ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5184/2022

Circumstanțele cauzei Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Iași la data de 27.10.2020, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu Ministerul Sănătății și Colegiul Medicilor din România: anularea adresei nr. x/18.09.2020 emisă de Ministerul Sănătății, de respingere a contestației; admiterea contestației formulată împotriva adresei nr. x/28.04.2020 emisă de Colegiul Medicilor din România, înregistrată la Ministerul Sănătății sub nr. x/28.04.2020 și pe cale de consecință: în principal: recunoașterea calificării profesionale de medic specialist, specializarea cardiologie în vederea exercitării profesiei de medic cardiolog pe teritoriul României; în subsidiar: obligarea Ministerului Sănătății la recunoașterea titlului de medic specialist, specialitatea cardiologie; obligarea pârâților la plata cheltuielilor de judecată.

Hotărârea instanței de fond Prin sentința nr. 10 din 19 ianuarie 2021 Curtea de Apel Iași, secția contencios administrativ și fiscal a respins ca neîntemeiate excepția lipsei calității procesuale pasive invocată de pârâtul Colegiul Medicilor din România și excepția lipsei de interes invocată de pârâtul Ministerul Sănătății și a respins ca inadmisibilă acțiunea promovată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâții Colegiul Medicilor din România și Ministerul Sănătății.

Recursul exercitat în cauză Împotriva sentinței a declarat recurs reclamanta A., criticând-o pentru nelegalitate și, în temeiul dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârii în sensul respingerii excepției inadmisibilității și, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare instantei de fond, iar în subsidiar admiterea cererii de chemare în judecată astfel cum a fost formulată. În motivarea recursului s-a arătat că hotărârea a fost dată cu aplicarea greșită a normelor de drept material, respectiv a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Astfel, adresa nr. x/18.09.2020 reprezintă singurul document comunicat recurentei, emis de Ministerul Sănătății, prin care i s-a adus la cunoștință faptul că, urmare a contestației depuse, Comisia de solutionare a contestațiilor a validat decizia Colegiului Medicilor din România, recomandând ca titlul de medic specialist specialitatea cardiologie să nu fie recunoscut pe teritoriul României. Prin urmare, acesta este, față de recurentă, actul unilateral cu caracter individual, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea executării în concret a legii, care a produs consecințe juridice față de aceasta, în sensul nerecunoașterii titlului de medic specialist cardiolog. Totodată, avizul negativ emis de Colegiul Medicilor din România nr. 3490/28.04.2020 reprezintă, la rândul său, un act administrativ cu caracter individual, întrucât, pe de o parte, acesta a produs efecte juridice de sine stătătoare, constând în nerecunoașterea titlului de medic specialist, iar pe de altă parte a stat la baza respingerii cererii de recunoaștere, prin menținerea concluziilor acestuia de către comisia națională de soluționare a contestațiilor. Instanța de fond a reținut faptul că reclamanta nu a contestat decizia nr. 8/2020, însă aceasta nu numai că nu i-a fost comunicată niciodată, cu excepția momentului depunerii în prezenta cauză, însă nici nu a fost emisă de către o entitate cu personalitate juridică, în măsură a fi parte în instanță și față de care să se solicite anularea. Soluția instanței de fond vizează în realitate numai capătul de cerere constând în anularea adresei nr. x/18.09.2020; or recurenta a solicitat inclusiv, în principal, recunoașterea de către instanța de judecată a titlului de medic specialist, ca urmare a constatării îndeplinirii cerințelor legale în acest sens, iar în subsidiar, obligarea Ministerului Sănătății la această recunoaștere. Mai mult decât atât, dacă actele contestate nu reprezintă acte administrative individuale, fiind simple recomandări, iar capetele de cerere prin care s-a solicitat recunoașterea ca urmare a constatării, de către instanța de judecată, a întrunirii cerințelor legale în vederea recunoașterii titlului de medic specialist ar fi inadmisibile, singurul astfel de act fiind, în opinia instanței de fond, ordinul Ministrului Sănătății, iar acest ordin nu poate fi emis decât în cazul recunoașterii titlului de medic specialist, recurenta a apreciat că o asemenea abordare echivalează cu însăși încălcarea liberului acces la justiție și a reiterat faptul că, în privința sa comisia mixtă de recunoaștere a titlului de medic specialist cardiolog a constatat îndeplinite toate cerințele legale în acest sens și a recomandat recunoașterea titlului de medic specialist cardiolog. Prin intermediul celui de al doilea motiv de recurs invocat - art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a subliniat că motivarea hotărârii cuprinde motive contradictorii, în sensul că, pe de o parte instanța invocă faptul că Decizia nr. 8/2020 emisă de Comisia națională de soluționare a contestațiilor nu a fost contestată, inducând ideea conform căreia aceasta ar fi reprezentat actul administrativ producător de efecte juridice, iar pe de altă parte susține că această decizie reprezintă, în fapt, o simplă recomandare, care nu obligă Ministerul Sănătății în niciun mod, acesta având dreptul, în mod independent, să decidă asupra recunoașterii titlului de medic specialist. Or, dacă în opinia instanței însăși Decizia nr. 8/2020 nu reprezintă decât o recomandare, fără ca aceasta să producă efecte juridice, nu se poate susține, în mod întemeiat, că aceasta ar fi fost un act administrativ susceptibil a fi contestat pentru a face admisibilă acțiunea introductivă de instanță. In subsidiar, recurenta a subliniat că, având în vedere dispozitiile art. 6 alin. (1) din Norme conform cărora, în cazul în care formarea de specialist analizată întrunește toate cerințele prevăzute la art. 1 alin. (1) lit. a) și art. 5 alin. (3), comisia mixtă înaintează către Colegiul Medicilor din România procesul-verbal cu concluziile comisiei și o copie a dosarului titularului. Pe baza raportului emis de către comisia mixtă, Colegiul Medicilor din România transmite Ministerului Sănătății avizul favorabil de recunoaștere, respectiv concluziile comisiei mixte de recunoaștere - singura în măsură să analizeze și să constate îndeplinirea cerințelor legale în vederea recunoașterii, astfel că se poate vorbi și despre un refuz nejustificat de solutionare a cererii. Pe fondul cererii de chemare în judecată, recurenta a solicitat admiterea acesteia, anularea adresei nr. x/18.09.2020 emisă de Ministerul Sănătății, de respingere a contestației; admiterea contestației formulate împotriva adresei nr. x/28.04.2020 emisă de Colegiul Medicilor din România, înregistrată la Ministerul Sănătății sub nr. x/28.04.2020 și pe cale de consecință, în principal recunoașterea calificării profesionale de medic specialist, specializarea cardiologie în vederea exercitării profesiei de medic cardiolog pe teritoriul României; în subsidiar obligarea Ministerului Sănătății la recunoașterea titlului de medic specialist, specialitatea cardiologie. Prezentând parcursul educațional și profesional, recurenta a arătat că urmare depunerii la Ministerul Sănătății a cererii de recunoaștere, în temeiul prevederilor H.G. nr. 764/2017, a titlului de medic specialist cardiolog, Comisia de recunoaștere a titlurilor de medic specialist în specialitatea Cardiologie a comunicat la data de 28.04.2020 către Ministerul Sănătății - Centrul de Resurse Umane în Sănătate Publică: - structura stagiilor de pregătire efectuate, care respectă curricula de pregătire în specialitatea Cardiologie de durată de 5 ani, valabilă în acest moment în România; - diferențele între traseul de pregătire și cel precizat în curricula din România sunt minore și nu au un impact asupra calității pregătirii; - rezultatele analizei acestui dosar, cuprinzând toate certificatele, adeverințele și alte documente doveditoare au fost depuse la sediul Colegiului Medicilor pe 22 aprilie 2020; - procesul-verbal individual este semnat olograf de fiecare din membrii comisiei. Prin urmare, propunerea comisiei a fost aceea de recunoaștere a diplomei de medic cu specializarea în Cardiologie. Cu toate acestea, prin Adresa Colegiului Medicilor din Romania nr. 3490/28.04.2020, acesta a avizat negativ demersul reclamantei de recunoaștere a specialității de Cardiologie în România. În opinia recurentei, avizul negativ a fost emis cu încălcarea prevederilor art. 6 alin. (1) din Normele anexă la H.G. nr. 764/2017, care conțin prevederi legale de strictă interpretare și aplicare. Astfel, demersul Colegiului Medicilor din România, de a ignora avizul favorabil dat de comisia mixtă, investită cu analiza și soluționarea cererii, este complet abuziv și nelegal și excede prevederilor legale . De asemenea, atât adresa nr. x/18.09.2020, cât și avizul negativ sunt lovite de nulitate absolută, dată fiind lipsa de motivare și de transparență din partea intimaților, de la momentul depunerii cererii reclamantei până la respingerea contestației formulate împotriva respingerii cererii de recunoaștere. Nu există absolut niciun argument prezentat de intimați din care să rezulte considerentele respingerii cererii, respectiv a contestației, susținut printr-o motivare raportată la situația concretă și textele de lege relavante; nu există astfel nicio motivare în fapt sau în drept, în ciuda faptului că a fost primit aviz pozitiv din partea comisiei de specialitate, dar și a faptului că nu s-au solicitat documente suplimentare sau efectuarea unei probe practice, de aptitudini, în condițiile în care se aprecia că este necesară o astfel de probă pentru suplinirea unor cerințe. Obligația autorității emitente de a motiva actul administrativ constituie o garanție contra arbitrariului administrației publice și se impune cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situații juridice individuale și subiective.

Apărările formulate de intimați Intimații-pârâți Ministerul Sănătății și Colegiul Medicilor din România au depus întâmpinare, aceștia solicitând, în esență, respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a hotărârii primei instanțe, care a constatat caracterul inadmisibil al cererii de chemare în judecată formulate de reclamantă.

Considerentele Înaltei Curți asupra recursului Examinând sentința atacată prin prisma criticilor formulate și a dispozițiilor legale incidente, Înalta Curte constată următoarele: Reclamanta A. a învestit instanța de contencios administrativ cu solicitarea de verificare a legalității adreselor nr. x/18.09.2020 emisă de Ministerul Sănătății și nr. 3490/28.04.2020 emisă de Colegiul Medicilor din România, în cadrul procedurii derulate conform H.G. nr. 764/2017 în vederea recunoașterii titlului de medic specialist, specialitatea cardiologie. Prima instanță a respins acțiunea ca inadmisibilă, reținând, în esență, că adresele contestate nu au trăsăturile caracteristice unui act administrativ, ele neproducând efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, ci având doar un rol de informare asupra soluției privind contestația formulată, iar reclamanta a criticat aceasă soluție, calea de atac astfel promovată fiind întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. Verificând sentința recurată prin prisma cazului de casare reglementat art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., referitor la interpretarea și aplicarea greșită a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată următoarele: H.G. nr. 764/2017 pentru aprobarea Normelor privind recunoașterea diplomelor, certificatelor și titlurilor de medic specialist, eliberate de un stat terț, altul decât Australia, Canada, Israel, Noua Zeelandă și Statele Unite ale Americii, reglementează autoritățile competente și procedura pe care deținătorii unor astfel de titluri trebuie să o parcurgă. În prezenta cauză, reclamanta a depus la Ministerul Sănătății, în temeiul dispozițiilor H.G. nr. 764/2017, cerere de recunoaștere a titlului de medic specialist cardiolog, aceasta fiind însoțită de documentele justificative, dar și cele obligatorii prevăzute de 3 din Norme. În urma analizei realizate conform dispozițiilor art. 5 alin. (3) din Norme, prin procesul-verbal nr. x/28.04.2020 Comisia mixtă de recunoaștere a titlurilor de medic specialist (în specialitatea cardiologie) a propus recunoașterea diplomei de medic cu specializarea în cardiologie pentru dr. A., însă prin adresa nr. x/28.04.2020 Colegiul Medicilor din România a avizat negativ demersul reclamantei. Împotriva adresei conținând avizul negativ anterior menționat reclamanta a formulat contestație, soluționată prin decizia nr. 8/2020 (înregistrată sub nr. x/7.09.2020) emisă de Comisia națională de soluționare a contestațiilor constituită în baza H.G. nr. 764/2017. Din cuprinsul actului normativ care o reglementează (H.G. nr. 764/2017), reiese faptul că procedura de recunoaștere a titlului de medic specialist se finalizează, potrivit art. 6 alin. (3) din Norme, prin emiterea unui ordin al ministrului sănătății, care se comunică titularului și Colegiului Medicilor din România, iar potrivit art. 7 alin. (8) "respingerea cererii de recunoaștere se aprobă de către ministrul sănătății pe baza avizului negativ temeinic justificat înaintat de Colegiul Medicilor din România pe baza concluziilor stabilite de comisia mixtă și a procesului-verbal detaliat întocmit în acest sens de acesta și se aduce la cunoștința petentului împreună cu motivele care stau la baza acesteia." Indiferent de modul de soluționare a cererii de recunoaștere a titlului de medic specialist, acesta trebuie să se concretizeze într-un act emis de către ministrul sănătății. În cazul particular al recurentei-reclamante nu a fost emis un act final/ordin al ministrului sănătății. Procedura urmată de aceasta se încheie cu avizul negativ emis de Colegiul Medicilor din România nr. 3490/28.04.2020, astfel încât, contrar celor reținute de prima instanță, acesta produce efecte juridice față de reclamantă și poate fi contestat. Prin urmare, Înalta Curte apreciază a fi întemeiată critica referitoare la soluția de admitere a excepției inadmisibilității, aceasta fiind rezultatul interpretării și aplicării greșite a dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c), art. 8 alin. (1) și art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, din perspectiva naturii juridice și a efectelor produse de actele contestate de reclamantă, aspect de natură a atrage incidența motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. De asemenea, Înalta Curte reține că recurenta a invocat și cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., pe care însă îl apreciază nefondat, ca urmare a faptului că sentința atacată îndeplinește exigențele prevăzute de dispozițiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., judecătorul fondului expunând argumentele care au condus la formarea convingerii sale. Pentru considerentele expuse, constatând că, urmare a admiterii excepției inadmisibilității acțiunii, prima instanță nu a judecat litigiul în fond, în temeiul art. 20 din Legea nr. 544/2004 și art. 496 C. proc. civ. Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamantă, va casa sentința recurată, cu consecința trimiterii cauzei la aceeași instanță, în vederea soluționării pe fond a acțiunii formulate.