ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1559/2024

Ședința publică din data de 19 martie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal în data de 14 noiembrie 2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Colegiul Medicilor din România obligarea la recunoașterea titlului de medic specialist, specialitatea microbiologie dobândit de către reclamantă în Republica Moldova, obligarea la emiterea unui ordin în conformitate cu prevederile H.G. nr. 764/2017 și la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea primei instanțe

Prin sentința civilă nr. 104/2023 din data de 13.10.2023 a Curții de Apel Bacău -Secțiaa II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal s-a admis excepția lipsei calității procesual pasive a pârâtului Colegiul Medicilor din România, respingându-se acțiunea introdusă împotriva acestui pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă.

Totodată, s-a respins acțiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, ca nefondată.

Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 104/2023 din data de 13.10.2023 a Curții de Apel Bacău, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a formulat recurs reclamanta A., și, invocând motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., aceasta a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și admiterea cererii de chemare în judecată.

În dezvoltarea motivelor de recurs a susținut în esență recurenta -reclamantă A. că hotărârea recurată este netemeinică, susținând că instanța de fond a apreciat greșit asupra normelor de drept material și așa le-a și aplicat.

Astfel, invocând jurisprudența ÎCCJ în materie, a arătat recurenta că refuzul nejustificat este o exprimare explicită în vederea nesoluționăriî cererii persoanei vătămate, așadar o acțiune, ceea ce îl diferențiază de tardivitatea sau tăcerea administrației, care se caracterizează printr-o inacțiune, o indiferență a autorității față de cererea particularului.

Legiuitorul a ales să asimileze nepunerea în executare a actului favorabil unui refuz explicit, deși aceasta se aseamănă, prin natura sa de omisivă, mai mult cu un refuz implicit sau tacit - tăcerea sau tardivitatea.

În al doilea rând, refuzul trebuie să fie exprimat cu exces de putere pentru a fi nejustificat. înainte de toate L. 554/2004 definește excesul de putere ca fiind exercitarea dreptului de apreciere prin depășirea limitelor competenței legale sau a drepturilor și libertăților cetățenești

În continuare, mai susține recurenta că, prin Decizia nr. 718/2014 a secției de contencios administrativ și fiscal a înaltei Curți, aceasta a stabilit că Identificarea caracterului nejustificat se va face printr-un control amplu; judecătorul are datoria de a analizaspeța din perspectiva scopului legii, acesta din urmă reprezentând intenția legiuitorului exprimată prin norma legală.

Administrația este îndreptățită să aplice norma în anumiți parametrii, în virtutea dreptului său de apreciere. Limita dreptului de apreciere este dată de scopul legii, iar orice decizie care îl depășește va reprezenta un exces de putere. Aceste limite vor fi deduse de judecător prin' interpretarea actelor normative aplicabile, dar și având în vedere principii de drept incidente, precum proporționalitatea măsurilor administrative în raport cu interesul ocrotit. Făcând apel la jurisprudența jCEDO, cauza Buzescu c. României, putem desprinde și principiul conform căruia inconvenientele cauzate de activitatea administrației nu trebuie să fie excesiv de împovărătoare pentru particular. Toate aceste mecanisme sunt utile la identificarea excesului de putere.

Astfel cum a susținut și în fața instanței de fond, consideră că solicitarea sa ar fi trebuit să fie primită favorabil deoarece, dincolo de faptul că îndeplinește condițiile de formă și de fond, prin Legea nr. 174/2022 a fost ratificat Acordul din 23 noiembrie 2021 între Guvernul României și Guvernul Republicii Moldova privind recunoașterea reciprocă a diplomelor, certificatelor și titlurilor științifice.

În plus, această exercitare abuzivă a competențelor legale a pârâtelor aduce o gravă atingere a dreptului său la muncă, împiedicând-o să își exercite profesia pe teritoriul țării al cărui cetățean este și unde trăiește.

Este greu de crezut că în termen de 3 ani de zile, respectiva comisie nu s-a întrunit niciodată și că nicio astfel de cerere nu a fost soluționată, în condițiile în care deficitul de personal medical este bine cunoscut.

Invocând prevederile art. 5 din H.G. nr. 764/2017, conform cărora "cererea de recunoaștere a titlului este soluționată in maximum 90 de zile de la data înregistrării dosarului complet la Ministerul Sănătății", mai susține recurenta – reclamantă că, în ciuda faptului că nu i-au fost solicitate înscrisuri sau dovezi suplimentare, adică dosarul depus de aceasta este complet și a nenumăratelor reveniri, solicitarea sa a rămas fără răspuns.

Într-o a doua critică ce vizează excepția lipsei calității pocesuale pasive a Colegiului Medicilor din România, recurenta – reclamantă susține că și aceasta a fost greșit soluționată, raportat la prevederile art. H.G. nr. 764/2017 ce stabilesc competența celor două instituții pârâte, odată depusă cererea de recunoaștere a titlului de medic specialist, considerând că nu trebuia să facă dovada formulării unei astfel de solicitări la această instituție.

Față de aceste motive, solicită admiterea recursului, casarea sentinței și admiterea cererii de chemare în judecată.

Apărările formulate în cauză

Împotriva recursului promovat de reclamanta A. ambii intimați – pârâți au formulat întâmpinări distincte.

Prin întâmpinarea sa intimatul – pârât Ministerul Sănătății a invocat excepția nulității recursului pe considerentul că reclamanta nu a dezvoltat critici privind judecata realizată de prima instanță care a pronunșat hotărârea recurată, raportat la motivul de nelegalitate invocat, aceasta reiterțnd doar aspecte care privesc situația de fapt, iar pe fond, a solicitat respingerea recursului, ca nefundat și menținerea, ca legală a hotărârii recurate, neputându-se reține în sarcina sa un refiz nejustificat în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i)(din Legea nr. 554/2004.

La rândul său, intimatul -pârât Colegiul Medicilor din România, în cadrul întâmpinării, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat și menținerea sentinței recurate, ca temeinice și legale.

Răspunsul la întâmpinare

Deși cele două întâmpinări ale intimaților -pârâți i-au fost comunicate recurentei – reclamante A. în termenul legal, aceasta nu a combătut apărările intimaților printr-un Răspuns la întâmpinare, astfel cum permit dispozițiile art. 471

1

alin. (4) C. proc. civ..incidente și în cazul recursului, conform art. 490 alin. (2) și art. 494 C. proc. civ.

Procedura de soluționare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin Rezoluția Președintelului completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului din data de 18.12.2023, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 19.03.2024, în ședință publică, cu citarea părților, când, Înalta Curte, având în vedere dispozițiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ.,după soluționarea cu prioritate a excepției nulității, invocate de intimatul– pârât Ministerul Sănătății în cadrul întâmpinării, în sensul respingerii acesteia, pentru considerentele ce se regăsesc în practicaua prezentei hotătâri, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. declarat dezbaterile închise și a reținut dosarul în pronunțare asupra recursului ce face obiectul judecății.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivul de casare invocat, de apărările din cuprinsul întâmpinării, dar și de normele legale aplicabile litigiului dedus prezentei judecăți, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, motiv pentru care va fi respins, ca atare, pentru considerentele expuse în continuare:

Argumente de fapt și de drept relevante

În fapt, prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Bacău – secția a II-a de contencios administrativ și fiscal la data de 14.11.2022, reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Colegiul Medicilor din România, invocând existența refuzului nejustificat de soluționate a cererii sale, a solicitat obligarea pârâților la recunoașterea titlului de medic specialist, specialitatea microbiologie dobândit de către reclamantă în Republica Moldova precum și la emiterea unui ordin în conformitate cu prevederile H.G. nr. 764/2017, aceasta Invocând existența refuzului nejustificat de soluționare a cererii reglementat de art. 2 alin. (1) lit. i) din Legea nr. 554/2004.

Soluționând cauza, instanța de fond a admis excepția lipsei calității procesual pasive a pârâtului Colegiul Medicilor din România, respingând acțiunea formulată de reclamantă împotriva acestui pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă și acțiunea formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății, ca nefondată.

Înalta Curte apreciază că soluția primei instanțe este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente, raportat la actele ce compun dosarul.

Trecând la analizarea criticilor formulate de recurenta– reclamantă, din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte constată că acestea sunt nefondate, neputându-se reține că prima instanță ar fi încălcat sau aplicat greșit normele de drept material.

Amintește Înalta Curte că, prin art. 488 pct. 8 C. proc. civ. sunt vizate situațiile în care instanța de fond evocă norme de drept substanțial incidente situației în cauză, dar le încalcă în litera sau spiritul lor ori le aplică greșit, consecință a unei interpretări eronate a legii. Or, niciuna dintre aceste ipoteze nu a fost afirmată și dezvoltată în atare măsură încât să conducă la reformarea sentinței recurate.

Față de actele și lucrările dosarului se constată că în data de 09.04.2019, reclamanta A. a depus la Ministerul Sănătății dosarul înregistrat cu nr. x privind recunoașterea specialității microbiologic dobândită în Republica Moldova, dosar pe care, la solicitarea intimatului – pârât Ministerul Sănătății din data de 08.07.2019 aceasta l-a completat în data de 16.07.2019 cu documentele prevăzute la art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 pentru aprobarea Normelor privind recunoașterea diplomelor, certificatelor și titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terț, altul decât Austrația, Canada, Israel, Noua Zeelandă și Statele Unite ale Americii, ca urmate a solicitării Ministerului Sănătății din data de 08.07.2017. La solicitarea pârâtului Ministerul Sănătății, reclamanta a completat dosarul în data de 16.07.2019 cu documentele prevăzute la art. 3 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017.

Conform adreselor depuse la dosar, Ministerul Sănătății a făcut demersurile necesare în vederea constituirii comisiei mixte de recunoaștere iar despre aceste demersuri, precum și despre imposibilitatea constituirii comisiei mixte de recunoaște a titlurilor de medic specialist în specialitatea Microbiologie a fost informată reclamanta prin adresele nr. x/08.07.2019, nr. y/05.08.2019; nr. z/08.07.2020; nr. w/17.12.2020; nr. s/01.11.2021; 2155, t/08.09.2022.

Respectivele demersuri nu au fost finalizate întrucât atât Comisia de specialitate a Ministerului Sănătății cât și Colegiul Medicilor din România au desemnat ca reprezentați aceleași persoane.

În conformitate cu prevederile art. 1 alin. (2), (3) și (4) din Normele aprobate prin H.G. nr. 764/2017

"(2) Analizarea solicitărilor de recunoaștere a titlurilor prevăzute la alin. (1) se face de către o comisie mixtă constituită prin ordin al ministrului sănătății.

(3) Comisia mixtă prevăzută la alin. (2) este formată din președinte, doi membri și un secretar. Președintele și un membru sunt desemnați la propunerea comisiilor de specialitate ale Ministerului Sănătății, iar celălalt membru și secretarul sunt desemnați la propunerea Colegiului Medicilor din România.

(4) Recunoașterea profesională a titlurilor prevăzute la alin. (1) se face de către Ministerul Sănătății, prin ordin al ministrului, după avizarea de către Colegiul Medicilor din România a raportului comisiei mixte prevăzute la alin. (2), și se finalizează cu autorizarea titularului prin eliberarea certificatului de membru de către Colegiul Medicilor din România, în vederea exercitării profesiei de medic pe teritoriul României cu titlul de medic specialist în specialitatea echivalată, cu respectarea normelor în vigoare."

Astfel, din interpretarea acestor norme rezultă că Ministerul Sănătății emite ordinul de recunoaștere a titlului de medic specialist în situația în care sunt obținute cele două avize, respectiv cel al Comisiei mixte și cel al Colegiului Medicilor din România.

Or, în cazul de față, procedura de recunoaștere nu a fost finalizată cu un aviz al Colegiului Medicilor din România, întrucât nu a fost constituită comisia mixtă ce are în atribuții analizarea îndeplinirii condițiilor legale.

Potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluționarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanței de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoașterea dreptului pretins sau a interesului legitim și repararea pagubei ce i-a fost cauzată. (...)".

Art. 2 alin. (2) prevede că "Se asimilează actelor administrative unilaterale și refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".

Refuzul nejustificat de a soluționa o cerere este, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. i), "exprimarea explicită, cu exces de putere, a voinței de a nu rezolva cererea unei persoane; este asimilată refuzului nejustificat și nepunerea în executare a actului administrativ emis ca urmare a soluționării favorabile a cererii sau, după caz, a plângerii prealabile"

Din interpretarea acestor dispoziții rezultă că, pentru a exista un refuz nejustificat, este necesar să existe un exces de putere, noțiunea de "exces de putere" fiind definită la art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca reprezentând "exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competențelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor".

Or, față de conținutul Adreselor nr. x, în mod corect a constatat instanța de fond că nu poate fi reținut refuzul nejustificat al pârâtului Ministerul Sănătății privind emiterea ordinului de ministru deoarece, în conformitatea cu procedura reglementată prin H.G. nr. 764/2017, recunoașterea profesională a titlului se face de către Ministerul Sănătății, prin ordin al ministrului, după avizarea de către Colegiul Medicilor din România a raportului comisiei mixte.

Cum nu a fost constituită comisa mixtă ce are în atribuții analizarea îndeplinirii condițiilor legale, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanță a reținut că motivul invocat de către pârâtul Ministerul Sănătății este unul justificat, nefiind vorba de un exces de putere.

Având în vedere că Ministerul Sănătății emite ordinul de recunoaștere a titlului de medic specialist în situația în care sunt obținute cele două avize, respectiv cel al Comisiei Mixte și cel al Colegiului Medicilor din România, iar comisia mixtă ce are atribuții în analizarea îndeplinirii condițiilor legale nu a fost constituită, nu poate fi reținut refuzul nejustificat al intimatului – pârât Ministerul Sănătății de a soluționare a cererii recurentei – reclamante, deoarece îndeplinirea obligației acestuia depinde de îndeplinirea corelativă a obligației Colegiului Medicilor din România de a desemna reprezentanți în cadrul Comisiei mixte prevăzute de dispozițiile art. 1 alin. (2) din H.G. nr. 764/2017.

Faptul că recurenta - reclamantă este nemulțumită de acest răspuns, nu poate conduce la admiterea acțiunii sale, neputându-se considera că intimatul – pârât Ministerul Sănătății a refuzat nejustificat să dea curs cererii sale.

Astfel, Înalta Curte constată că soluția instanței de fond, de respingere, ca nefondată, a acțiunii promovate de reclamantă în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătății este legală, fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor art. 1 alin. (1), art. 2 alin. (1) lit. i) și alin. (2), art. 8 alin. (1) și art. 18 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, criticile recurentului sub acest aspect, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., neputând conduce la reformarea hotărârii atacate.

Nici soluția pronunțată de instanța de fond cu privire la cererea formulată de reclamantă în contradictoriu cu pârâtul Colegiul Medicilor din România, în sensul respingerii acțiunii introduse împotriva acestui pârât, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă, nu va fi reformată de către instanța de control judiciar, critica recurentei privind greșita soluționare a excepției lipsei calității procesuale pasive a acestui pârât neputând fi reținută.

Înalta Curte constată ca fiind relevante în cauză dispozițiile art. 36 C. proc. civ. conform cărora: "Calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părți și subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecății" (art. 36 C. proc. civ.).

Totodată, potrivit prevederilor art. 3 alin. (1) din Normele privind recunoașterea diplomelor, certificatelor și titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terț, altul decât Austrația, Canada, Israel, Noua Zeelandă și Statele Unite ale Americii,aprobate prin H.G. nr. 764/2011, cererea de recunoaștere a titlurilor de medic specialist se depune la Ministerul Sănătății împreună cu documentele prevăzute în normele invocate, iar, potrivit art. 5 alin. (2) din aceleași norme, în termen de 30 de zile de la data depunerii dosarului complet, Ministerul Sănătății înaintează o copie a dosarului către comisia mixtă. Comisia Mixtă analizează pregătirea în specialitate efectuată precum și alte documente atestând formarea specializată, respectiv experiența profesională a titularului și, potrivit art. 6 alin. (1) din aceleași norme, comisia mixtă înaintează către Colegiul Medicilor din România procesul-verbal cu concluziile comisiei și o copie a dosarului titularului, iar, pe baza raportului emis de către comisia mixtă Colegiul Medicilor din România transmite Ministerului Sănătății avizul favorabil/nefavorabil privind recunoașterea titlurilor de calificare.

Or, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată de reclamantă, ce vizează constatarea existenței refuzului nejustificat de soluționare a unei cereri și obligarea ambilor pârâți la recunoașterea titlului de medic specialist și la emiterea unui ordin în acest sens, în condițiile în care recurenta – reclamantă nu a făcut dovada că s-a adresat cu o solicitare în sensul obiectului acțiunii și către pârâtul Colegiului Medicilor, Înalta Curte constată că soluția primei instanțe, de admitere a excepției lipsei calității procesuale pasive a pârâtului Colegiul Medicilor din România și de respingere a acțiunii formulate în contradictoriu cu acesta, ca fiind introdusă împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă este legală, criticile recurentei sub acest aspect fiind neîntemeiate.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel cum au fost invocat de recurenta– reclamantă, în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul promovat de reclamanta A., ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinței civile nr. 104/2023 din 13 octombrie 2023 pronunțate de Curtea de Apel Bacău – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 19 martie 2024.