ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3807/2024

Ședința publică din data de 12 septembrie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, la data de 10.03.2023, sub nr. x/2023, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, a solicitat:

- să se constate vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime, în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de Guvernul României, art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, art. 59 modificat și art. 60 modificat din Legea 223/2015, cu consecința acordării de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin O.U.G. nr. 59/2017;

- obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor prevăzute prin indexarea și actualizarea pensiei, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 și art. 60 din Legea 223/2015, rezultate prin aplicarea Legii 153/2017 privind salarizarea din fonduri publice și H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în Monitorul Oficial al României (MO) nr. 41 din 13.01.2023;

- obligarea pârâtei Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, potrivit art. 65 alin. (1) din Legea nr. 223/2015, la actualizarea și indexarea drepturilor de pensie rezultate de la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 03.01.2017, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017, rezultate prin aplicarea Legii nr. 223/2015 în forma nemodificată de O.U.G. nr. 59/2017, în raport cu art. 38 din Legea-cadru 153/2017, cu modificările și completările ulterioare prin care s-au majorat începând cu 01.01.2018, cuantumul brut al salariilor de funcție și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care face parte din salariul lunar brut al polițiștilor și H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în MO nr. 41 din 13 01 2023, art. 1 și art. 2, conform gradului deținut astfel (vezi textul de lege de la pct. II) și Legea-cadru 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare;

- obligarea pârâtei Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, potrivit art. 65 alin. (2) din Legea 223/2015, la repararea pagubelor cauzate și la restituirea în cadrul termenului general de prescripție a sumelor reținute din pensie rezultate din indexarea și actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea 153/2017 privind salarizarea din fonduri publice și H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în MO nr. 41 din 13.01.2023, art. 1 și art. 2, conform gradului deținut, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 și art. 60 din Legea nr. 223/2015, ulterior deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 03.01.2017, sume actualizate cu indicele de inflație și a plății dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin încheierea de amânare a pronunțării din data de 12 mai 2023, Curtea de apel a reținut următoarele:

Reclamantul a formulat o acțiune întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, text indicat expres în cuprinsul cererii de chemare în judecată, prin care invocă vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime prin art. VII punctele 2 și 3 din O.U.G. nr. 59/2017.

Pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne a invocat excepția necompetenței materiale și funcționale a Curții de Apel Târgu Mureș, față de prevederile art. 100 și 104 din Legea nr. 223/2015, conform cărora, jurisdicția în sistemul pensiilor militare de stat se realizează prin tribunale și curți de apel, apreciind că, având în vedere calitatea reclamantului de pensionar militar, respectiv, obiectul litigiului, actualizare drepturi de pensie, sunt incidente aceste dispoziții. A invocat, de asemenea, excepția inadmisibilității acțiunii, mai întâi, față de dispozițiile art. 97 din Legea nr. 223/2015, coroborat cu art. 193 din C. proc. civ., respectiv față de faptul că reclamantul nu a contestat decizia de pensionare la Comisia de contestații din cadrul M.A.I. anterior sesizării instanței și, de asemenea, față de dispozițiile art. 35 C. proc. civ., apreciind că reclamantul are la dispoziție și o acțiune în realizare. A invocat și excepția prescripției dreptului material la acțiune pentru perioada 2017-2020, iar pe fond, a solicitat respingerea cererii.

Pârâtul Guvernul României a invocat excepția netimbrării cererii de chemare în judecată, excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Târgu Mureș, apreciind că este competent tribunalul, prin secția sau completul specializat de asigurări sociale, față de dispozițiile art. 100, 101 din Legea nr. 223/2015, invocând motive similare cu cele invocate de Casa de Pensii Sectorială, apreciind că este vorba de un litigiu în sistemul de pensii publice, deci, un litigiu de competența completului specializat de asigurări sociale. A invocat, de asemenea, excepția nulității cererii de chemare în judecată față de dispozițiile art. 194 C. proc. civ., referitoare la indicarea obiectului cererii și a motivelor de fapt și de drept, arătând că, pe de o parte, obiectul cererii este reprezentat exclusiv de excepția de neconstituționalitate invocată și, de asemenea, că nu a fost indicată valoarea obiectului acțiunii. A invocat, în continuare, inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, apreciind că obiectul cererii se identifică cu excepția de neconstituționalitate, contrar dispozițiilor art. 9 alin. (1). De asemenea, a invocat inadmisibilitatea petitului 1 din cerere, raportat la dispozițiile art. 9 alin. (5), care stabilesc obiectul acțiunii întemeiate pe acest text și inadmisibilitatea petitului de obligare a pârâtului Guvernul României la alocarea de fonduri. A invocat, de asemenea, excepția lipsei capacității juridice civile a Guvernului României și excepția lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Guvernul României.

Instanța a pus în discuție și analiză excepțiile invocate, în ordinea dedusă din natura lor, respectiv, excepții de procedură și excepții de fond.

Începând cu excepția necompetenței materiale a Curții de Apel Târgu Mureș, Curtea a reținut, în acest sens, astfel cum s-a arătat, că cererea de chemare în judecată formulată de reclamant este întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, invocându-se o vătămare a drepturilor și intereselor legitime, prin dispozițiile unei ordonanțe de urgență, considerate neconstituționale, dispozițiile art. 9 fiind indicate expres de către reclamant, pe tot parcursul cererii de chemare în judecată, ca urmare, instanța este sesizată cu o acțiune împotriva ordonanței guvernului, întemeiată pe art. 9 din Legea nr. 554/2004 și, raportat la aceste dispoziții coroborate cu art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, este competentă Curtea de Apel Târgu Mureș în soluționarea acțiunii, având în vedere și domiciliul reclamantului. Din cuprinsul cererii nu s-ar putea deduce că acesta contestă stabilirea pensiei sale și nu solicită anularea deciziei de pensionare, pentru a se aprecia că cererea este de competența completului specializat de asigurări sociale.

În ceea ce privește excepția netimbrării, s-a constatat că taxa de timbru a fost stabilită la termenul anterior, a fost adusă la cunoștința reclamantului această obligație și, astfel cum s-a arătat și în referatul cauzei, la fila x a fost depusă dovada achitării taxei judiciare de timbru în cuantum de 300 RON, ca urmare, a fost respinsă excepția netimbrării.

În ceea ce privește obiectul cererii de chemare în judecată și excepția nulității acțiunii întemeiată pe dispozițiile art. 194 și 196 din C. proc. civ., s-a reținut, așa cum s-a arătat, că instanța este sesizată cu o acțiune întemeiată pe art. 9 din Legea nr. 554/2004, solicitându-se constatarea vătămării drepturilor reclamantului printr-o ordonanță pretins nelegală, obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor solicitate și obligarea pârâtului Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne la plata de despăgubiri, rezultate din aplicarea ordonanței, reprezentând actualizarea și indexarea drepturilor de pensie de care ar fi beneficiat în lipsa ordonanței de urgență.

S-a reținut, în acest sens, că obiectul cererii este indicat în cuprinsul acesteia, fiind precizate atât pretențiile formulate în contradictoriu cu pârâta Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, cât și pretențiile formulate în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României. Acțiunea este însoțită de excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor ordonanței de urgență invocate.

De asemenea, obiectul cererii este determinabil sub aspectul valorii, ca urmare, cererea îndeplinește condițiile art. 194 din C. proc. civ., cel puțin formal, având indicat obiectul, iar în ce măsură acesta se încadrează în dispozițiile art. 9, reprezentând o chestiune distinctă, care urmează a fi analizată, fiind invocată de către Guvernul României inadmisibilitatea cererii și pe acest motiv.

În ceea ce privește excepția inadmisibilității invocate de Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne, cu privire la faptul că nu a fost contestată decizia de pensionare la Comisia de contestații din cadrul Ministerului Afacerilor Interne, deci, că nu a fost îndeplinită procedura prealabilă sesizării instanței, instanța a respins această excepție. S-a reținut că nu a fost formulată o acțiune împotriva deciziei de pensionare prin care se solicită anularea acesteia, acțiune care să fie întemeiată pe dispozițiile Legii nr. 223/2015 ci, a fost formulată, cum s-a mai arătat, o acțiune întemeiată pe art. 9, dispoziții conform cărora reclamantul se poate adresa instanței și cu o cerere în despăgubiri, fără a solicita și anularea unui act administrativ. La fel, cum s-a arătat anterior, în ce măsură acțiunea se încadrează în dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004 reprezintă un aspect distinct, care va fi analizat.

În ceea ce privește inadmisibilitatea întemeiată pe dispozițiile art. 35 din C. proc. civ., respectiv faptul că partea are la dispoziție o acțiune în realizare, s-a reținut că nu a fost formulată în cauză o acțiune în constatare, întemeiată pe dispozițiile art. 35, ci, o cerere în realizare, întemeiată pe art. 9 din Legea nr. 554/2004, prin care se solicită acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile pretins produse printr-o ordonanță de urgență considerată neconstituțională, cererea de constatare a vătămării drepturilor nefiind un petit distinct, o cerere distinctă, ci, a fost formulată pentru a susține acțiunea în despăgubiri împotriva Casei Sectoriale de Pensii.

În ceea ce privește inadmisibilitatea invocată de Guvernul României, întemeiată pe nerespectarea dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, referitoare la obiectul cererii de chemare în judecată, în sensul că acesta ar fi reprezentat exclusiv de excepția de neconstituționalitate, instanța a reținut, în primul rând, că această inadmisibilitate invocată de guvern se poate constata nu doar în situația în care singurul petit al acțiunii este reprezentat de excepția de neconstituționalitate, ci ar fi posibil să fie incidente aceste dispoziții și în situația în care, fiind formulate alte petite în mod formal, acestea să nu corespundă ipotezei prevăzute de art. 9 din Legea nr. 554/2004, urmând a fi analizată inadmisibilitatea invocată de Guvernul României prin prisma dispozițiilor art. 9 din Legea nr. 554/2004, ținând seama și de jurisprudența Curții Constituționale cu privire la acest articol, pentru a stabili în ce măsură petitele acțiunii reclamantului, astfel cum au fost formulate și raportat și la cadrul procesual configurat de reclamant, se încadrează în dispozițiile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, a fost reținută cauza în pronunțare asupra acestei excepții a inadmisibilității, extinsă, așa cum s-a arătat, la toate petitele și din perspectiva întregului art. 9, atât a alin. (1), cât și a alin. (5) din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește celelalte excepții de fond, vizând prescripția dreptului la acțiune, excepția lipsei calității procesuale pasive și a capacității Guvernului României, precum și cererea de sesizare a Curții Constituționale, instanța a prorogat discutarea acestora după soluționarea excepției inadmisibilității, apreciind că aceasta din urmă primează.

Prin sentința civilă nr. 70 din 26 mai 2023 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, s-a admis excepția inadmisibilității cererii, invocată de pârâtul Guvernul României și, în consecință, a fost respinsă, ca inadmisibilă, acțiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne.

Împotriva sentinței civile nr. 70 din 26 mai 2023 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

În contextul unei succinte prezentări a situației de fapt, recurentul-reclamant a susținut că, din considerentele sentinței criticate, prima instanță a considerat că acțiunea formulată ar fi inadmisibilă, în ansamblul ei, pornind de la dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004.

În opinia sa, soluția adoptată este rezultatul greșitei aplicări și interpretări a normei legale invocate de judecătorul fondului.

A arătat că, într-adevăr, petitele cererii de chemare în judecată nu au fost sistematizate în mod clasic, prin enunțuri și solicitări simple, fiind înserate unele detalii care constituie de fapt motivele fiecărui petit în parte.

Pentru o analiză completă a admisibilității acțiunii formulate de recurent-reclamant, se impune o simplă operațiune de interpretare logică și sistematică a capetelor de cerere cu care a fost învestită prima instanță, analiză care să nu fie una superficială, raportat exclusiv la ordinea acestor petite, prezentată de reclamant.

În concret, capătul de cerere nr. x (teza finală) are ca obiect "acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin O.U.G. nr. 59/2017", fără a se fi nominalizat în mod concret partea de la care se pretind aceste despăgubiri.

În același timp, capătul de cerere nr. III tinde la "obligarea pârâtului Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne (...) la actualizarea și indexarea drepturilor de pensie ale recurentului.

Mai mult, capătul de cerere nr. x are următorul obiect: "obligarea pârâtului Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, (...) la repararea pagubelor cauzate reclamantului și să restituie în cadrul termenului general de prescripție, sumele reținute din pensie rezultate din indexarea și actualizarea pensiei (...)".

În aceste condiții, în opinia sa, este cât se poate de evident că, analizând pretențiile recurentului, prezentate la aceste 3 capete de cerere principale, acțiunea este admisibilă, prin însăși raportare la prevederile art. 9 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004, întrucât se urmărește obținerea unor despăgubiri pentru prejudiciul produs în urma aprobării unei ordonanțe de urgență.

Strict raportat la teza finală a art. 9 alin. (1) din Lege, singurul motiv pentru care o astfel de acțiune s-ar putea respinge ca inadmisibilă, este dacă acțiunea are ca obiect principal constatarea neconstituționalității, în speța de față, obiectul principal al cererii constituindu-l obținerea de despăgubiri.

În ceea ce privește cele reținute de prima instanță în legătură cu considerentele Deciziei Curții Constituționale a României nr. 664 din 15 decembrie 2022, se impune a se constata că nu intră în competența constituțională și legală a Curții Constituționale, să interpreteze legislația, ci doar să verifice caracterul constituțional al acesteia. De asemenea, deciziile Curții Constituționale devin obligatorii doar în măsura în care excepția sau obiecția de neconstituționalitate se admite, o decizie de respingere neputând constitui altceva decât simplă practică judiciară, jurisprudență însă care este în permanentă schimbare inclusiv la nivelul Curții Constituționale.

A mai învederat că instanța de prim grad de jurisdicție a reținut că raportul juridic în cadrul căruia reclamantul invocă dreptul de indexare/actualizare a pensiei în raport cu pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne se subsumează litigiilor în materie de pensii și asigurări sociale conform Legii nr. 223/2015, nefiind un raport de drept administrativ. În urma unei astfel de aprecieri, de altfel nefondate, soluția legală ar trebui să fie declinarea competenței de soluționare a cauzei, în favoarea instanței competente.

Mai departe, instanța a considerat că sancțiunea inadmisibilității cererii este aplicabilă și în situațiile în care, deși sunt formulate petite care din perspectiva părții corespund situațiilor reglementate de art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, instanța a constatat că aceste petite sunt formal deduse judecății, neputând fi soluționate ca atare pe fond, fie din perspectiva cadrului procesual fie ca urmare a verificării noțiunilor reglementate explicit de art. 9 alin. (5).

Pornind de la analiza capetelor de cerere, prezentată în prezentul recurs, este evident că nu este vorba despre petite formale, scopul urmărit fiind acela de a obține despăgubiri și nu acela de a se constata neconstituționalitatea.

Aceasta deoarece constatarea neconstituționalității în sine nu ar produce un efect juridic și patrimonial direct și nici măcar indirect în privința sa, fiind necesare capete de cerere care urmăresc repararea prejudiciului creat.

Pe de altă parte, nu este de ignorat nici faptul că alte complete de judecată din cadrul aceleiași instanțe, au respins excepția inadmisibilității, invocată atât de Guvernul României, cât și de Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, sesizând Curtea Constituțională, urmată de suspendarea judecății, situație în care soarta acestui tip de procese depinde pur și simplu de noroc și nu de o aplicare unitară a legislației în domeniu, menționând, cu titlu de exemplu, dosarele pe care le-a apreciat relevante pentru prezentul litigiu.

Intimata-pârâtă Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind că sentința recurată este temeinică și legală, fiind dată cu aplicarea corectă a normelor de drept material incidente situației de fapt reținute, nefiind susceptibilă de criticile formulate.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471

1

și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului învestit cu soluționarea cauzei, s-a fixat termen de judecată pentru soluționarea dosarului de recurs la data de 12 septembrie 2024, în ședință publică, cu citarea părților.

II. Soluția și considerentele instanței de recurs

Examinând sentința recurată prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs, a apărărilor invocate prin întâmpinare și a dispozițiilor legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare.

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere, prin care reclamantul A., în contradictoriu cu pârâții Guvernul României și Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, a solicitat:

- să se constate vătămarea drepturilor și intereselor sale legitime, în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de Guvernul României, art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, art. 59 modificat și art. 60 modificat din Legea 223/2015, cu consecința acordării de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin O.U.G. nr. 59/2017;

- obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor prevăzute prin indexarea și actualizarea pensiei, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 și art. 60 din Legea 223/2015, rezultate prin aplicarea Legii 153/2017 privind salarizarea din fonduri publice și H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în MO nr. 41 din 13.01.2023;

- obligarea pârâtei Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, potrivit art. 65 alin. (1) din Legea nr. 223/2015, la actualizarea și indexarea drepturilor de pensie rezultate de la data deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 03.01.2017, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017, rezultate prin aplicarea Legii nr. 223/2015 în forma nemodificată de O.U.G. nr. 59/2017, în raport cu art. 38 din Legea-cadru 153/2017, cu modificările și completările ulterioare prin care s-au majorat începând cu 01.01.2018, cuantumul brut al salariilor de funcție și al celorlalte elemente ale sistemului de salarizare care face parte din salariul lunar brut al polițiștilor și H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în MO nr. 41 din 13 01 2023, art. 1 și art. 2, conform gradului deținut astfel (vezi textul de lege de la pct. II) și Legea-cadru 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, cu modificările și completările ulterioare;

- obligarea pârâtei Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, potrivit art. 65 alin. (2) din Legea 223/2015, la repararea pagubelor cauzate și la restituirea în cadrul termenului general de prescripție a sumelor reținute din pensie rezultate din indexarea și actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea 153/2017 privind salarizarea din fonduri publice și H.G. nr. 28/2023 privind actualizarea soldelor de grad publicată în MO nr. 41 din 13.01.2023, art. 1 și art. 2, conform gradului deținut, dacă nu interveneau modificările aduse de O.U.G. nr. 59/2017 asupra prevederilor la art. 59 și art. 60 din Legea nr. 223/2015, ulterior deschiderii drepturilor de pensie, respectiv 03.01.2017, sume actualizate cu indicele de inflație și a plății dobânzii legale penalizatoare prevăzute de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentința recurată, s-a admis excepția inadmisibilității acțiunii și a fost respinsă acțiunea, ca inadmisibilă, reclamantul formulând recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a cărui incidență nu poate fi reținută în cauză.

Înalta Curte amintește că motivul de recurs prevăzut de acest text de lege vizează aplicarea sau interpretarea greșită a normelor de drept material. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față aceste motive nu sunt incidente, soluția primei instanțe fiind expresia interpretării și aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Instanța de control judiciar constată că prin memoriul de recurs, reclamantul a susținut, în esență, următoarele: este nefondată reținerea judecătorului fondului în sensul că raportul juridic în cadrul căruia reclamantul invocă dreptul de indexare/actualizare a pensiei în raport cu pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne se subsumează litigiilor în materie de pensii și asigurări sociale conform Legii nr. 223/2015, nefiind un raport de drept administrativ, în opinia sa, în urma unei astfel de aprecieri, soluția legală trebuind să fie declinarea competenței de soluționare a cauzei, în favoarea instanței competente; petitele cererii de chemare în judecată nu au fost sistematizate în mod clasic, prin enunțuri și solicitări simple, fiind înserate unele detalii care constituie de fapt motivele fiecărui petit în parte; în concret, capătul de cerere nr. x (teza finală) are ca obiect "acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin O.U.G. nr. 59/2017", fără a se fi nominalizat în mod concret partea de la care se pretind aceste despăgubiri; capătul de cerere nr. III tinde la "obligarea pârâtului Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne (...) la actualizarea și indexarea drepturilor de pensie ale recurentului; capătul de cerere nr. x are următorul obiect: "obligarea pârâtului Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, (...) la repararea pagubelor cauzate subsemnatului și să restituie în cadrul termenului general de prescripție, sumele reținute din pensie rezultate din indexarea și actualizarea pensiei (...)"; se impune o simplă operațiune de interpretare logică și sistematică a capetelor de cerere cu care a fost învestită prima instanță, analiză care să nu fie una superficială, raportat exclusiv la ordinea acestor petite, prezentată de reclamant; analizând pretențiile recurentului, prezentate la aceste 3 capete de cerere principale, acțiunea este admisibilă, prin însăși raportare la prevederile art. 9 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004, întrucât se urmărește obținerea unor despăgubiri pentru prejudiciul produs în urma aprobării unei ordonanțe de urgență; alte complete de judecată din cadrul aceleiași instanțe, au respins excepția inadmisibilității, invocată atât de Guvernul României, cât și de Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne, sesizând Curtea Constituțională, urmată de suspendarea judecății, situație în care soarta acestui tip de procese depinde pur și simplu de noroc și nu de o aplicare unitară a legislației în domeniu, susțineri care sunt nefondate, urmând să fie analizate în mod unitar și să li se răspundă prin argumente comune în raport de finalitatea concretă a acestora.

În primul rând, contrar susținerilor recurentului-reclamant cu privire la faptul că se impunea declinarea judecării cauzei, în raport de reținerea instanței de fond în sensul că raportul juridic în cadrul căruia reclamantul invocă dreptul de indexare/actualizare a pensiei în raport cu pârâta Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne se subsumează litigiilor în materie de pensii și asigurări sociale conform Legii nr. 223/2015, Înalta Curte constată că în mod corect a apreciat Curtea de apel asupra competenței sale de soluționare a cauzei.

Astfel, s-a reținut că cererea de chemare în judecată formulată de reclamant este întemeiată pe dispozițiile art. 9 din Legea nr. 554/2004, invocându-se o vătămare a drepturilor și intereselor legitime, prin dispozițiile unei ordonanțe de urgență, considerate neconstituționale, dispozițiile art. 9 fiind indicate expres de către reclamant, pe tot parcursul cererii de chemare în judecată, ca urmare, instanța este sesizată cu o acțiune împotriva ordonanței guvernului, întemeiată pe art. 9 din Legea nr. 554/2004 și, raportat la aceste dispoziții coroborate cu art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004, este competentă Curtea de Apel Târgu Mureș în soluționarea acțiunii, având în vedere și domiciliul reclamantului. Din cuprinsul cererii nu s-ar putea deduce că acesta contestă stabilirea pensiei sale și nu solicită anularea deciziei de pensionare, pentru a se aprecia că cererea este de competența completului specializat de asigurări sociale.

În continuare, cu privire la celelalte critici, Înalta Curte reține că potrivit prevederilor art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanțe sau dispoziții din ordonanțe, poate introduce acțiune la instanța de contencios administrativ, însoțită de excepția de neconstituționalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță".

Alineatul 5 al aceluiași articol reglementează obiectul acestei acțiuni, după cum urmează: "Acțiunea prevăzută de prezentul articol poate avea ca obiect acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanțe ale Guvernului, anularea actelor administrative emise în baza acestora, precum și, după caz, obligarea unei autorități publice la emiterea unui act administrativ sau la realizarea unei anumite operațiuni administrative".

În analiza acestor dispoziții legale, relevantă este jurisprudența Curții Constituționale a României, care clarifică, cu prilejul verificării constituționalității art. 9 din Legea nr. 554/2004, limitele și incidența acestui mecanism procedural, contrar susținerilor recurentului cu privire la competența instanței de contencios constituțional. În acest sens sunt considerentele Deciziei nr. 4/2017, respectiv ale Deciziei nr. 664 din 15 decembrie 2022 ale Curții Constituționale a României, la care a făcut trimitere și instanța de fond,

Astfel cum s-a reținut, în această din urmă decizie, raportându-se la jurisprudența sa anterioară, Curtea Constituțională stabilește că art. 8 din Legea nr. 554/2004, reprezintă cadrul general prin care o persoană vătămată acționează împotriva actelor administrative, în timp ce art. 9 este o reglementare specială cu incidență limitată, circumstanțiată situației în care o ordonanță simplă sau o ordonanță de guvern vatămă în mod direct un drept sau un interes legitim.

Considerentele din paragraful 25 al Deciziei nr. 664 din 15 decembrie 2022, delimitează obiectul acțiunii judiciare conform art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în funcție de solicitarea părții care poate viza anularea unui act administrativ, obligarea la emiterea unui act administrativ/efectuare operațiunii administrativă sau acordare de despăgubiri.

În aceeași ordine de idei, în paragraful 28 al deciziei anterior menționate "Curtea a constatat că dispozițiile art. 9 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 nu sunt aplicabile decât în ipoteza în care vătămarea este rezultatul înseși adoptării ordonanței Guvernului, iar nu și în ipotezele în care vătămarea este mediată prin actul/acțiunea/omisiunea autorității administrative, cazuri în care sunt incidente prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004 și, implicit, prevederile art. 509 alin. (1) pct. 11 din C. proc. civ..".

Așadar, jurisprudența Curții Constituționale conturează caracterul de excepție al acestui mecanism procedural, din perspectiva unei vătămări produse în mod direct de însăși adoptarea unei ordonanțe de Guvern, privită ca act administrativ al cărui caracter nelegal este constatat în urma examenului de constituționalitate.

În condițiile în care "fundamentul obligației de reparare a vătămării constă în însăși adoptarea ordonanțelor neconstituționale" și în contextul în care prin acțiunea formulată conform art. 9 din Legea 554/2004 nu se solicită totodată anularea unui act administrativ individual adoptat în baza ordonanței ori refuzul privind emiterea unui act administrativ sau realizarea unei anumite operațiuni administrative (atunci când acestea constituie doar materializarea formală a vătămării persoanei în cauză), cadrul procesual, sub aspectul laturii pasive, în acțiunea privind acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate, se determină conform art. 9 din Legea nr. 554/2004 strict prin raportare la pârâtul Guvernul României, care este autoritatea publică emitentă a dispozițiilor criticate pentru neconstituționalitate.

În cazul în care cererea de acordare a despăgubirilor este formulată în contradictoriu cu o altă persoană decât emitentul actului afirmativ nelegal, astfel cum este cazul dedus judecății, prin chiar modul de redactare a cererii de chemare în judecată partea exclude ipoteza premisă în care vătămarea este rezultatul însăși adoptării ordonanței Guvernului.

O cerere de reparare a unui prejudiciu produs de un act nelegal este indisolubil legată de invocarea vătămării produse de conduita proprie a emitentului actului. În cazul în care repararea prejudiciului se solicită în contradictoriu cu o altă persoană decât emitentul actului, prin demersul procesual al părții se rupe legătura de cauzalitate dintre fapta ilicită (în sens larg, constând în emiterea actului nelegal) și producerea unei vătămări. În sensul dispozițiilor Legii 554/2004 vătămarea unei persoane este pusă în corespondență directă cu prejudicierea/atingerea adusă unui drept subiectiv sau a unui interes juridic astfel încât nu este posibilă juridic o scindare între producerea prejudiciului și caracterul vătămător al actului.

Cu privire la acest aspect, art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004 stabilind obiectul acțiunii principale care poate genera mecanismul procedural instituit de art. 9 din același act normativ, concretizează în fapt modalitățile în care, în materia contenciosului administrativ, este reglementată modalitatea de reparare a prejudiciului cauzat de emiterea (în sens larg) a unui act administrativ nelegal, sens în care aceste dispoziții au de altfel corespondent în dispozițiile art. 18 din Legea 554/2004 care prevăd soluțiile pe care le poate pronunța instanța de contencios administrativ (instanța poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operațiune administrativă. De asemenea, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru).

Prin urmare, se impune concluzia că o cerere de acordare a despăgubirilor pentru emiterea unui act administrativ nelegal (sintagmă care include, în sensul Deciziilor Curții Constituționale anterior indicate, și situația emiterii unor ordonanțe de guvern neconstituționale în considerarea naturii juridice complexe a acestui tip de acte) se formulează în contradictoriu cu emitentul actului, ca persoană care are obligația de a înlătura vătămarea produsă părții reclamante.

În caz contrar, o acțiune în despăgubiri formulată în contradictoriu cu o altă autoritate decât cea emitentă, cum este cazul dedus judecății, exclude legătura de cauzalitate imediată între actul pretins nelegal și vătămarea produsă și a cărei reparare se solicită. Așadar, în considerarea jurisprudenței Curții Constituționale, în raport de modalitatea concretă de redactare a cererii, nu este incident art. 9 din Legea 554/2004, care "este o reglementare specială cu incidență limitată, circumstanțiată situației în care o ordonanță simplă sau o ordonanță de guvern vatămă în mod direct un drept sau un interes legitim."

Înalta Curte constată, în acord cu opinia judecătorului fondului, că, în cauza de față, reclamantul a solicitat obligarea pârâtei Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne la plata despăgubirilor constând în actualizarea și indexarea drepturilor sale de pensie, actualizate cu indicele de inflație și plata dobânzii legale penalizatoare (petitele 3 și 4) și obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor prevăzute prin indexarea și actualizarea pensiei (petitul 2).

Formulată ca un petit distinct, în raport de o altă persoană (Casa de Pensii Sectorială a Ministerului Afacerilor Interne) decât emitentul actului, cererea de despăgubiri a părții reclamante nu se subsumează dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004 și în consecință nu poate primi o dezlegare în această cale procedurală, partea având la dispoziție cadrul general, respectiv o acțiune de drept comun eventual însoțită de o excepție de neconstituționalitate potrivit art. 29 alin. (1) din Legea nr. 47/1992 și remediul procesual prevăzut de art. 509 din C. proc. civ.

În ceea ce privește petitul având ca obiect constatarea unei vătămări (petitul 1), în mod corect a apreciat instanța de fond că acesta nu se subsumează dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 care reglementează acțiuni în realizare, specifice contenciosului administrativ, cererea formulată vizând în fapt o ipoteză premisă ce se verifică de instanță în aplicarea dispozițiilor art. 9 și nu o cerere ce poate fi admisă ca atare, respectiv petit distinct.

De asemenea, nici cererea având ca obiect obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor prevăzute prin indexarea și actualizarea pensiei nu poate fi subsumată dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, neputând fi valorificată ca o cerere vizând realizare a unei operațiuni administrative, care sunt forme de activitate care nu produc în sine efecte juridice, ci sunt în legătură cu un act administrativ, fiind fie prealabile emiterii actului administrativ și pregătindu-l, fie ulterioare, servind la punerea în executare sau la îndeplinirea formalităților de publicitate. În cazul refuzului unei astfel de operațiuni, refuz ce împiedică exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim, legiuitorul a recunoscut celui vătămat accesul la justiție prin norma generală cuprinsă în art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În mod similar, astfel cum s-a reținut anterior, prin norma specială analizată în cauză – art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în cadrul acțiunii întemeiate pe acest text, cel vătămat printr-o ordonanță a Guvernului poate solicita obligarea autorității publice la "realizarea unei anumite operațiuni administrative".

Însă, pornind de la natura operațiunii administrative, se impune justificarea legăturii cu un act administrativ, pentru pregătirea sau executarea căruia această operațiune să fie necesară, iar refuzul realizării acesteia să vatăme drepturile sau interesele legitime ale reclamantului.

Or, în cauză, operațiunea administrativă la realizarea căreia se solicită a fi obligat pârâtul constă în asigurarea fondurilor pentru plata de către un terț a unor despăgubiri care, astfel cum s-a arătat anterior nu pot face obiectul prezentei cereri, dat fiind cadrul procesual stabilit de reclamant, ci a unei acțiuni eventuale, viitoare.

În conluzie, în prezenta cauză, nu se identifică actul administrativ a cărui emitere sau executare să fie împiedicată de refuzul realizării operațiunii administrative. În raport de finalitatea urmărită de parte prin cererea având ca obiect obligarea pârâtului Guvernul României să aloce fonduri, respectiv cea de a asigura plata efectivă a unor despăgubiri în măsura și în condițiile în care o asemenea cerere ar fi promovată și admisă, se reține că interesul părții este să asigure punerea în executare a unei eventuale obligații de plată ce se va stabili ulterior.

Or, în raport de o asemenea cerere nu se poate aprecia că partea justifică o vătămare concretă în sensul de a invoca un drept sau un interes legitim actual, căruia i s-a adus atingere prin omisiunea realizării de către Guvernul României a operațiunii de alocare fonduri bugetare.

Așadar, cererea reclamantului de obligare a pârâtului Guvernul României să asigure fonduri în vederea acordării unor despăgubiri viitoare nu are corespondent în prevederile art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, în sensul în care reclamantul nu justifică necesitatea obligării autorității publice la realizarea acestei operațiuni administrative, în vederea înlăturării vătămării dreptului sau interesului legitim.

În concluzie, în mod corect a reținut prima instanță că nici unul dintre petitele formulate de reclamant în prezenta cauză nu poate fi subsumat dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Legea 554/2004, respectiv dat fiind modul de investire al instanței, conform voinței reclamantului, acestea nu pot face obiectul unei verificări pe fond, astfel cum impun dispozițiile art. 9, în ipoteza în care ordonanța sau o dispoziție a acesteia ar fi declarată neconstituțională.

Astfel, există un fine de neprimire în procedura impusă de art. 9 din Legea nr. 554/2004, în ceea ce privește cererile având ca obiect: constatarea vătămării drepturilor și intereselor legitime, în sensul actualizării pensiei, prin măsura reglementată de art. VII din O.U.G. nr. 59/2017, obligarea pârâtului Guvernul României să asigure fonduri pentru restituirea sumelor prevăzute prin indexarea și actualizarea pensiei și obligarea pârâtului Casa Sectorială de Pensii a Ministerului Afacerilor Interne să restituie sumele reținute din pensie rezultate din indexarea și actualizarea pensiei raportat la prevederile art. 38 din Legea nr. 153/2017 și art. 1 și art. 2 din H.G. nr. 28/2023.

În sensul art. 9 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, obiectul principal al cererii nu poate fi constatarea neconstituționalității ordonanței sau a dispoziției din ordonanță, context în care instanța reține cu titlu de principiu că în lipsa unei acțiuni având ca obiect principal o cerere subsumată dispozițiilor art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, nu este admisibilă o cerere având ca finalitate accesarea mecanismului procedural prevăzut de art. 9 alin. (1) din același act normativ. În egală măsură, sancțiunea inadmisibilității cererii este aplicabilă și în situațiile în care, deși sunt formulate petite care din perspectiva părții corespund situațiilor reglementate de art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, instanța constată că aceste petite sunt formal deduse judecății, neputând fi soluționate ca atare pe fond, fie din perspectiva cadrului procesual fie ca urmare a verificării noțiunilor reglementate explicit de art. 9 alin. (5).

Prin urmare, în cazul dedus judecății, instanța de fond a constatat în mod corect că cererea formulată de reclamant are un singur petit principal: excepția de neconstituționalitate extrinsecă a dispozițiilor art. VII, pct. 2 și 3 din O.U.G. nr. 59/2017, prin raportare la dispozițiile art. 1 alin. (3) și (5) și ale art. 79 alin. (1) din Constituție.

Prin susținerile din memoriul de recurs, recurentul a arătat că într-adevăr petitele cererii de chemare în judecată nu au fost sistematizate în mod clasic, prin enunțuri și solicitări simple, fiind înserate unele detalii care constituie de fapt motivele fiecărui petit în parte, reformulând petitele acțiunii și precizând ce a tins să solicite de fapt, însă pretențiile reclamantului nu au fost formulate ca atare în fața instanței de fond.

Or, recursul este o cale extraordinară de atac care poate fi formulată doar pentru motivele de nelegalitate limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., stabilirea situației de fapt, în raport de pretențiile concrete deduse judecății (cu respectarea principiului disponibilității), și a dispozițiilor legale incidente, fiind apanajul instanței de fond, astfel că susținerile recurentului nu se constituie în veritabile critici de nelegalitate, acesta urmărind, în realitate, în calea de atac, o nouă judecată a fondului litigiului, prin raportare la capetele de cerere precizate prin memoriul de recurs.

Instanța de recurs poate doar să efecteze o reanalizare a probatoriului administrat numai în măsura în care o astfel de analiză se impune prin prisma aplicării greșite de către instanța de fond a unor dispoziții legale, cum ar fi regulile procedurale referitoare la modalitatea de administrare a probatoriilor sau la forța probantă a unor asemenea mijloace administrate, aspecte care nu au fost invocate ca atare de către recurentul-reclamant, astfel cum s-a constatat anterior.

În fine, Înalta Curte constată că jurisprudența invocată prin memoriul de recurs este una de speță, precedentul judiciar neavând valoare de izvor de drept, pentru a fi aplicat astfel cum încearcă să inducă recurentul-reclamant.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 70 din 26 mai 2023 a Curții de Apel Târgu Mureș, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 12 septembrie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.