ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 4819/2024

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamantul Ministerul Sănătății în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, a solicitat anularea punctului 7 din Decizia Curții de Conturi nr. 6/21.08.2022, precum și anularea punctului nr. III. 1 (pag. 53 - 65) din procesul – verbal de constatare, unde a fost prezentată în mod detaliat abaterea.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 789 din 9 mai 2023, a respins acțiunea formulată de reclamantul Ministerul Sănătății, în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamantul Ministerul Sănătății a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că pentru a respinge acțiunea instanța a preluat afirmația Curții de Conturi potrivit căreia operațiunile cerute presupuneau obținerea vizei de control financiar preventiv anterior achitării efective a sumelor menționate în titlurile executorii urmare unei proceduri speciale și efectuarea plății de la bugetul de stat și nu de la bugetul ministerului. Afirmația nu este susținută de prevederile legale incidente procedurii de restituire a taxelor de la bugetul de stat. OMFP nr. 1386/2019, la art. 3, reglementează expres faptul că restituirea sumelor încasate din contribuție prevăzute la art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 se realizează conform OMFP nr. 1899/2004. Așadar, prin modalitatea de trimitere pe care o efectuează art. 3 din OMFP nr. 1386/2019 la OMFP nr. 1899/2004, sumele prevăzute la art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 se adaugă la sumele prevăzute la pct. 1 din procedura prevăzută de OMFP nr. 1899/2004, respectiv la sumele prevăzute la art. 112 din O.G. nr. 92/2003. Față de aceste prevederi legale și infralegislative Ministerului Finanțelor a emis răspunsurile nr. x din 27.12.2022. Ministerul Finanțelor a susținut că prevederile OMFP 1899/2004 nu contravin dispozițiilor Legii nr. 207/2015, fapt pentru care acest ordin produce efecte juridice atât față de contribuabil cât și față de organele fiscale, iar restituirea contribuțiilor plătite sau achitate fără a fi datorate se efectuează de organele fiscale centrale competente în temeiul prevederilor art. 168 din Legea nr. 207/2015 și a OMFP nr. 1899/2004, iar organele fiscale competente se află în subordinea ANAF. De asemenea, Ministerul Finanțelor precizează că, din punctul de vedere al restituirilor de sume potrivit dispozițiilor Legii nr. 207/2015, legiuitorul a instituit în materie fiscală principiul conform căruia contribuabilul care a plătit o sumă fără a fi datorată, este îndreptățit la restituirea sumei astfel plătită. În cazul în care contribuabilul înregistrează obligații restante, restituirea se efectuează numai după realizarea compensării. Or, având în vedere că contribuabilii nu datorează Ministerului Sănătății obligații fiscale, acesta este în imposibilitatea legală de a efectua orice compensare obligatorie potrivit legii. Din aceste motive, în special pentru motivul de ordin legal potrivit căruia Ordinul Ministerului Finanțelor la emiterea căruia a fost obligat de art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 nu poate stabili o procedură de restituire în sarcina Ministerului Sănătății pentru că ar încălca prevederile art. 53 din Codul administrativ potrivit căruia funcția de reglementare în domeniul de competență și funcțiile de control și monitorizare în domeniul de competență exercitată asupra persoanelor fizice sau juridice sau autorităților publice care intră în sfera de reglementare a domeniului de specializare, în limitele competenței legale, nici Ministerul Sănătății nu are aptitudinea legală să aprobe prin ordin o procedură de restituire a contribuției de la bugetul de stat deoarece și-ar depăși funcția de reglementare în domeniul de competență, respectiv domeniul sănătate. În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimata Curtea de Conturi a României a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. Recurentul - reclamant a invocat faptul că, atâta timp cât există o hotărâre judecătorească care dispune în sarcina sa obligația de a restitui sumele cuvenite bugetului de stat, reprezentând contribuții încasate necuvenit de Ministerul Sănătății în scopul consumului excesiv de produse din tutun și băuturi alcoolice, altele decât vinul și berea, prevăzute în Legea nr. 95/2006, precum și pentru finanțarea cheltuielilor de sănătate, nu îi sunt aplicabile prevederile art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 și OMFP nr. 189/2004. Constatarea echipei de audit nu se referă la obligațiile de plată stabilite prin hotărâri judecătorești si, în niciun caz nu interferează cu considerentele pentru care au fost stabilite obligații în sarcina ministerului, ci se referă la faptul că Ministerul Sănătății nu a respectat procedura de restituire, iar această situație afectează calitatea gestiunii economice-financiare. În mod corect a reținut instanța de fond că respectarea procedurii de restituire nu presupune substituirea sau asumarea unor atribuții ce revin organelor fiscale ci obținerea vizei de control financiar preventiv anterior achitării efective a sumelor menționate în titlurile executorii, urmare a unei proceduri speciale și efectuarea plății din bugetul de stat și nu cel al ministerului. Având în vedere că sumele care trebuiau restituite, au fost încasate de minister, apoi virate la bugetul de stat, rezultă că la momentul restituirii efective a acelor sume, aceasta trebuia efectuată de la bugetul de stat și nu de la bugetul Ministerului Sănătății.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurent, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. Din actele și lucrările dosarului rezultă că, printre altele, în cuprinsul Deciziei nr. 6/21.08.2022 s-a reținut în sarcina recurentului-reclamant restituirea din credite bugetare aprobate pentru anul 2021 a unor contribuții încasate în scopul consumului excesiv de produse din tutun și băuturi alcoolice, altele decât vinul și berea, prevăzute în Legea nr. 95/2006, precum și pentru finanțarea cheltuielilor de sănătate, fără respectarea procedurii de restituire a unor venituri cuvenite bugetului de stat. S-a reținut că nu au fost respectate prevederile art. 14 alin. (2), art. 25 din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, actualizată; art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene, actualizată; art. 3 din Anexa la OMFP nr. 1386/2019 pentru aprobarea Normelor metodologice privind virarea la bugetul de stat de către Ministerul Sănătății și Ministerul Tineretului și Sportului a disponibilităților prevăzute la art. 57 și 59 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri in domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene; cap. I pct. 2 alin. (2), si alin. (5), pct. 7, cap. II, pct. 4, pct. 12 din Anexa la OMFP nr. 1899/2004 pentru aprobarea Procedurii de restituire si de rambursare a sumelor de la buget, precum și de acordare a dobânzilor cuvenite contribuabililor pentru sumele restituite sau rambursate cu depășirea termenului legal; art. 5 alin. (1), art. 13 alin. (2) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern și controlul financiar preventiv, actualizată. Prin procesul-verbal de constatare, nr. x/20.07.2022)întocmit de Curtea de Conturi, la pct. III.1 s-a reținut că, Ministerul Sănătății a raportat în anul 2021, prin situațiile financiare întocmite pentru aparatul propriu pentru bugetul de stat, la articolul bugetar 59.17 Despăgubiri civile, suma totală de 150.233.000 RON. Inspectorii au reținut că, în cursul anului 2021 Ministerul Sănătății a pus în executare sentințele judecătorești prin care s-a dispus restituirea contribuțiilor încasate necuvenit de Minister în scopul consumului excesiv de produse din tutun și băuturi alcoolice, altele decât vinul și berea prev. în Legea nr. 95/2006. Astfel, intimata-pârâtă a constatat că, în anul 2021, Ministerul Sănătății a restituit venituri cuvenite bugetului de stat, în baza unor hotărâri judecătorești, în sumă de 182.231.712 RON, fără viza de control financiar preventiv delegat și fără respectarea procedurii de restituire a sumelor încasate necuvenit cu titlu de taxă claw back sau taxă de viciu, majorând în mod nejustificat cheltuielile și plățile din bugetul propriu de cheltuieli. Instanța de fond a respins acțiunea reclamantului, ca neîntemeiată, soluție pe care Înalta Curte nu o împărtășește, motiv pentru care o va casa. Înalta Curte reține că, în conformitate cu prevederile art. 57 din O.U.G. nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene "(1) Disponibilitățile Ministerului Sănătății provenite din încasarea veniturilor aferente contribuțiilor stabilite conform art. 367 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare, până la data abrogării acestuia, existente la data de 31 decembrie 2018, se virează integral la bugetul de stat, potrivit mecanismului stabilit prin norme metodologice aprobate prin ordin al ministrului finanțelor publice în termen de 30 zile de la data intrării în vigoare a prezentei ordonanțe de urgență. (2) Restituirile de sume aferente veniturilor încasate din contribuțiile stabilite conform art. 367 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare, se efectuează de la bugetul de stat conform procedurii de restituire prevăzute de normele metodologice aprobate prin ordin al ministrului finanțelor publice. Din prevederile legale imperative ale art. 57 alin. (1) din O.U.G. nr. 114/2018 rezultă că, la data prezentei, Ministerul Sănătății nu mai deține disponibilități provenite din încasarea veniturilor aferente contribuțiilor stabilite conform art. 367 din Legea nr. 95/2006, aceste disponibilități fiind virate integral de la bugetul de stat, iar restituirile de sume aferente veniturilor încasate din contribuțiile stabilite conform art. 367 din Legea nr. 95/2006 se efectuează de la bugetul de stat conform unei proceduri de restituire aprobate prin ordin al ministrului finanțelor. Noțiunile folosite de lege, respectiv "disponibilitățile (...) se virează" și "restituirile (...) se efectuează" sunt evident distincte pentru situații juridice reglementate distinct Din prevederile legale imperative anterior menționate se mai desprinde, pe lângă faptul că Ministerul Sănătății nu mai are disponibilități în vederea restituirii sumelor, acestea fiind virate integral la bugetul de stat, și faptul că Ministerul Finanțelor trebuie să adopte o metodologie de restituire pe care să o aprobe ministrul finanțelor. Ministerul Sănătății, făcând aplicarea prevederilor art. 57 alin. (1) din O.U.G. nr. 114/2018, a solicitat Ministerului Finanțelor Publice, prin adresa nr. x/15.02.2019, închiderea conturilor de venituri aferente contribuției în cauză, iar Ministerul Finanțelor Publice a răspuns prin adresa nr. x/20.02.2019, că aceste conturi deschise pe seama Ministerului Sănătății la ATCPMB au fost închise. După abrogarea Titlului XI din Legea nr. 95/2006, prin art. 57 din O.U.G. nr. 114/2018 au fost reglementate două obligații distincte. Prima obligație a fost aceea de virare la bugetul de stat din contul disponibil al Ministerului Sănătății a tuturor sumelor rămase în cont, iar a doua obligație a fost reglementată în sarcina Ministerului de Finanțe de a elabora procedura restituirii de la bugetul de stat a sumelor încasate potrivit Titlului XI din Legea nr. 95/2006. Instituirea în sarcina Ministerului Finanțelor a obligației de restituire la bugetul de stat a sumelor reprezentând contribuția pentru finanțarea unor cheltuieli de sănătate a fost realizată prin art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018. În cauză sunt aplicabile prevederile OMFP nr. 1386/2019 cu trimitere la prevederile OMFP nr. 1899/2004. Potrivit art. 3 din OMFP nr. 1386/2019 pentru aprobarea Normelor metodologice privind virarea la bugetul de stat de către Ministerul Sănătății și Ministerul Tineretului și Sportului a disponibilităților prevăzute la art. 57 și 59 din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018 privind instituirea unor măsuri în domeniul investițiilor publice și a unor măsuri fiscal-bugetare, modificarea și completarea unor acte normative și prorogarea unor termene "Restituirea sumelor încasate din contribuțiile stabilite conform art. 367 din Legea nr. 95/2006privind reforma în domeniul sănătății, republicată, cu modificările și completările ulterioare, prevăzute de art. 57 alin. (2) din Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 114/2018, cu modificările și completările ulterioare, se realizează conform dispozițiilor Ordinului ministrului finanțelor publice nr. 1.899/2004 pentru aprobarea Procedurii de restituire și de rambursare a sumelor de la buget, precum și de acordare a dobânzilor cuvenite contribuabililor pentru sumele restituite sau rambursate cu depășirea termenului legal." Conform art. 371 alin. (5) din Legea nr. 95/2006, forma în vigoare până la data publicării O.U.G. nr. 114/2018: "contribuțiile prevăzute la art. 369 alin. (1) se administrează de către organele fiscal competente din subordinea ANAF, potrivit Codului de procedură fiscală". În temeiul dispozițiilor pct. 3 (1) din Normele metodologice de aplicare a Titlului XI - "Finanțarea unor cheltuieli de sănătate" din Legea nr. 95/2006 "declararea, constatarea, controlul, colectarea și soluționarea contestațiilor pentru contribuția pentru finanțarea unor cheltuieli de sănătate, precum și reflectarea în contabilitate a operațiunilor privind declararea și colectarea creanțelor bugetare reprezentând contribuțiile datorate se fac în conformitate cu prevederile O.G. nr. 92/2003 [...], și se realizează de organele fiscale potrivit competențelor legale. Așadar, Ministerul Sănătății nu are posibilitatea legală de a adopta o procedură de restituire a contribuției aferentă Titlului XI din Legea nr. 95/2006, de la bugetul de stat, deoarece Legea (O.U.G. nr. 114/2018) obligă Ministerul Finanțelor să o adopte, în domeniul acestuia de competență, iar Ministerul Sănătății, pentru titlurile executorii emise împotriva lui, are obligația să le pună în executare în conformitate cu C. proc. civ., din bugetul propriu. Nu există temei legal pentru ca Ministerul Sănătății să adopte o procedură de restituire de la bugetul de stat a sumelor rezultate din titlurile executorii, reținerea instanței pe care și-a întemeiat soluția nefiind susținută de art. 57 alin. (2) din O.U.G. nr. 114/2018 și de OMFP nr. 1899/2004. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentului sunt întemeiate, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre nelegală.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentința recurată și, rejudecând, va admite acțiunea și va anula punctul 7 din Decizia Curții de Conturi nr. 6/21.08.2022, precum și punctul nr. III. 1 (pag. 53 - 65) din procesul – verbal de constatare, unde a fost prezentată în mod detaliat abaterea.