ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1367/2024

Ședința publică din data de 08 martie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Obiectul acțiunii deduse judecății

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. a chemat în judecată pârâții Ministerul Sănătății și Colegiul Medicilor din România, solicitând:

(1) anularea actului administrativ nr. x/01.03.2022 emis de Ministerul Sănătății, Direcția Generală Resurse Umane, Structuri și Politici Salariale, prin care s-a comunicat refuzul nejustificat de emitere a ordinului de recunoaștere a titlului de medic specialist în specialitatea endocrinologie;

(2) anularea în tot a actului administrativ nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emis de Ministerul Sănătății, prin care s-a respins contestația formulată împotriva adresei nr. x/01.03.2022;

(3) obligarea pârâtului Colegiul Medicilor din România să procedeze la avizarea favorabilă a cererii sale de recunoaștere a titlului de medic specialist în specialitatea endocrinologie și să înainteze dosarul către Ministerul Sănătății în vederea emiterii ordinului de aprobare a recunoașterii titlului de calificare dobândit în Republica Moldova.

1.2. Hotărârea instanței de fond

Prin sentința civilă nr. 145 din 26 octombrie 2022, Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâții Ministerul Sănătății și Colegiul Medicilor din România.

A anulat adresele nr. x/01.03.2022 și nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emise de pârâtul Ministerul Sănătății și avizul nr. x/31.01.2022 emis de către pârâtul Colegiul Medicilor din România.

A obligat pârâtul Colegiul Medicilor din România să procedeze la avizarea favorabilă a cererii reclamantei și să înainteze dosarul pârâtului Ministerul Sănătății în vederea emiterii ordinului de aprobare a recunoașterii titlului de calificare dobândit în Republica Moldova.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinței civile nr. 145 din 26 octombrie 2022a Curții de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal a declarat recurs pârâtul Ministerul Sănătății, invocând temeiul de drept de la art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., cu solicitarea de desființare a hotărârii primei instanțe și de respingere a cererii de chemare în judecată.

În esență, în motivare, a arătat că la fondul cauzei Ministerul Sănătății a invocat excepția prematurității acțiunii față de pârâtul Ministerul Sănătății, excepția inadmisibilității acțiunii, excepția lipsei de interes, excepții asupra cărora prima instanță a omis să se pronunțe.

În temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ. a susținut că nici în argumentarea soluției pronunțate și nici în dispozitivul sentinței civile nr. 145/2022 nu se regăsește raționamentul logico-juridic și nici soluția dată excepțiilor pe care le-a formulat.

Din perspectiva celui de-al doilea motiv de casare invocat, recurentul - pârât a precizat că prima instanță a interpretat în mod eronat adresa AR nr. x/01.03.2022 emisă de Ministerul Sănătății, Direcția Generală Resurse Umane, Structuri și Politici Salariale și adresa nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emisă de Ministerul Sănătății ca fiind un refuz nejustificat al Ministerului Sănătății de emitere a Ordinului de recunoaștere a titlului de medic specialist în specialitatea endocrinologie.

Natura juridică a adreselor nr. x nr. 2894/01.03.2022 și nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emise de Ministerul Sănătății nu este de act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Adresele nr. x nr. 2894/01.03.2022 și nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emise de Ministerul Sănătății nu pot fi calificate drept acte administrative în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, dat fiind faptul că acestea nu sunt susceptibile să producă prin ele însele efecte juridice, în sensul de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice. Astfel adresele AR nr. x/01.03.2022 și nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 ale Ministerului Sănătății nu dau naștere, nu modifică și nu sting raporturi juridice, neconstituind altceva decât simple înștiințări ale reclamantei cu privire la soluțiile date de comisia mixtă de recunoaștere a titlurilor de medic specialist și respectiv de comisia națională de soluționare a contestațiilor.

Nefiind vorba despre acte emise de o autoritate publică în regim de putere publică, adresele AR nr. x/01.03.2022 și respectiv nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 nu sunt acte administrative astfel că nu pot fi contestate în fața instanței de contencios administrativ, aceste capete de cerere fiind în consecință inadmisibile.

Cu privire la fondul cauzei, Curtea de Apel Iași a interpretat în mod eronat faptul că analiza cadrului procedural, în care se realizează verificarea și evaluarea dosarului depus în vederea recunoașterii titlului de medic specialist, relevă existența a 2 etape distincte, din care prima are caracter obligatoriu, respectiv verificarea îndeplinirii condițiilor și criteriilor cumulative de recunoaștere reglementate de art. 1 alin. (1) și art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017, iar cea de a doua caracter facultativ și este reprezentată de instituirea probei de aptitudini pentru evaluarea în concret a capacității profesionale a solicitantului.

A invocat art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017 și art. 7 alin. (1) din același act normativ în susținerea cererii de recurs, Curtea de Apel Iași menționând în mod eronat faptul că proba de aptitudini este facultativă în condițiile în care textul de lege este imperativ, respectiv instituie o obligație în sarcina comisiei mixte, iar nu o facultate.

Prin urmare, raționamentul logico-juridic al instanței de fond care a constatat că, din moment ce a fost instituită proba de verificare a aptitudinilor profesionale pe care reclamanta a promovat-o, au fost îndeplinite de medicul solicitant criteriile impuse de art. 1 alin. (1) și art. 5 alin. (3) prin raportare la prevederile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, este rezultatul eronatei aplicări și interpretări a legii în cauză.

Contrar susținerilor instanței de fond a precizat că oricare din cerințele prevăzute de art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017 poate fi complinită prin promovarea probei de aptitudini. Prevederile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 trebuie interpretate ținând cont și de dispozițiile art. 5 alin. (4) din același act normativ.

Așadar, atunci când titularul cererii de recunoaștere nu îndeplinește cerințele legate de durata de pregătire exprimată în ani, nu este posibilă suplinirea acestor lipsuri prin susținerea unei probe de aptitudini întrucât dispozițiile art. 7 alin l din H.G. nr. 764/2017 fac trimitere doar la prevederile art. 5 alin. (3) nu și la dispozițiile art. 5 alin. (4).

Prin derogare de la dispozițiile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 care prevede posibilitatea susținerii unei probe de aptitudini pentru a complini neîndeplinirea unora din cerințele de la art. 5 alin. (3), art. 5 alin. (4) prevede doar posibilitatea ca, în situația în care durata de pregătire exprimată în ani este mai mica decât cea prevăzută de Ordinul nr. 1509/2008 să fie luat în considerare numărul total de ore de pregătire, echivalarea fiind condiționată de întrunirea numărului total de ore de pregătire prevăzut în curriculumul de pregătire.

Instanța de fond a interpretat greșit faptul că proba de aptitudini acoperă această cerință legată de îndeplinirea numărului de ani de pregătire pentru a obține recunoașterea titlului de medic specialist endocrinologie.

Curtea de Apel Iași a interpretat în mod eronat normele incidente în cauză în condițiile în care recurentul a arătat contrariul, respectiv odată ce comisia mixtă și-a exprimat punctul de vedere în sensul că ar fi fost îndeplinite cerințele pentru recunoașterea titlului de medic specialist, Colegiul Medicilor din România ar fi fost obligat, la rândul său să emită aviz favorabil. Avizul reprezintă în cazul de față opinia solicitată de autoritatea publică competentă să emită actul administrativ unei alte autorități publice, cu privire la legalitatea emiterii actului. În mod evident, Colegiul Medicilor din România, care are competența de a emite avizul are și obligația de a verifica dacă solicitantul îndeplinește cerințele legale pentru recunoașterea titlului de medic specialist, verificările acestuia neputând fi limitate la aspectele de țin de existența procesului-verbal cuprinzând concluziile comisiei mixte, și la propunerea formulată de această comisie. Acesta este și motivul pentru care, odată cu procesul-verbal menționat, Colegiului Medicilor din România îi este înaintată și copia dosarului.

În realitate, din dispozițiile art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 rezultă că avizul Colegiului Medicilor din România presupune verificarea de către acesta a două aspecte: dacă solicitantul îndeplinește cerințele legale pentru recunoașterea titlului de medic specialist (verificare pe care o face pe baza dosarului întocmit de titularul cererii) și dacă a fost făcută evaluarea cererii și de către comisia mixtă prevăzută de lege.

Mai mult decât atât, Curtea de Apel Iași nu a ținut cont de înscrisurile depuse la dosar, înscrisuri din care rezultă că reclamanta a contestat avizul Colegiului Medicilor din România iar prin Decizia nr. 1/2022 Comisia Națională de Soluționare a contestațiilor privind recunoașterea diplomelor, certificatelor și titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terț, altul decât Australia, Canada, Israel, Noua Zeelandă și Statele Unite a respins această contestație reținând în esență că proba de aptitudini nu poate fi folosită pentru compensarea duratei de formare nerealizate, recomandând ca titlul de medic specialist endocrinolog acordat doamnei dr. A. de către statul terț să nu fie recunoscut pe teritoriul României.

Referitor la precedentul judiciar, a precizat că acesta nu poate fi recunoscut ca având putere de lege, adică de izvor de drept, decât în mod excepțional și numai în situațiile anume prevăzute de Legea fundamentală și alte legi, respectiv deciziile instanței supreme, pronunțate în materia recursurilor în interesul legii și a dezlegării unor chestiuni de drept, deciziile Curții Constituționale, anumite hotărâri ale instanțelor de contencios administrativ și deciziile instanțelor europene.

Pentru toate motivele de fapt și de drept anterior arătate, a solicitat admiterea prezentului recurs, casarea sentinței civile nr. 145/2022 si rejudecând cauza, să fie admise excepțiile invocate, iar pe fondul cauzei să se respingă ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată.

În drept, a invocat art. 488 și următoarele C. proc. civ., dispozițiile legale din materia ordonanței președințiale, dispozițiile Legii nr. 95/2006, republicată, modificată si completată, precum si pe orice alte dispoziții legale incidente în materie.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata - reclamantă A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea, ca nefondat, a recursului și menținerea, ca temeinică si legală, a sentinței civile nr. 145/2022 pronunțată de Curtea de Apel Iași la data de 26.10.2022.

A arătat că este nefondat primul motiv de recurs, invocat de recurentul-pârât, prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prin care s-ar fi arătat că prima instanță a omis să se pronunțe asupra excepțiilor invocate de Ministerul Sănătății.

A precizat că instanța de fond prin încheierea de la data de 13 octombrie 2022 de amânare a pronunțării, care face parte integrantă din sentința civilă nr. 145/2022, a motivat soluția de respingere a excepțiilor invocate de Ministerul Sănătății, iar ulterior, a reluat în cuprinsul apărărilor din recurs susținerile expuse la fondul cauzei(din răspunsul la întâmpinare).

Cu privire la cel de-al doilea motiv de casare invocat de recurent, ce vizează încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat respingerea acestuia, susținând că prin hotărârea de fond s-a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale.

A arătat că, la data de 16.11.2021, a susținut proba de aptitudini, fiind declarată promovată conform Procesului-verbal întocmit de Comisia mixtă de recunoaștere a titlurilor de medic specialist în specialitatea endocrinologie.

A mai arătat că se încadrează în ipoteza prevăzută de dispozițiile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, constatându-se faptul ca nu sunt întrunite toate criteriile de recunoaștere prevăzute la art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017, fiind necesară susținerea unei probe de aptitudini care avea ca scop evaluarea parcursului profesional teoretic și a abilităților practice.

Prin urmare, deși a promovat proba de aptitudini profesionale în conformitate cu art. 7 alin. (1) și (2) din H.G. nr. 764/2017, i s-a respins cererea de recunoaștere a titlului de doctor în specialitatea endocrinologie în dezacord cu dispozițiile art. 7 alin. (4) din H.G. nr. 764/2017.

A precizat că situația sa particulară se regăsește în ipoteza de la art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, text care, spre deosebire de art. 6 alin. (1), se referă doar la criteriile de recunoaștere din art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017. Aplicarea dispozițiilor art. 1 alin. (1) - cu atât mai mult a literei b) din acest alineat, nicidecum a literei a) - ar echivala cu o adăugare la lege din partea Colegiului Medicilor din România, acesta depășindu-și atribuțiile prin emiterea avizului negativ.

Din punctul său de vedere, proba de aptitudini are menirea de a completa criteriile lipsă, promovarea acesteia reprezentând o confirmare a îndeplinirii acestor criterii. Astfel, verificarea condițiilor prevăzute de art. 5 alin. (3) a fost asigurată de către comisia mixtă, aceasta neputând să fie verificată, din nou, de Colegiul Medicilor din România, întrucât acesta, în această etapă, nu are o astfel de competență.

În cazul în care s-ar fi apreciat, ab initio, că nici în cazul promovării probei practice nu se poate admite recunoașterea titlului de calificare în specialitatea endocrinologie dobândit în Moldova, atunci reclamanta nu ar fi fost admisă în vederea susținerii probei practice. Prin urmare, refuzul de a aviza recunoașterea specialității endocrinologie vine în coliziune cu dispozițiile art. 7 alin. (1) și alin. (4) din H.G. nr. 764/2017.

Or, din interpretarea acestor dispoziții legale, rezultă că avizul negativ al Colegiului Medicilor din România poate fi emis doar în cazul celor doua ipoteze prescrise de dispozițiile art. 7 alin. (4), nicidecum în cazul unei a treia ipoteze, neprevăzută de lege.

Mai mult, a arătat că nu poate fi de acord cu teza unei decizii arbitrare și discreționare a Colegiului medicilor din România, care, la capătul parcurgerii etapei prevăzute de dispozițiile art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, să poată emite un aviz obligatoriu, Ministerul Sănătății fiind obligat sa se conformeze acestuia.

În acest context, nu este clar care ar mai fi utilitatea procedurii demarate de comisia mixtă, precum și instituirea probei practice, atât timp cât, la final, Colegiul Medicilor din România poate emite un aviz care sa desconsidere toate criteriile legale, care, oricum, au fost verificate anterior de către comisia mixtă. De altfel, o astfel de interpretare duce la concluzia ca singura instituție cu drept decizional în aceasta materie este Colegiul Medicilor din România, atât timp cat acesta poate desconsidera, în mod unilateral și discreționar, deciziile comisiei mixte sau rezultatele probei practice, iar Ministerul Sănătății este obligat să se conformeze avizului acestei instituții, chiar dacă acest aviz înfrânge, în mod limpede, dispozițiile legale.

În jurisprudența instanței supreme s-a stabilit că evaluarea parcursului teoretic și a abilităților practice, prin susținerea probei de aptitudini echivalează cu îndeplinirea criteriului de practică medicală și împreună cu celelalte documente anexate de candidat la dosarul de recunoaștere a titlului/calificării profesionale conduce la admiterea cererii acestuia de recunoaștere a titlului dobândit în Republica Moldova.

Intimatul-pârât Colegiul Medicilor din România a depus întâmpinare la dosar, prin care a solicitat admiterea recursului formulat de Ministerul Sănătății casarea sentinței civile atacate, iar pe fond, respingerea cererii de chemare în judecată.

A precizat că în speță sunt incidente motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., față de împrejurarea că la fondul pricinii Colegiul Medicilor din România a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive motivând că admiterea/respingerea cererii de recunoaștere a titlurilor de calificare se realizează de către autoritatea centrală în domeniul sănătății publice, în speță, Ministerul Sănătății care este singura autoritate în măsură să aprobe recunoașterea sau nu a calificărilor dobândite în state terțe.

În temeiul art. 248 C. proc. civ., instanța trebuia să se pronunțe cu prioritate asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei.

Prin încheierea pronunțată la data de 13 octombrie 2022, prima instanță s-a pronunțat asupra excepțiilor invocate în cauză într-un mod vag, lacunar și nemotivat raportat la datele speței, fapt care echivalează cu o lipsă de motivare. Astfel, decizia nu este justificată printr-o analiză concretă, clară și precisă, ceea ce conduce în mod firesc la lipsa unor argumente temeinice, justificate, dar și la lipsa unei motivări corespunzătoare, aptă să lămurească părțile în cauză.

Cu privire la al doilea motiv de nelegalitate invocat a arătat că instanța de fond a interpretat în mod greșit dispozițiile H.G. nr. 764/2017.

Deși există un viciu procedural serios, de natură a pune la îndoială îndeplinirea de către reclamantă a criteriilor de recunoaștere a titlului profesional, din perspectiva duratei de specializare urmată în Republica Moldova (3 ani rezidențiat în Medicină Internă si 2 ani de secundariat în specializarea Endocrinologie, ce nu acoperă perioada de 5 ani de rezidențial în specializarea Endocrinologie din România), curtea de apel a constat că din moment ce a fost instituită proba de verificare a aptitudinilor profesionale, pe care reclamanta a promovat-o, au fost îndeplinite de către medicul solicitant criteriile impuse de art. 5 alin. (3) și art. 7.

A arătat că intimatul Colegiul Medicilor din România, în acord cu prevederile art. 6 din H.G. nr. 764/2017, nu are competența de a reverifica dosarul medicului solicitant și de a cenzura concluziile comisiei mixte. Aceasta avea doar obligația de a aviza favorabil sau negativ solicitarea de recunoaștere a calificării profesionale pe baza procesului-verbal întocmit de către comisia mixtă și a dosarului de recunoaștere.

Faptul că instanța de fond a pus la îndoială că reclamanta a îndeplinit în mod complet criteriile de recunoaștere a titlului profesional raportat la durata de specializare urmată în Republica Moldova, dovedește că au fost încălcate și greșit aplicate normele de drept material și se justifică reținerea art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Colegiul Medicilor din România a emis avizul negativ motivând diferența de durată și curriculă a pregătirii. Promovarea probei de aptitudini nu poate fi considerată în mod obligatoriu că suplinește toate condițiile pe care nu le îndeplinește intimata-reclamantă.

Avizul emis de Colegiul Medicilor din România are natura unui aviz conform, Ministerul Sănătății fiind obligat să țină cont de acesta, iar a afirma contrariul ar însemna să fie lipsit de sens și de rațiune un text de lege care a fost adoptat tocmai în scopul de a satisface rigorile impuse de legislația UE în domeniul recunoașterii diplomelor, certificatelor și titlurilor de medic specialist, iar România în calitate de stat membru UE a adoptat legislația necesară în raportat de aceste cerințe. Dacă promovarea probei de aptitudini ar fi fost suficientă pentru a obține aprobarea cererii de recunoaștere atunci nu ar mai fi fost adoptat un text de lege care să prevadă necesitatea emiterii unui aviz pozitiv sau negativ din partea Colegiului Medicilor din România, iar în urma promovării acestei probe s-ar fi obținut de drept recunoașterea titlului/calificării profesionale, ceea ce nu este cazul în această speță.

Promovarea probei de aptitudini nu are o pondere determinată de textul art. 7 din H.G. nr. 764/2017. Acest fapt este analizat și evaluat alături de toate documentele depuse de candidat la dosarul de recunoaștere a titlului/calificării profesionale, dar și de documentele care au fost înaintate de comisia mixtă.

Ar fi inechitabil raportat la tot contextul speței ca promovarea acestei probe să fie suficientă pentru a suplini neîndeplinirea condiției privind durata de formare ca medic rezident. În România, specialitatea de endocrinologie are o durată de pregătire de 5 ani, în timp ce intimata se regăsește în situația unei pregătiri de doar 2 ani, iar Colegiul Medicilor din România în virtutea H.G. nr. 764/2017 are posibilitatea de a ține cont de acest aspect în măsură determinantă (chiar dacă a promovat proba de aptitudini) și să emită avizul negativ, aviz de care Ministerul Sănătății este obligat să țină cont.

De vreme ce intimata nu a îndeplinit în mod obiectiv condițiile raportat la întreaga documentație (și nu doar la proba de aptitudini) nu s-a putut emite aviz pozitiv, iar acest fapt nu este o încălcare a vreunui drept și nici o vătămare a vreunui interes, ci o consecință firească a faptului că secundariatul clinic de doi ani din Republica Moldovei nu este asimilat cu o specialitate din România, există o diferență prea mare de durată și curriculă a pregătirii, iar din punct de vedere procedural nu se justifică acoperirea acestui impediment prin promovarea probei de aptitudini, textul de lege neprevăzând în mod concret și expres această posibilitate.

În concluzie, decizia Colegiului Medicilor din România de a emite aviz negativ în privința intimatei A. este justificată și proporțională, acest aviz se constituite într-un aviz conform, iar nu într-un simplu aviz consultativ, rol consultativ având raportul comisiei mixte, raport care trebuie avizat în final de Colegiul Medicilor din România nu în mod discreționar, ci în mod obiectiv și temeinic justificat, analizând toate documentele cuprinse în dosar, așa cum s-a întâmplat deja în cauză.

Pe cale de consecință, a apreciat că se impune casarea sentinței civile nr. 145/2022 și rejudecând cauza, să fie admisă excepția invocată, iar pe fond să se respingă ca neîntemeiată cererea de chemare în judecată.

II. Soluția instanței de recurs

Examinând sentința civilă atacată în raport de motivele de nelegalitate invocate, de apărările expuse în cauză, față de dispozițiile legale incidente în cauză, Înalta Curte apreciază că se impune admiterea cererii de recurs formulate de pârâtul Ministerul Sănătății pentru considerentele ce vor fi detaliate în ceea ce urmează.

Instanța de contencios administrativ a fost învestită de reclamanta A. cu cererea de chemare în judecată a Ministerului Sănătății și a Colegiului Medicilor din România prin care a solicitat recunoașterea titlului de calificare ca medic cu specializarea endocrinologie ca urmare a absolvirii cursurilor postuniversitare din cadrul Universității de Stat de Farmacie și Medicină "B." din Republica Moldova - specialitatea Endocrinologie.

În esență, în motivarea cererii, s-a arătat că reclamanta deține diploma emisă de Universitatea de Stat de Farmacie și Medicină "B.", ce a fost echivalată în România în baza Atestatului de echivalare a studiilor nr. x/07.12.2018/I.G emis de către Ministerul Educației Naționale, fiind echivalată cu diplomă de licență în domeniul Sănătate, specializarea Medicină.

Ulterior, prin cererea ce a format obiectul dosarului nr. x/2021, depusă la Ministerul Sănătății, reclamanta a solicitat recunoașterea titlului de medic specialist în specializarea endocrinologie dobândit în Republica Moldova, în conformitate cu dispozițiile art. 470

1

din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătății și art. 3 din H.G. nr. 764/2017.

Prima instanță a admis cererea reclamantei și a obligat pârâții la avizarea favorabilă a cererii acesteia, urmând a fi înaintat dosarul pârâtului Ministerul Sănătății în vederea emiterii ordinului de aprobare a recunoașterii titlului de calificare dobândit în Republica Moldova.

Împotriva acestei soluții, a formulat calea de atac a recursului pârâtul Ministerul Sănătății, invocând temeiul de drept de la art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 8 C. proc. civ., apreciind că hotărârea de la fondul cauzei este netemeinică și nelegală.

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ. prevede:

"Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:...5. când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității;… 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material.", iar potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmărește să supună Înaltei Curți de Casație și Justiție examinarea, în condițiile legii, a conformității hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluționează de către instanța ierarhic superioară celei care a pronunțat hotărârea atacată. Dispozițiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Din interpretarea acestor dispoziții legale, rezultă că, prin intermediul recursului, se urmărește a se supune Înaltei Curți conformitatea hotărârii primei instanțe cu normele de drept aplicabile în raport și de motivele de casare expres și limitativ prevăzute de lege.

Pornind la analiza primului motiv de casare întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., prin care se invocă încălcarea de către prima instanță de judecată a dispozițiilor de la art. 248 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte îl apreciază ca nefiind fondat pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

Art. 248 alin. (1) C. proc. civ. statuează că "Instanța se va pronunța mai întâi asupra excepțiilor de procedură, precum și asupra celor de fond care fac inutilă, în tot sau în parte, administrarea de probe ori, după caz, cercetarea în fond a cauzei."

Înalta Curte constată că partea recurentă Ministerul Sănătății a dezvoltat critici din perspectiva omisiunii instanței de fond de a se pronunța asupra excepțiilor invocate la fondul cauzei ce vizează prematuritatea și inadmisibilitatea acțiunii dar și excepția lipsei de interes în formularea cererii de chemare în judecată.

Din cuprinsul încheierii de amânare a pronunțării emisă de instanța de fond (partea introductivă), respectiv cea de la data de 13 octombrie 2022, rezultă că judecătorul fondului a luat act de faptul că în cauză au fost invocate prematuritatea și inadmisibilitatea acțiunii dar și excepția lipsei de interes, a apreciat că nu se impune unirea acestora cu fondul cauzei iar, în raport de calificarea obiectului cererii de chemare în judecată, a respins aceste excepții ca neîntemeiate.

Or, în aceste condiții, Înalta Curte reține că este neîntemeiată critica din recurs prin care se susține că prima instanță a lăsat nesoluționate excepțiile invocate în cauză, nici în considerente și nici în dispozitivul sentinței, nefiind identificată argumentarea soluției asupra excepțiilor.

Acest raționament al instanței de control judiciar are la bază faptul că încheierea de amânare a pronunțării face parte integrantă din sentința civilă emisă de prima instanță. Faptul că instanța fondului s-a pronunțat asupra excepțiilor invocate în cauză în etapa anterioară deschiderii dezbaterilor pe fond, în cadrul părții introductive a încheierii de amânare a pronunțării iar nu prin sentința finală, nu echivalează cu o încălcare a regulilor de procedură ce ar atrage în cauză sancțiunea nulității. Rațiunea textului de lege nu are în vedere modalitatea de pronunțare a judecătorului învestit cu soluționarea unei excepții, fie ca se pronunță prin încheiere sau prin sentință/decizie, pronunțarea asupra excepțiilor procesuale trebuie doar să se realizeze la un moment anterior pronunțării pe fondul cauzei.

Contrar celor expuse de recurent, Înalta Curte reține că prima instanță nu a încălcat dispozițiile de procedură de la art. 248 alin. (1) C. proc. civ., ci, cu respectarea ordinii de soluționare a excepțiilor, și ulterior, a fondului cauzei, a pus în aplicare în mod corespunzător toate regulile de procedură privind judecata în fața primei instanțe.

Mai mult decât atât, partea care invocă o vătămare a drepturilor procesuale trebuie să facă dovada că neîndeplinirea actului de procedură/sau îndeplinirea defectuoasă a acestuia i-a generat un prejudiciu care nu poate fi reparat decât prin anularea respectivului act.

Or, în condițiile anterior expuse, Înalta Curte nu identifică prin prisma motivului de recurs analizat niciun viciu procedural care să afecteze legalitatea sentinței în discuție, critica recurentului-pârât neconstituind un element care să invalideze hotărârea primei instanțe.

În continuare, întrucât reclamanta a solicitat în cadrul prezentului dosar obligarea pârâtului Ministerul Sănătății la recunoașterea titlului de medic specialist endocrinologie dobândit în Republica Moldova, în cauză sunt incidente prevederile H.G. nr. 764/2017 privind aprobarea Normelor privind recunoașterea diplomelor, certificatelor și titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terț, altul decât Australia, Canada, Israel, Noua Zeelandă și Statele Unite ale Americii.

Înalta Curte constată că potrivit dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. casarea unor hotărâri se poate cere când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material, ceea ce se circumscrie situației în care instanța a recurs la textele de lege aplicabile speței dar, fie le-a încălcat, în litera sau spiritul lor, adăugând sau omițând unele condiții pe care textele nu le prevăd, fie le-a aplicat greșit.

În cauza de față acest motiv este incident, având în vedere că interpretarea pe care prima instanță a dat-o dispozițiilor legale este incorectă.

O primă critică din recurs are în vedere faptul că adresele nr. x/01.03.2022 și nr. Reg. 2/6848/10.05.2022 emise de pârâtul Ministerul Sănătății și care au făcut obiect al anulării dispuse de prima instanță nu sunt acte administrative, în raport de dispozițiile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Or, Înalta Curte reține că această susținere este nefondată, în contextul în care prima instanță nu s-a raportat la cele două adrese ca fiind acte administrative ci le-a calificat ca manifestare a refuzului explicit din partea autorității de a recunoaște titlul de medic al reclamantei, emise în temeiul art. 2 lit. i) din Legea nr. 554/2004. În aceste condiții, refuzul nejustificat din partea autorității poate face obiect al cererii de chemare în judecată, urmând ca instanța să analizeze caracterul legal al conduitei autorității în raport de cererea care i-a fost prezentată, dacă aceasta a acționat sau nu cu exces de putere.

Astfel, deși adresele reclamante nu au caracterul unor acte administrative tipice, art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 asimilează refuzul nejustificat unui act administrativ unilateral ce poate fi dedus controlului instanței de judecată.

Totodată, Înalta Curte are în vedere revederile art. 1 alin. (1) și (2), art. 8 și art. 18 din Legea nr. 554/2004 care instituie un contencios subiectiv de plină jurisdicție, în cadrul căruia controlul exercitat de instanța de contencios administrativ nu se limitează la aspectele formale ale raportului juridic dedus judecății.

În cazul în care conduita nelegală a autorității produce o vătămare reclamantului, instanța poate ordona măsuri pentru restabilirea dreptului sau a interesului legitim vătămat și în acest scop poate chiar să oblige autoritatea pârâtă să emită un act cu conținutul solicitat de reclamant, atunci când constată că sunt îndeplinite condițiile legii, iar nu doar să oblige autoritatea să reevalueze cererea care i-a fost adresată.

Prin urmare, această critică din recurs este nefondată și urmează a fi respinsă ca atare.

Referitor la criticile privind greșita aplicare a H.G. nr. 764/2017, pentru aprobarea Normelor privind recunoașterea diplomelor, certificatelor și titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terț, altul decât Australia, Canada, Israel, Noua Zeelandă și Statele Unite ale Americii, se constată că potrivit art. 1 alin. (1) din actul normativ, recunoașterea titlurilor de calificare ca medic specialist este condiționată de îndeplinirea cumulativă a condițiilor de la lit. a) și b), la lit. b) menționându-se:

"formarea de medic specialist pentru care se solicită recunoașterea s-a efectuat în condiții de studiu și practică medicală care asigură competența profesională a acestuia cel puțin similară cu competența profesională a medicilor pe plan național;".

Potrivit art. 1 alin. (4) din Normele privind recunoașterea diplomelor, certificatelor și titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terț, altul decât Australia, Canada, Israel, Noua Zeelandă și Statele Unite ale Americii din 11.10.2017:"Recunoașterea profesională a titlurilor prevăzute la alin. (1) se face de către Ministerul Sănătății, prin ordin al ministrului, după avizarea de către Colegiul Medicilor din România a raportului comisiei mixte prevăzute la alin. (2), și se finalizează cu autorizarea titularului prin eliberarea certificatului de membru de către Colegiul Medicilor din România, în vederea exercitării profesiei de medic pe teritoriul României cu titlul de medic specialist în specialitatea echivalată, cu respectarea normelor în vigoare.

Totodată, art. 2 din același act normativ statuează că "Recunoașterea titlurilor de calificare prevăzute la art. 1 alin. (1) constă în analiza formării în specialitate și a competențelor profesionale însușite de titular în statul terț emitent comparativ cu cerințele de formare și competențele profesionale prevăzute în România de normele în vigoare pentru specialitatea respectivă."

Dispozițiile art. 5 alin. (3) din același act normativ menționează că:

"Comisia mixtă analizează pregătirea în specialitate efectuată, precum și alte documente atestând formarea specializată, respectiv experiența profesională a titularului și stabilește dacă formarea de specialist a solicitantului întrunește cumulativ următoarele cerințe:

a) s-a efectuat în una dintre specialitățile medicale prevăzute de Nomenclatorul de specialități medicale, medico-dentare și farmaceutice pentru rețeaua de asistență medicală, aprobat prin Ordinul ministrului sănătății publice nr. 1.509/2008, cu modificările și completările ulterioare;

b) condițiile de organizare, desfășurare și supraveghere a formării, durata și curriculumul de pregătire teoretică și practică în specialitate sunt similare/echivalente condițiilor de formare prevăzute în România de normele în vigoare pentru specialitatea în cauză;

c) competențele profesionale de medic specialist conferite sunt similare celor atestate prin certificatul de medic specialist eliberat de Ministerul Sănătății în specialitatea respectivă;

d) formarea este atestată prin titlu de calificare de medic specialist eliberat de autoritatea competentă desemnată în temeiul actelor normative în vigoare în statul formator.

(4) În situațiile în care durata de pregătire a titularului exprimată în ani este mai mică decât cea prevăzută de Nomenclatorul de specialități medicale, medico-dentare și farmaceutice pentru rețeaua de asistență medicală, aprobat prin Ordinul ministrului sănătății publice nr. 1.509/2008, cu modificările și completările ulterioare, pentru specialitatea respectivă, se ia în considerare numărul total de ore de pregătire efectivă/săptămână efectuate de titular în comparație cu cele prevăzute de curriculumul de pregătire al specialității în România. În aceste cazuri, întrunirea numărului total de ore de pregătire prevăzut de curriculumul de pregătire în specialitate în România constituie criteriu de durată în vederea echivalării."

Relevanță în cauză prezintă și art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 care prevede că "În cazul în care formarea de specialist analizată întrunește toate cerințele prevăzute la art. 1 alin. (1) lit. a) și art. 5 alin. (3), comisia mixtă înaintează către Colegiul Medicilor din România procesul-verbal cu concluziile comisiei și o copie a dosarului titularului. Pe baza raportului emis de către comisia mixtă, Colegiul Medicilor din România transmite Ministerului Sănătății avizul favorabil de recunoaștere." dar și art. 7 alin. (1) din același act care stabilește că "În cazul în care nu sunt întrunite în totalitate criteriile de recunoaștere prevăzute la art. 5 alin. (3), comisia mixtă instituie procedura unei probe de aptitudini care are ca scop evaluarea parcursului profesional teoretic și a abilităților practice ale solicitantului."

Astfel, pornind la analiza fondului problemei litigioase, ceea ce verifică atât comisia mixtă, la emiterea avizului propriu, cât și Colegiul Medicilor din România, în scopul emiterii avizului final, este îndeplinirea de către candidat a cerințelor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, respectiv îndeplinirea cumulativă a condițiilor mai sus citate.

Fiind vorba despre condiții care trebuie îndeplinite cumulativ, neîndeplinirea oricăreia dintre acestea conduce la respingerea cererii de recunoaștere a titlurilor/calificărilor obținute pe teritoriul statelor terțe, printre care și Republica Moldova.

Potrivit Nomenclatorului din 2008 de specialități medicale, medico-dentare și farmaceutice pentru rețeaua de asistență medicală aprobat prin Ordinul Ministrului Sănătății nr. 1509/2008, la Secțiunea I.1.1. Grupa specialităților medicale, poz. 7, se prevede că pentru specialitatea endocrinologie durata de pregătire este de 5 ani.

Așadar, în România titlul de medic specialist în specialitatea endocrinologie se obține dacă este urmată pregătirea specifică de învățământ postuniversitar pentru absolvenții licențiați ai facultăților de medicină (rezidențiatul) pe o durată de 5 ani.

Față de dispoziții legale anterior reținute, Înalta Curte constată că intimata-reclamantă s-a aflat în situația în care nu a îndeplinit condiția de la art. 1 alin. (1) lit. b) din H.G. nr. 764/2017, mai exact durata de formare ca medic specialist nu este similară duratei de pregătire prevăzute de Ordinul Ministrului Sănătății nr. 1509/2008, în perioada 2013-2016 reclamanta absolvind un curs de 2 ani de studii postuniversitare prin secundariat clinic la Universitatea de Stat de Farmacie și Medicină "B." - Specialitatea Endocrinologie.

Acesta a fost motivul pentru care Colegiul Medicilor din România a și respins cererea solicitantei.

În cadrul controlului judiciar exercitat, prima instanță a ajuns la o concluzie eronată, care nu va fi validată de Înalta Curte, învestită cu judecarea căii de atac. Din interpretarea coroborată a textelor de lege anterior citate rezultă că nu oricare din cerințele de la art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017 poate fi complinită prin susținerea probei de aptitudini, la care reclamanta afirmă că a obținut nota 9, deoarece proba practică nu poate fi folosită pentru compensarea duratei de formare nerealizate.

Aceste considerente se impun în virtutea faptului că cerința legată de durata de pregătire exprimată în ani nu poate fi complinită prin susținerea probei de aptitudini prevăzute de art. 7 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, raportarea textului de lege se realizează doar la art. 5 alin. (3) din H.G. nr. 764/2017 și doar la cerințele legale care se pot complini prin susținerea probei practice privitoare la condiția competenței profesionale efective, iar nu și la alin. (4) al aceluiași articol, care are legătură cu durata de pregătire a titularului.

Din această perspectivă, cea de-a doua critică din recurs referitoare la interpretarea eronată a legii, formulată de Ministerul Sănătății, este fondată și urmează a fi admisă.

Cel de-al treilea set de critici din recurs referitor la interpretarea eronată dată de prima instanță dispozițiilor art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017 în sensul că odată ce comisia mixtă a exprimat un aviz favorabil pentru recunoașterea titlului de medic specialist, Colegiul Medicilor din România ar fi fost obligat să emită un aviz în consecință, este la rândul său întemeiat.

Înalta Curte reține că textul de lege se interpretează în sensul în care, ulterior transmiterii de comisia mixtă a procesului-verbal cu concluziile sale către Colegiul Medicilor din România, acesta are obligația ca, în urma analizei proprii, pe baza raportului întocmit de comisie și a dosarului depus de titularul solicitării, să emită un aviz favorabil/nefavorabil.

Or, formularea textului de lege de la art. 6 alin. (1) din H.G. nr. 764/2017, deși este deficitară, nu ne conduce la ideea conform căreia Consiliul Medicilor din România nu ar efectua o analiză proprie a dosarului titularului cererii de recunoaștere a titlului de medic, prin raportare la concluziile expuse în raportul comisiei mixte, cu posibilitatea de emitere chiar si a unui aviz negativ.

O astfel de concluzie reiese din reglementarea art. 7 alin. (8) din H.G. nr. 764/2017 în care se face referire la "avizului negativ temeinic justificat" al Colegiului de Medicilor din România, în cazul în care formulează inclusiv o propunere de respingere a cererii de recunoaștere a titlului de doctor, Colegiul fiind ținut să-și motiveze recomandarea de respingere a cererii solicitantului.

Totodată, Înalta Curte reține că din punct de vedere al dreptului administrativ avizul emis de Colegiul Medicilor din România are natura juridică a unui aviz conform(solicitat de autoritatea publică competentă a emite actul de la o altă autoritate publică), fiind obligatoriu a se fi cerut, prin acesta urmărindu-se a se verifica legalitatea actului în privința căruia se solicită acel aviz. Or, o autoritate publică, ce emite un aviz conform, nu poate fi ținută de punctul de vedere exprimat de autoritatea situată din punct de vedere al ierarhiei autorităților administrative într-o poziție inferioară, cum ar fi în cazul de față de opinia din raportul comisiei mixte, ci poate expune propriul raționament după analiza înscrisurilor prezentate.

Având în vedere aspectele anterior arătate precum și faptul că reclamanta a obținut aviz negativ din partea Colegiului Medicilor din România, constatând că durata de pregătire a reclamantei în afara granițelor României nu este conformă Ordinul Ministerului Sănătății nr. 1509/2008 și prin urmare nu poate fi recunoscută, instanța de control judiciar apreciază că nu sunt întrunite cerințele legale care să stabilească în sarcina Ministerului Sănătății obligația de emitere a actului administrativ cu caracter individual de recunoaștere a specialității dobândite în Republica Moldova.

În aceste condiții, în mod eronat instanța de fond a apreciat nejustificat refuzul pârâtului Ministerul Sănătății, exprimat prin adresele nr. x/01.03.2022 și nr. Reg. 2/6848/10.05.2022, și nelegal avizul nr. x/31.01.2022 emis de către pârâtul Colegiul Medicilor din România, obligând la avizarea favorabilă a cererii reclamantei de recunoaștere a titlului de calificare dobândit în Republica Moldova.

În raport de cele anterior menționate, constatând că hotărârea recurată a fost pronunțată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, în baza art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. raportat la art. 496 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Sănătății, va casa sentința recurată și, în rejudecare, va respinge cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentul-pârât Ministerul Sănătății împotriva sentinței civile nr. 145/2022 din 26 octombrie 2022 pronunțate de Curtea de Apel Iași, secția de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința civilă și, în rejudecare:

Respinge acțiunea, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 martie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.