaj de clasificare, sunt documente de interes public și nu pot face obiectul legii informațiilor clasificate; Sub acest aspect, Înalta Curte constată că la art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, legiuitorul a reglementat soluțiile pe care le poate da instanța de contencios administrativ, stabilind că: "Instanța, soluționând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă." Cu toate acestea, deși conform textului de lege de mai sus, instanța de contencios administrativ poate obliga autoritatea publică să emită un act administrativ, în cauză, recurentul-reclamant a solicitat obligarea pârâtului la emiterea unei hotărâri de Guvern sau a unei ordonanțe, solicitare inadmisibilă în speța de față, cum de altfel a reținut în mod corect și instanța de fond. Astfel, sub un prim aspect, se constată că ordonanțele emise de către Guvern nu intră în sfera actelor administrative, astfel cum sunt ele definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia acte administrative sunt acte unilaterale cu caracter individual sau normativ, emise de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice. Înalta Curte constată că ordonanțele și ordonanțele de urgență sunt adoptate de Guvernul României în baza dispozițiilor art. 115 din Constituție, nefiind acte administrative, ci acte normative cu putere de lege, ce nu sunt incluse în sfera actelor administrative și, prin urmare, instanța de contencios administrativ nu poate proceda la obligarea Guvernului României la emiterea acestora. Mai mult, se constată că potrivit dispozițiilor art. 108 din Constituția României: "(3) Ordonanțele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele și în condițiile prevăzute de aceasta". Prin urmare, emiterea unei ordonanțe trebuie să aibă ca premisă o lege specială de abilitare, astfel că nu poate fi emisă în lipsa acesteia. În acest sens, instanța de fond a reținut în mod corect că ordonanțele emise de Guvern au caracter de lege, fiind adoptate în temeiul legii de abilitare care presupune o delegare temporară a competențelor legislative ale Parlamentului către Guvern, astfel că ordonanțele Guvernului nu pot forma obiectul controlului de legalitate, întrucât nu sunt acte administrative în sensul Legii nr. 554/2004 și, corelativ, instanțele judecătorești nici nu pot obliga Guvernul României să emită un asemenea act normativ. De asemenea, Înalta Curte constată că este inadmisibilă și cererea recurentului-reclamant privind obligarea Guvernului României la emiterea unei hotărâri de Guvern, în condițiile în care obligarea autorității la emiterea unui act administrativ, în temeiul dispozițiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004 se poate face doar cu respectarea cadrului legal specific, astfel cum a reținut în mod corect instanța de fond. Pe de o parte, Înalta Curte constată că recurentul-reclamant nu a făcut dovada faptului că ar fi solicitat anterior Guvernului României, pe cale administrativă, pentru emiterea unei asemenea hotărâri de Guvern, astfel că nu poate fi vorba de un refuz din partea acestei instituții. Pe de altă parte, emiterea unei hotărâri de Guvern presupune respectarea anumitor proceduri, precum și respectarea normelor de tehnică legislativă în materie, astfel cum sunt prevăzute de art. 3 și art. 9 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cum ar fi elaborarea proiectelor de lege de către Guvern și a propunerilor legislative, motivarea proiectelor de acte normative și avizarea proiectelor în funcție de obiectul reglementării, etc. Dincolo de aceste aspecte, dacă s-ar aprecia că acest capăt de cerere este accesoriu primului capăt de cerere referitor la anularea Hotărârii de Guvern nr. 1481 din 14 decembrie 2022, ținând cont de finalitatea urmărită de către recurentul-reclamant prin litigiul de față, cererea ar fi neîntemeiată, câtă vreme capătul principal de cerere a fost respins ca neîntemeiat. Înalta Curte constată că din modalitatea de formulare a cererii de chemare în judecată, instanța de fond a reținut în mod corect că în realitate, prin cererea de obligare a pârâtului Guvernul României la emiterea unei hotărâri de Guvern, reclamantul A. a urmărit eludarea procedurii speciale prevăzute prin lege pentru a obține declasificarea documentelor deținute de Arhivele Naționale, demers judiciar care nu este admisibil. În ceea ce privește modalitatea de soluționare de către instanța de fond a cererii completatoare, Înalta Curte constată că recursul este fondat. În cauză, prin cererea formulată la data de 18 septembrie 2023, reclamantul A. a solicitat să se dispună și anularea art. 18 din Hotărârea nr. 585 din 13 iunie 2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România. Prima instanță a respins cererea ca inadmisibilă pentru lipsa procedurii prealabile, soluție pe care instanța de recurs nu o împărtășește. Astfel, potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004: "(1) Înainte de a se adresa instanței de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorității publice emitente sau autorității ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, și peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (...) (5) În cazul acțiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenția Națională a Funcționarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe sau al acțiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice, precum și în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) și la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă." Instanța de control judiciar apreciază că judecătorul fondului cauzei a soluționat în mod greșit excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile, fără a reține că în cauză este incidentă situația de excepție prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acțiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice. Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral contestat, respectiv H.G. nr. 585/2002 a intrat în circuitul civil și a produs efectele juridice. Astfel, potrivit art. 18 din Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România din 13.06.2002, aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 585/2002: "(1) în termen de 12 luni de la intrarea în vigoare a prezentei hotărâri, deținătorii de informații secrete de stat și secrete de serviciu, stabilite astfel potrivit H.C.M. nr. 19 din 14 ianuarie 1972, vor prezenta persoanelor sau autorităților publice împuternicite să atribuie niveluri de secretizare propuneri privind încadrarea acestor informații în noi clase și niveluri de secretizare, după caz. (2) Până la stabilirea noilor niveluri de secretizare, informațiile secrete de stat și secrete de serviciu menționate la alin. (1) își păstrează nivelul și termenul de secretizare și vor fi protejate potrivit prezentelor standarde." Cum termenul instituit prin alin. (1) al articolului de mai sus s-a împlinit, în condițiile în care hotărârea atacată a fost publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 485 din data de 5 iulie 2002, rezultă în mod evident că prevederea respectivă a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice, în sensul că acolo unde au fost stabilite noi niveluri de secretizare, s-au aplicat acestea, iar acolo unde nu au fost formulate propuneri privind încadrarea acestor informații în noi clase și niveluri de secretizare, s-au menținut nivelurile de secretizare anterioare. Prin urmare, textul de lege a cărui anulare se solicită, respectiv art. 18 din Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România din 13.06.2002, aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 585/2002, nu mai putea fi revocat, ci doar anulat pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii normei. În atare condiții, parcurgerea procedurii plângerii prealabile nu mai era necesară, ea fiind lipsită de orice finalitate practică, căci articolul din Hotărârea de Guvern nr. 585/2002 nu mai putea fi revocat de către emitentul său. În consecință, în cauză nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, întrucât acesta a intrat în circuitul civil și a produs efectele juridice aferente, motiv pentru care Înalta Curte constată că din această perspectivă, hotărârea instanței de fond a fost dată cu aplicarea greșită a legii, câtă vreme în cauză erau aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările și completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care respectivele acte au produs efecte juridice. Întrucât prima instanță nu a soluționat fondul cererii adiționale, privind anularea art. 18 din Standardele naționale de protecție a informațiilor clasificate în România din 13.06.2002, aprobate prin Hotărârea de Guvern nr. 585/2002, și pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicție și asigurarea tuturor garanțiilor procesuale pe care judecata în primă instanță le conferă părților, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinței atacate și trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiași instanțe. Prin urmare, instanța de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca cererea formulată de către reclamante, reținând că în cauză nu se impunea urmarea procedurii prealabile în privința capătului de cerere formulat prin cererea completatoare, câtă vreme acesta a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În raport cu soluția de casare cu trimitere spre rejudecare, nu se mai impune analizarea celorlalte critici din cererea de recurs care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în privința cererii adiționale, acestea urmând a fi examinate de către prima instanță cu ocazia rejudecării cauzei.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) și art. 497 C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 4/F-Cont din 15 ianuarie 2024, pronunțate de Curtea de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal; va casa în parte sentința recurată și va trimite cauza în vederea soluționării cererii adiționale referitoare la anularea art. 18 din Hotărârea nr. 585 din 13 iunie 2002 pentru aprobarea Standardelor naționale de protecție a informațiilor clasificate în România. De asemenea, va menține în rest dispozițiile sentinței.