ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3263/2024

Ședința publică din data de 13 iunie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, la data de 12.12.2022, reclamantul Municipiul București prin Primar General a solicitat, în contradictoriu cu pârâții Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară (MF-DGIEF) și Ministerul Finanțelor-Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor (MF-SSPPC), anularea Deciziei nr. 24/C/28.07.2022 emise de Ministerul Finanțelor-Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor și a Procesului-verbal de inspecție nr. x/11.04.2022 întocmit de Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară.

Prin sentința civilă nr. 1011 din 16 iunie 2023, Curtea a respins cererea reclamantului de suspendare a judecării procesului și a respins cererea de chemare în judecată, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei hotărâri, reclamantul Municipiul București prin Primar General a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 5 și 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului și trimiterea cauzei primei instanțe spre continuarea judecății.

După ce a prezentat situația de fapt și cele reținute de prima instanță, a susținut recurentul-reclamant, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., că instanța de fond a încălcat sau aplicat greșit dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n), art. 1 alin. (1) și (4) și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și cele ale art. 13, art. 14, art. 16, art. 18 și art. 19 din Anexa la OMF nr. 624/2020.

Încălcarea și aplicarea dispozițiilor din Legea nr. 554/2004 au condus la concluzia nelegală a primei instanțe în sensul că excesul de putere ar putea fi manifestat exclusiv în legătură cu un act administrativ și că, în această ipoteză, premisa ar fi existența unui act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004.

Or, contrar celor reținute de instanță, orice act emis de o autoritate publică cu exces de putere este un act asimilat de lege unui act administrativ care poate fi, astfel, supus controlului de legalitate al instanței de contencios administrativ. Prin urmare, premisa formulării unei plângeri prealabile și, ulterior, a unei acțiuni în contencios administrativ este existența unui act emis de o autoritate publică cu exces de putere, iar nu existența unui act administrativ emis în acest mod.

A făcut recurentul-reclamant aprecieri cu privire la faptul că Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară (MF-DGIEF) nu are competența de a efectua control la Municipiul București, în raport cu dispzițiile art. 22 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial și controlul financiar preventiv pentru că, în mod nelegal, art. 1 din H.G. nr. 1257/2012 privind organizarea inspecțiilor și stabilirea atribuțiilor generale în efectuarea acestora în vederea aplicării O.G. nr. 119/1999 stabilește că activitatea de inspecție este exercitată de aparatul de inspecție economico-financiară prevăzut de art. 3 alin. (1) din Normele metodologice privind înființarea și funcționarea inspecției economico-financiare aprobate prin H.G. nr. 101/2012.

Conform art. 3 pct. 5 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, MF-DGIEF nu poate să își exercite atribuțiile decât cu privire la operatorii economici strict și limitativ prevăzuți de lege, astfel că nu are competența de a efectua acțiuni de control la Municipiul București, care este o unitate administrativ-teritorială a statului.

În sfera dreptului public, autoritățile și organele publice nu pot îndeplinit decât competențele și atribuțiile ce le sunt expres stabilite prin lege, astfel că procesul-verbal este un act adoptat cu exces de putere fiind asimilat, chiar de Legea nr. 554/2004, unui act administrativ, după cum reiese din dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n), art. 1 alin. (1) și (4).

Astfel, însuși legiuitorul asimilează actelor administrative actele emise cu exces de putere, grija esențială și prioritară fiind asigurarea accesului liber la justiție al persoanelor vătămate prin orice acte emise de organe și/sau autorități publice cu exces de putere.

A mai susținut recurentul-reclamant că dispozițiile menționate, definind însuși excesul de putere, nu leagă sub nicio formă această noțiune de existența vreunui act administrativ. Un/orice act emis cu exces de putere prin încălcarea de către autoritatea publică emitentă a limitelor competenței prevăzute de lege este, prin sine, un act vătămător, fiind vădit ilegal, afectând atât interesul social, general, dar și, cu atât mai mult, drepturile și interesele particulare ale persoanei direct vizate de actul respectiv, neputând fi primită teza instanței de fond în sensul că excesul de putere este relaționat de/cu existența unui act administrativ.

Contrar susținerilor din Decizia nr. 24/C și celor reținute de instanță, organele de control nu au constatat posibile prejudicii, ci au reținut expres producerea unor prejudicii concrete pe seama fondurilor publice după cum au și indicat, expres, persoanele responsabile de producerea acestor prejudicii, neputând fi ignorată transmitera actului organelor de urmărire penală în scopul declanșării cercetării penale.

Prin emiterea cu exces de putere a procesului-verbal i-au fost încălcate o serie de drepturi, printre care dreptul de acces la justiție, dreptul la apărare și la un proces echitabil în fața instanței de contencios administrativ, dreptul la imagine și dreptul la apărare în fața organelor de cercetare penală.

Contrar celor reținute prin sentința recurată, sunt pe deplin admisibile atât plângerea prealabilă, cât și acțiunea în contencios formulate împotriva procesului-verbal, act emis cu exces de putere și, astfel, asimilat actelor administrative.

A continuat recurentul, referindu-se la încălcarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, că a invocat aceste dispoziții pentru situația ipotetică în care, din varii motive, s-ar ajunge la concluzia că MF-DGIEF ar avea competența de a efectua controale la Municipiul București.

Contrar celor reținute de prima instanță, Procesul-verbal de inspecție nr. x/I/11.04.2022 este un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și produce efecte juridice în privința sa, fiind întrunite condițiile în acest sens, respectiv este un act cu caracter individual, este emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii și produce efecte în privința Municipiului București.

Prin acest proces-verbal, nu s-au reținut posibile prejudicii, ci, în mod vădit, organele de control au stabilit expres prejudicierea efectivă a fondurilor publice cu diferite sume concret stabilite și au identificat în mod expres persoanele responsabile pentru prejudiciile concret individualizate.

În plus, deși organele de control ar putea exclusiv să constate fapte ce ar putea întruni elemente constitutive ale unei infracțiuni, prin procesul-verbal acestea au stabilit în mod direct săvârșirea unor așa-zise infracțiuni (conform art. 77 lit. a) din Legea nr. 273/2006).

Prin urmare, actul de control impactează direct Municipiul București, alte instituții ale statului cu atribuții în monitorizarea modului de gestionare a banului public putând aprecia ca Municipiul București să se autosesizeze și să facă demersurile legale pentru recuperarea prejudiciilor, demersuri care, pe de o parte, generează în sine și prin sine alte cheltuieli din fondurile publice precum și posibilitatea ca Municipiul București să fie obligat la plata de despăgubiri și/sau cheltuieli de judecată în cazul în care demersurile sale sunt respinse.

Pe de altă parte, o pasivitate a sa ar putea fi eventual sancționată de alte organe de control ale statului ca urmare a aprecierii acestora în sensul că nu au fost luate măsuri pentru protejarea și refacerea fondurilor publice afectate de către persoanele identificate ca fiind responsabile, conform celor reținute prin procesul-verbal.

Contrar susținerilor instanței de fond, efectele juridice ale actului există și sunt incontestabile inclusiv din moment ce este comunicat organelor de urmărire penală în scopul declanșării cercetării penale. În aceste circumstanțe, devine vădit că efectul juridic direct produs/care se naște este declanșarea cercetării penale posibil împotriva/și împotriva Municipiului București, fiindu-i încălcate și afectate, astfel, drepturile și libertățile garantate de Constituție.

A mai arătat recurentul, în ceea ce privește încălcarea sau aplicarea greșită a dispozițiilor art. 13, art. 14, art. 16, art. 18 și art. 19 din Anexa la OMF nr. 624/2020, că din conținutul actului rezultă intenția clară a organului emitent de a emite procesul-verbal de inspecție în baza art. 14 din Anexa la OMF nr. 624/2020, iar nu în baza art. 16 din același ordin.

Intenția organelor fiscale a fost și este aceea a emiterii unui proces-verbal de inspecție în sensul art. 13 lit. a) coroborat cu art. 14 din anexa la ordin. Prin urmare, procesul-verbal este calificat expres ca fiind un act administrativ care, în consecință, poate fi contestat în contencios administrativ conform dispozițiilor art. 18 alin. (1) din Anexa la OMF nr. 624/2020 și ale Legii nr. 554/2004.

Pretinsa lipsă a unor mențiuni din cuprinsul acestui proces-verbal (cum ar fi lipsa unor măsuri sau lipsa indicării posibilității de contestare a actului), nu poate fi de natură a susține teza emitentului, teză preluată de către prima instanță în sensul că ar devenit automat aplicabile dispozițiile art. 16 din Anexa la OMF nr. 624/2020, pentru că, pe de o parte, nimeni nu-și poate invoca propria culpă (lipsa unor mențiuni ar echivala cu relevarea propriei culpe) iar, pe de altă parte, lipsa unor mențiuni nu poate conduce la schimbarea naturii juridice a unui act sau la modificarea voinței emitentului actului iar lipsa indicării posibilității de contestare a actului nu înlătură dreptul legal al părții interesate la atacarea respectivului act vătămător.

Prin urmare, prima instanță a analizat greșit conținutul actului litigios, alegând să ignore total voința părții emitente, iar lipsa unor mențiuni din act trebuie sancționată cu nulitatea actului respectiv, mai ales că însăși instanța a validat faptul că intenția organului de control a fost aceea de a emite un proces-verbal de inspecție, iar nu un proces-verbal.

Așadar, soluția corectă a instanței de fond, în lipsa identificării unor lipsuri, era aceea de a sancționa actul cu nulitatea absolută, iar nu de a-l recalifica, contrar chiar voinței emitentului, doar pentru a fi încadrat într-o categorie de acte pe care organul de control le-ar putea emite, neputând fi primit raționamentul instanței în sensul incidenței art. 16 din Anexa la OMF nr. 624/2020

Nu în ultimul rând, sentința recurată este pronunțată cu însăși încălcarea dispozițiilor exprese ale Deciziei nr. 24/C/28.07.2022, la art. 3 din decizie organul emitent indicând expres că aceasta este supusă controlului instanței de contencios administrativ potrivit art. 10 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., a susținut recurentul că instanța de fond a reținut incidența dispozițiilor art. 248 alin. (1) C. proc. civ., apreciind netemeinic și nelegal că excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâți ar fi o excepție dirimantă, făcând de prisos administrarea de probe și/sau cercetarea în fond a cauzei.

O astfel de soluție nu poate fi primită, în raport cu cele prezentate anterior, instanța încălcând și aplicând greșit dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) coroborate cu cele ale art. 1 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004.

În realitate, nu există vreo inadmisibilitate a acțiunii în sensul existenței vreunui fine de neprimire care să justifice analizarea și dezlegarea pretinsei inadmisibilități a acțiunii ca fiind o excepție dirimantă, de sine stătătoare.

Din contră, instanța doar dezlegând litigiul pe fond ar fi trebuit să se pronunțe în privința calificării actului de control contestat (procesul-verbal de inspecție) ca fiind unul administrativ sau nu, cu toate consecințele ce decurg din calificarea ce ar fi fost dată, aceasta cu atât mai mult cu cât nu numai verificarea admisibilității plângerii prealabile împotriva procesului-verbal de inspecție (chestiune de fond), dar și verificarea admisibilității prezentei acțiuni erau și sunt indisolubil legale de dezlegarea de către instanță a necompetenței MF-DGIEF în derularea activității de control a Municipiului București și a emiterii, în consecință, a actului de control nelegal emis.

Prin urmare, se impunea, în principal, calificarea pretinsei inadmisibilități a acțiunii ca fiind o apărare de fond, sau, în subsidiar, unirea acesteia cu fondul cauzei, pentru soluționarea acesteia impunându-se administrarea acelorași dovezi ca pentru soluționarea fondului, devenind incidente dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., cât timp instanța de fond a nesocotit dispozițiile procedurale imperative ale art. 248 C. proc. civ.

În continuarea recursului, recurentul-reclamant a mai susținut că hotărârea recurată este nelegală prin prisma respingerii cererii de suspendare a cauzei până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2023, fiind incidente motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Nu numai verificarea admisibilității plângerii prealabile împotriva procesului-verbal de inspecție (chestiune de fond în litigiu), dar și, în consecință, verificarea admisibilității acțiunii sunt indisolubil legate de dezlegarea de către instanță, tot drept chestiune de fond în privința procesului-verbal contestat, a necompetenței MF-DGIEF în derularea activității de control la Municipiul București și a emiterii, în consecință, a actului de control nelegal.

Obiectul dosarului nr. x/2023 este reprezentat de anularea dispozițiilor art. 1 din H.G. nr. 1257/2012, soluționarea prezenetei cauze depinzând în mod vădit, în sensul art. 413 alin. (1) C. proc. civ., de modul de soluționare a dosarului menționat.

În măsura în care s-ar admite acțiunea din dosarul nr. x/2023, cu consecința anulării art. 1 din H.G. nr. 1257/2012, rezultă în mod direct și indubitabil, conform O.U.G. nr. 94/2011, că MF-DGIEF nu are competență să efectueze acțiuni de control la Municipiul București care este o unitate administrativ-teritorială a statului și ar avea drept consecință aprecierea procesului-verbal atacat ca fiind un act administrativ, fiind emis cu încălcarea normelor imperative de strictă aplicare și de ordine publică, act emis cu exces de putere, asimilat actelor administrative și cenzurabil de instanța de contencios administrativ.

Prin urmare, nu numai verificarea admisibilității plângerii prealabile împotriva procesului-verbal de inspecție, dar și verificarea admisibilității acțiunii erau și sunt indisolubil legate de dezlegarea de către instanță a necompetenței MF-DGIEF în derularea activității de control la Municipiul București.

Instanța de fond a reținut, în mod vădit forțat și artificial, netemeinic și nelegal, faptul că atât chestiunea necompetenței MF-DGIEF, cât și cererea de suspendare formulată ar fi subsidiare stabilirii naturii de act administrativ al procesului-verbal contestat.

Or, premisa existenței unui act administrativ și în situația excesului de putere este o chestiune în mod nelegal reținută de prima instanță, ca rezultat unic al ignorării totale a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 și al încălcării și aplicării greșite a acestora în coroborare (sau nu) cu cele ale art. 1 alin. (1) și (4) din Legea nr. 554/2004. În realitate, orice act emis de o autoritate publică cu exces de putere este un act asimilat de lege actelor administrative și poate forma obiectul sesizării instanțelor de contencios administrativ.

Prin urmare, se impunea cu necesitate admiterea cererii de suspendare pentru a se stabili, în dosarul nr. x/2023, dacă MF-DGIEF avea sau nu competența de a efectua controale la Municipiul București. Necompetența astfel stabilită a MF-DGIEF ducea la concluzia existenței în prezenta cauză a unui act emis cu exces de putere, deci la un act asimilat de lege actelor administrative.

Intimatul-pârât Ministerul Finanțelor a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport cu motivele de casare invocate, cu apărările intimatului-pârât și cu dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, pentru următoarele considerente.

Instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o acțiune având ca obiect anularea Procesului-verbal de inspecție nr. x/11.04.2022 emis de Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară și a Deciziei nr. 24/C/28.07.2022 de soluționare a plângerii prealabile formulate împotriva procesului-verbal emise de Ministerul Finanțelor-Serviciul de soluționare a plângerilor prealabile și a contestațiilor.

Prima instanță a reținut că măsurile dispuse prin procesul-verbal nu-i pot conferi acestuia caracterul unui act administrativ și, reținând că nu orice înscris/act provenind de la o autoritate publică permite persoanei vizate să se adreseze instanței de contencios administrativ, a respins acțiunea ca inadmisibilă.

Recurentul-reclamant Municipiul București prin Primar General a criticat soluția instanței de fond din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și 8 C. proc. civ.

Din perspectiva motivului de casare prevăzut de pct. 5 al articolului menționat, reține Înalta Curte că, sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ș.a.m.d.

Recurentul-reclamant este nemulțumit de soluția dată de prima instanță asupra excepției inadmisibilității invocată de pârâți, fără, însă, a indica ce normă de procedură ar fi încălcat instanța. Susține că ar fi fost încălcat art. 248 C. proc. civ., pentru că instanța ar fi apreciat netemeinic și nelegal că excepția inadmisibilității ar fi o excepție dirimantă, și face aprecieri asupra soluției care i se pare că ar fi fost corectă, respectiv calificarea excepției inadmisibilității ca apărare de fond sau unirea acestei excepții cu fondul cauzei, apreciind că instanța ar fi încălcat și aplicat dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 și cele ale art. 1 alin. (1) și (4) din aceeași lege.

Or, reține Înalta Curte, când instanța de judecată apreciază că acțiunea nu este admisibilă în raport de normele de drept material și procedural nu are a analiza alte aspecte pe care reclamantul le apreciază a fi prioritare. Excepția inadmisibilității este o excepție dirimantă care împiedică continuarea judecății, conducând la respingerea acțiunii, iar soluționarea excepțiilor procesuale într-un proces este subordonată obiectului și temeiurilor de drept invocate prin cererea de chemare în judecată.

Astfel, alegațiile recurentului vizează, de fapt, încălcarea și aplicarea prevederilor legale incidente, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., legalitatea hotărârii instanței de fond urmând a fi analizată din această perspectivă.

Potrivit acestui din urmă motiv de recurs, casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material. Prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greșită a legii materiale, nu și a legii procesuale. Hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a legii atunci când instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat eronat.

Recurentul susține că instanța ar fi aplicat greșit dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n), art. 1 alin. (1) și (4) și art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 și cele ale art. 13, art. 14, art. 16, art. 18 și art. 19 din Anexa la OMF nr. 624/2020.

În esență, problema de drept care se impune a fi dezlegată în cauză este dacă Procesul-verbal nr. x/I/11.04.2022 întocmit de Ministerul Finanțelor-Direcția Generală de Inspecție Economico-Financiară are caracterul unui act administrativ fiscal sau reprezintă un act premergător, un document prin care se constată o situație fiscală fără consecințe juridice directe.

Așa cum s-a reținut constant în jurisprudența instanței supreme, premisa oricărui demers judiciar în contenciosul administrativ este existența unui act administrativ, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 și, respectiv, ca acest act să producă o vătămare unui drept subiectiv recunoscut de lege sau unui interes legitim.

Numai un act administrativ poate forma obiectul unei acțiuni în contencios administrativ pentru că prin efectele sale juridice, de naștere, modificare sau stingere a unor raporturi juridice este apt, prin schimbările dispuse, a produce o vătămare a drepturilor subiective ori intereselor legitime ale unei persoane, cu care intră în conflict.

Din perspectiva necompetenței Ministerului Finanțelor de a efectua controlul la Municipiul București, Înalta Curte constată că, potrivit art. 1 din O.G. nr. 119/1999, scopul acestui act normativ a fost controlul financiar preventiv la entitățile publice, cu privire la utilizarea fondurilor publice și administrarea patrimoniului public cu eficientță, eficacitate și economicitate.

Conform art. 2 lit. k) din ordonanța de urgență menționată, fondurile publice sunt "sumele alocate din bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurărilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele instituțiilor publice autonome, bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat și bugetele fondurilor speciale, după caz, bugetele instituțiilor publice finanțate integral din venituri proprii, bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat și ale căror rambursare, dobânzi și alte costuri se asigură din fonduri publice, bugetul fondurilor externe nerambursabile, credite externe contractate sau garantate de autoritățile administrației publice locale, împrumuturi interne contractate de autoritățile administrației publice locale, precum și din bugetele instituțiilor publice finanțate integral sau parțial din bugetele locale", iar conform lit. m) și n), entitatea publică este "autoritate publică, instituție publică, companie/societate națională, regie autonomă, societate comercială la care statul sau o unitate administrativ-teritorială este acționar majoritar, cu personalitate juridică, care utilizează/administrează fonduri publice și/sau patrimoniu public" și, respectiv, instituția publică este "Parlamentul, Administrația Prezidențială, ministerele, celelalte organe de specialitate ale administrației publice, alte autorități publice, instituțiile publice autonome, precum și instituțiile din subordinea acestora, indiferent de modul de finanțare a acestora".

De asemenea, conform art. 96 alin. (1)-(3) din Codul administrativ,

"(1) Unitățile administrativ-teritoriale sunt persoane juridice de drept public, cu capacitate juridică deplină și patrimoniu propriu.

(2) Unitățile administrativ-teritoriale, precum și subdiviziunile administrativ-teritoriale sunt subiecte juridice de drept fiscal, titulare ale codului de înregistrare fiscală și ale conturilor deschise la unitățile teritoriale de trezorerie, precum și la unitățile bancare.

(3) Unitățile administrativ-teritoriale sunt titulare ale drepturilor și obligațiilor ce decurg din contractele privind administrarea bunurilor care aparțin domeniului public și privat în care acestea sunt parte, precum și din raporturile cu alte persoane fizice sau juridice, în condițiile legii.".

Astfel, în raport cu aceste dispoziții legale, nu pot fi avute în vedere aprecierile recurentului-reclamant în sensul că emitentului procesului-verbal contestat nu ar fi avut competența de a organiza și efectua controlul.

În acest context, sunt nefondate alegațiile recurentului-reclamant vizând nelegalitatea soluției instanței de fond de respingere a cererii de suspendare a judecării acțiunii, ipotetica nelegalitate a art. 1 din H.G. nr. 1257/2012 neavând nicio influență asupra prezentei cauze.

În ceea ce privește încălcarea normelor de drept material incidente, Înalta Curte reține că, prin procesul-verbal contestat, reprezentanții pârâtului au considerat că nu au fost respectate cerințele privind asigurarea unei bune gestiuni financiare în utilizarea fondurilor publice și în administrarea patrimoniului public, făcând constatări asupra activității reclamantului și propunând sesizarea organelor de cercetare penală, fără, însă, a stabili și a cuantifica nicio creanță bugetară.

Rezultă așadar că acest proces-verbal nu cuprinde altceva decât constatările faptelor reclamantului propuse a fi calificate ca nereguli și sancționate prin aplicarea de măsuri administrative corespunzătoare, nefiind în măsură a produce efecte juridice prin el însuși.

Prima instanță a prezentat exhaustiv algoritmul juridic pentru care a apreciat că acest act nu prezintă caracteristicile unui act administrativ, argumente pe care Înalta Curte le validează, procesul-verbal menționat nefiind un act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, ci constituind o operațiune administrativă prealabilă întocmirii unui eventual act de constatare a neregulilor și de stabilire a creanțelor bugetare, și care nu poate fi contestat singular în fața instanțelor de contencios.

În aceste coordonate, de lege lata, procesul-verbal emis de către inspectorii din cadrul Ministerului Finanțelor nu are trăsăturile definitorii ale actului administrativ fiscal ori ale actului administrativ comun, definit de Legea nr. 554/2004, pentru că nu are prin el însuși aptitudinea de a "da naștere, modifica sau stinge raporturi juridice".

Relativ la criticile recurentului-reclamant în sensul că actul ar fi emis cu exces de putere, Înalta Curte, verificând, în concret, dacă în cazul acestui proces-verbal, prin exces de putere s-ar fi emis totuși un act care are o existență de sine stătătoare și stabilește obligații fiscale în sarcina recurentului, constatată că procesul-verbal, independent de concluziile pe care le conține în privința anumitor prejudicii, nu generează prin el însuși o obligație de plată.

Actul contestat de recurentul-reclamant a fost emis în condițiile art. 20 din O.U.G. nr. 94/2011 privind organizarea și funcționarea inspecției economico-financiare, conform căruia,

"Art. 20. - (1) Organele de inspecție economico-financiară vor sesiza organele de urmărire penală în legătură cu constatările efectuate cu ocazia inspecției economico-financiare care ar putea întruni elemente constitutive ale unei infracțiuni, în condițiile prevăzute de legea penală.

(2) În situațiile prevăzute la alin. (1) organele de inspecție economico-financiară au obligația de a întocmi proces-verbal, semnat de organul de inspecție economico-financiară și de către operatorul economic supus inspecției economico-financiare, cu sau fără explicații ori obiecții din partea operatorului economic. În cazul în care cel supus inspecției economico-financiare refuză să semneze procesul-verbal, organul de inspecție economico-financiară va consemna acest lucru în procesul-verbal. În toate cazurile procesul-verbal va fi comunicat operatorului economic."

Reține Înalta Curte că actul care produce efecte juridice este prevăzut în mod expres de art. 21 alin. (3) din aceeași ordonanță de urgență, "dispoziția obligatorie", prin care se dispun măsuri față de entitatea controlată pentru plata obligațiilor datorate, înlăturarea, corectarea și prevenirea neregulilor constatate, recuperarea pagubelor.

Art. 22 alin. (1) prevede în mod expres natura juridică a sumelor stabilite prin dispoziția obligatorie,

"(1) Sumele cuvenite bugetului general consolidat, stabilite prin rapoartele de inspecție economico-financiară și înscrise în dispoziția obligatorie, constituie creanțe bugetare. Dispoziția obligatorie constituie titlu de creanță.".

De asemenea, art. 23 prevede procedura de urmat în cazul contestării acestei dispoziții obligatorii, în condițiile Legii nr. 554/2004.

Nu în ultimul rând, contrar susținerilor recurentului, măsurile și constatările reținute prin procesul-verbal nu pot fi disociate nici de răspunsul la plângerea prealabilă, din Decizia nr. 24/C/28.07.2022, în care s-a precizat că actul întocmit de inspectorii fiscali nu a dispus măsuri în sarcina operatorului economic, ci a reținut anumite posibile prejudicii.

Astfel, nu sunt fondate nici alegațiile recurentului că organul fiscal ar fi avut intenția de a emite procesul-verbal în baza art. 14 din Anexa la OMF nr. 624/2020, precizându-se că actul a fost emis în baza art. 16 din același ordin, fiind actul care se întocmește în situațiile în care s-au constatat fapte care ar putea întruni elementele constitutive ale unor infracțiuni. Procesul-verbal, de vreme ce nu produce niciun efect juridic și nu stabilește nicio creanță în sarcina recurentului-reclamant, nici nu poate fi pus în executare.

În consecință, toate criticile formulate sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății iar hotărârea pronunțată a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Municipiul București prin Primar General împotriva sentinței nr. 1011 din 16 iunie 2023 a Curții de Apel București – secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 iunie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.