ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1419/2024

Ședința publică din data de 13 martie 2024

Asupra cererii de revizuire;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 3 septembrie 2019, pe rolul Tribunalului Vâlcea – secția a II-a civilă, sub nr. x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate ("ANI"), a solicitat anularea raportului de evaluare nr. x/14.08.2019, întocmit de pârâtă.

1.2. Prin sentința civilă nr. 1348 din 14 noiembrie 2019, Tribunalul Vâlcea – secția a II-a civilă a admis excepția necompetenței materiale a acestei instanțe și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

1.3. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Pitești, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal la data de 28 noiembrie 2019.

Prin sentința nr. 56/F-CONT din 2 iulie 2020, Curtea de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins contestația formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate, ca neîntemeiată.

Prin decizia nr. 1296 din 8 martie 2023, Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a judecării cauzei până la soluționarea cererii de sesizare a Curții Constituționale cu excepția de neconstituționalitate a dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003 și art. 25 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 și a respins recursul declarat de recurentul-reclamant A. împotriva sentinței nr. 56/F-CONT din 2 iulie 2020, pronunțate de Curtea de Apel Pitești – secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Prin cererea înregistrată la data de 7 august 2023, pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2023, revizuentul A., în contradictoriu cu intimata Agenția Națională de Integritate, a solicitat revizuirea deciziei nr. 1296 din 8 martie 2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019.

Cererea de revizuire a fost întemeiată pe dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, revizuentul solicitând, consecutiv admiterii căii de atac, admiterea recursului astfel cum a fost formulat.

După prezentarea unor împrejurări de ordin factual care, în opinia revizuentului, au generat litigiul de față, precum și a unor aspecte de ordin teoretic și jurisprudențial referitoare la diferența de regim juridic între asociațiile sportive și cluburile sportive și la condițiile legale de constatare a conflictului de interese, revizuentul prezintă motivele căii de atac, raportat la dispozițiile art. 21 din Legea nr. 554/2004, art. 148 alin. (2) – (4) și art. 20 alin. (2) din Constituție.

Arată revizuentul că în recurs a formulat un motiv de nelegalitate vizând pronunțarea sentinței instanței de fond cu aplicarea greșită a legislației Uniunii Europene în ceea ce privește respectarea principiului ne bis in idem, prevăzut de art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene. A arătat că, în opinia sa, a fost judecat a doua oară pentru aceeași faptă, câtă vreme, prin Ordonanța din 23.03.2013, emisă de Parchetul de pe lângă Judecătoria Horezu în dosarul nr. x/2017, s-a dispus, în temeiul art. 315 alin. (1) lit. b) C. proc. pen., clasarea cauzei având ca obiect abuz în serviciu și folosirea funcției pentru favorizarea unei persoane (conflict de interese) prevăzute de art. 297 alin. (1) C. pen. și art. 301 alin. (1) C. pen.. Astfel, împotriva revizuentului s-au desfășurat două proceduri judiciare, ambele cu caracter penal, în sensul art. 6 alin. (1) din CEDO, ceea ce contravine principiului non bis in idem/ne bis in idem.

Contrar considerentelor Înaltei Curți din cuprinsul deciziei nr. 1296/08.03.2023 pronunțate în recurs, pe care le citează, revizuentul susține că problema juridică analizată atât în cauza penală, cât și în cauza administrativă este una și aceeași, anume respectarea regulilor impuse de legiuitor pentru a preveni producerea unor situații în care titularul unei demnități sau funcții publice să dea prioritate interesului personal în raport cu cel public. În speță s-a demonstrat că acest pericol nu a existat vreodată și nici nu s-a pus problema obținerii vreunui beneficiu efectiv.

Învederează revizuentul că infracțiunea de folosire a funcției pentru favorizarea unei persoane este prevăzută de art. 301 C. pen., iar de esența infracțiunii este obținerea unui folos patrimonial pentru sine, pentru soțul său, pentru o rudă ori un afin până la gradul II. Același obiect și aceleași relații sociale protejează și art. 25 alin. (1) din Legea nr. 176/2010. Or, instanța de recurs a dat o altă interpretare acestor texte de lege, fără a observa legătura indisolubilă dintre ele.

Concluzionează revizuentul în sensul că în cauză a demonstrat că a făcut obiectul a două proceduri judiciare, fiecare vizând pretinse fapte referitoare la aceeași problemă juridică – conflictul de interese, astfel că s-a încălcat prioritatea dreptului Uniunii Europene și este incidentă ipoteza prevăzută de art. 21 din Legea nr. 554/2004.

Intimata Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea cererii de revizuire ca inadmisibilă, apreciind că motivele invocate nu se circumscriu nici cazului de revizuire reglementat de art. 21 din Legea nr. 554/2004, nici cazurilor de revizuire reglementate de C. proc. civ.

În acest sens, intimata consideră că motivele de revizuire au fost expuse în cererea de recurs și au fost deja analizate de instanța de judecată, fiind inadmisibilă repunerea în discuție a unor probleme de fond care au fost discutate cu ocazia soluționării litigiului.

Apreciază că în speță nu există o încălcare a principiului ne bis in idem, câtă vreme prezenta cauză nu este una de natură penală, ci de contencios administrativ, iar soluția de clasare din cauza penală nu interzice ANI să constate existența unui conflict de interese de natură administrativă, supus unor condiții diferite față de legislația penală. Soluția pronunțată în dosarul penal nr. x/2017 nu se opune cu autoritate de lucru judecat în cauza de față, deoarece în cauza penală au fost analizate condițiile constitutive ale infracțiunilor de abuz în serviciu și folosirea funcției pentru favorizarea unor persoane, în timp ce în contenciosul administrativ este analizată legalitatea raportului de evaluare. Conflictul de interese de natură administrativă a fost instituit prin Legea nr. 161/2003, distinct de infracțiunea de conflict de interese prevăzută de art. 253

1

C. pen. din 1968, respectiv prin infracțiunea de folosirea funcției pentru favorizarea unor persoane, prevăzută de art. 301 C. pen. din 2009, iar cele două categorii de situații coexistă în legislația românească.

Contrar susținerilor revizuentului, intimata apreciază că nu există identitate între cele două categorii de sancțiuni, faptele de natură administrativă prevăzute de Legea nr. 161/2003 neputând fi asimilate unor fapte de natură contravențională sau penală, pentru a ne putea raporta la principiul dublei incriminări. Emiterea raportului de evaluare nu reprezintă o nouă sancțiune aplicată revizuentului, sancționarea administrativă a incidentelor de integritate prin acte normative cu conținut specific neavând caracter contravențional sau penal. Ca urmare, hotărârea unei instanțe penale nu poate constitui autoritate de lucru judecat în fața unei instanțe de contencios administrativ care judecă legalitatea raportului de evaluare, astfel cum s-a reținut și în jurisprudența Înaltei Curți de Casație și Justiție, pe care intimata o indică în cuprinsul întâmpinării.

Concluzionând, intimata învederează că nu se poate invoca o identitate de rațiune în privința celor două situații, penală și administrativă, din moment ce legiuitorul a înțeles să le reglementeze diferit. Astfel, contrar susținerilor revizuentului, nu se poate vorbi despre supunerea acestuia unui dublu control judiciar cu privire la aceeași problemă, respectiv despre încălcarea normelor unionale.

În concluzie, s-a solicitat respingerea recursului.

II. Soluția Înaltei Curți de Casație și Justiție asupra cererii de revizuire

Analizând calea de atac prin prisma temeiului de drept și a motivelor invocate în susținere, Înalta Curte constată că cererea de revizuire este nefondată, pentru următoarele considerente:

Prezenta cale de atac extraordinară a fost întemeiată de revizuentul A. pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, care reglementează un caz de revizuire specific materiei contenciosului administrativ, constând în încălcarea, prin hotărârea definitivă atacată cu revizuire, a priorității dreptului Uniunii Europene, prevăzut de art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituție.

Înalta Curte reține că, deși acest caz de revizuire este prevăzut de legea specială, procedura de soluționare a cererii este cea stabilită de C. proc. civ., ceea ce presupune examinarea, conform art. 513 alin. (3) din C. proc. civ., a condițiilor de admisibilitate a revizuirii, prin prisma cerințelor prevăzute de art. 21 din Legea nr. 554/2004.

Pentru a fi în prezența cazului de revizuire reglementat de art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, este necesar ca revizuentul să invoce o pretinsă încălcare a prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene ori a celorlalte reglementări ale dreptului Uniunii Europene cu caracter obligatoriu sau a jurisprudenței Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE), prin care se interpretează normele unionale.

În speță, revizuentul A. a susținut încălcarea în proces a principiului ne bis in idem, prevăzut de art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului și de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene, învederând că, pentru aceeași faptă de conflict de interese, împotriva revizuentului s-au desfășurat două proceduri de natură penală.

Așadar, contrar susținerilor intimatei Agenția Națională de Integritate, în cauză sunt îndeplinite condițiile de admisibilitate a revizuirii, câtă vreme din punct de vedere strict formal motivele invocate pot fi circumscrise ipotezei legale pe care se întemeiază calea extraordinară de atac, anume art. 21 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, Înalta Curte va proceda la analiza de fond a motivelor revizuirii, ocazie cu care va avea în vedere și apărările intimatei.

În analiza cererii de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, trebuie avute în vedere, pe de-o parte, dispozițiile de drept unional sau hotărârile pronunțate de CJUE pe care partea revizuentă apreciază că le-a încălcat hotărârea atacată, iar pe de altă parte împrejurarea dacă dreptul Uniunii sau, după caz, hotărârile CJUE au fost analizate de instanța de recurs, respectiv dacă problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional a primit o dezlegare în faza procesuală anterioară.

Aceste linii directoare de analiză au fost stabilite prin paragrafele 72 și 73 din Decizia nr. 45/2016, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție – Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, prin care s-a reținut, în esență, că nu poate fi primită o cerere de revizuire "prin care, în lipsa oricărui element de noutate (care ar putea fi hotărâri pronunțate de CJUE sau dispoziții de drept unional neinvocate în cauză sau, deși invocate, netratate de instanță), se urmărește revizuirea unei hotărâri definitive prin care a fost deja dezlegată problematica legată de aplicarea principiului priorității dreptului unional, deoarece se opune caracterul revizuirii, de cale extraordinară de atac de retractare (iar nu de reformare), corelat cu principiul autorității de lucru judecat.", respectiv "Dacă dreptul Uniunii sau hotărârea interpretativă a CJUE a fost invocată în fața instanței care a pronunțat hotărârea a cărei revizuire se cere și această instanță a analizat-o, partea nu poate critica soluția pe calea revizuirii deoarece se opune autoritatea de lucru judecat asupra rezolvării date de instanța de fond sau de recurs. Inadmisibilitatea se impune în această ipoteză întrucât a socoti revizuirea admisibilă ar însemna ca instanța sesizată cu cererea de revizuire să examineze soluția instanței care a pronunțat hotărârea supusă revizuirii, adică să exercite un control judiciar, care nu se poate realiza pe calea revizuirii. Un astfel de control judiciar se poate realiza numai pe calea de atac de reformare, dată în competența instanței ierarhic superioare celei care a pronunțat hotărârea.".

Aceste considerente sunt similare celor reținute de instanța din Luxemburg în hotărârea pronunțată la 11 septembrie 2019, în cauza C – 676/17, Călin, prin care s-a arătat că "trebuie amintită importanța pe care o deține principiul autorității de lucru judecat atât în ordinea juridică a Uniunii, cât și în ordinile juridice naționale. Astfel, pentru a garanta atât stabilitatea dreptului și a raporturilor juridice, cât și o bună administrare a justiției, este necesar ca hotărârile judecătorești rămase definitive după epuizarea căilor de atac disponibile sau după expirarea termenelor de exercitare a acestor căi de atac să nu mai poată fi contestate" (par. 26), respectiv "dreptul Uniunii nu impune instanței naționale să înlăture aplicarea normelor interne de procedură care conferă autoritate de lucru judecat unei decizii judecătorești, chiar dacă aceasta ar permite îndreptarea unei situații naționale incompatibile cu acest drept" (par. 27).

Înalta Curte constată că, din motivele prezentate în susținerea căii de atac, rezultă cu claritate că revizuentul urmărește să repună în discuție analiza pe care instanța de recurs a făcut-o prin decizia sa cu privire la incidența principiului de drept unional ne bis in idem, apreciind că modalitatea de interpretare și aplicare a acestui principiu s-a realizat într-o manieră necorespunzătoare. Or, prin aceste motive de revizuire ce implică formularea unor critici de nelegalitate, revizuentul urmărește să obțină, pe calea revizuirii, exercitarea unui control de legalitate asupra hotărârii judecătorești definitive în alte coordonate decât permise de lege.

Din considerentele deciziei atacate cu revizuire rezultă că instanța de recurs a făcut o analiză a principiului potrivit căruia nicio persoană nu poate fi urmărită, judecată sau sancționată de două ori pentru aceeași faptă, pe care le-a aplicat la situația de fapt a raportului juridic dedus judecății, concluzionând că, deși revizuentul a fost cercetat în cadrul dosarului penal nr. x/2017 pentru săvârșirea infracțiunilor de "abuz în serviciu", faptă prevăzută de dispozițiile art. 297 alin. (1) C. pen. și pentru "folosirea funcției pentru favorizarea unor persoane", faptă prevăzută de art. 301 C. pen., a doua procedură, din dosarul de față, nu este tot o cauză penală, ci una ce aparține contenciosului administrativ, iar soluția de clasare dată în cauza penală nu poate constitui un impediment la constatarea de către Agenția Națională de Integritate a existenței unui conflict de natură administrativă, supus unor condiții diferite de cele din legislația penală.

Așadar, prin hotărârea atacată, Înalta Curte a analizat și dezlegat problematica referitoare la aplicarea principiului unional ne bis in idem, prevăzut de art. 4 din Protocolul nr. 7 la Convenția Europeană a Drepturilor Omului, iar prin cererea de revizuire nu se invocă niciun element de noutate în această privință, fiind formulate doar critici privitoare la modul de interpretare și aplicare a acestui principiu, raportat la situația de fapt dedusă judecății. Împrejurarea că instanța de recurs, examinând incidența în cauză a principiului ne bis in idem, a ajuns la o concluzie diferită de cea pe care o susține revizuentul, nu poate constitui temei al unui motiv de revizuire. Astfel fiind, motivele invocate în susținerea cererii, care tind la reformarea hotărârii atacate, constituie un veritabil "recurs la recurs", aspect ce contravine naturii juridice a revizuirii, care reprezintă o cale de atac de retractare, iar nu de reformare.

Înalta Curte constată că în speță nu se decelează o situație de încălcare a principiului ne bis in idem, în raport de motivele invocate de revizuent. Acesta s-a prevalat de împrejurarea că, în paralel cu procedura administrativă de constatare a conflictului de interese, aceleași fapte au făcut obiectul cercetării penale în dosarul nr. x/2017 al Parchetului de pe lângă Judecătoria Horezu, sub aspectul săvârșirii infracțiunilor de abuz în serviciu și folosirea funcției pentru favorizarea unor persoane, prevăzute de dispozițiile art. 297 alin. (1) și art. 301 din C. pen., cercetarea penală fiind finalizată prin emiterea Ordonanței din 23.03.2013, cu soluție de clasare a plângerii.

Art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, singura normă relevantă în revizuire din perspectiva dreptului Uniunii Europene, consacră principiul potrivit căruia nimeni nu poate fi judecat sau condamnat pentru o infracțiune pentru care a fost deja achitat sau condamnat în cadrul Uniunii, prin hotărâre judecătorească definitivă, în conformitate cu legea.

Pentru a-și găsi aplicarea principiul ne bis in idem, este necesar să existe o primă procedură penală care s-a finalizat printr-o hotărâre de condamnare/achitare definitivă a persoanei în cauză, iar autoritățile să demareze o nouă procedură penală (bis), pentru aceeași faptă (idem), cu privire la aceeași persoană.

În acest context, Înalta Curte arată că prin hotărârea CJUE pronunțată în cauza C-40/21, T.A.C., s-au reținut următoarele considerente relevante în legătură cu conflictul administrativ de interese, astfel cum este acesta reglementat de dreptul român și efectele sale specifice:

"34. Potrivit jurisprudenței constante a Curții referitoare la interpretarea articolului 50 din cartă și transpuse la articolul 49 alin. (3) din aceasta, sunt pertinente trei criterii pentru aprecierea naturii penale a unei sancțiuni. Primul este calificarea juridică a încălcării în dreptul intern, al doilea, natura însăși a încălcării, iar al treilea, gradul de severitate a sancțiunii pe care persoana în cauză riscă să o suporte (a se vedea în acest sens Hotărârea din 6 octombrie 2021, ECOTEX BULGARIA, C-544/19, EU:C:2021:803, punctul 91, precum și Hotărârea din 22 martie 2022, bpost, C-117/20, EU:C:2022:202, punctul 25 și jurisprudența citată).

În raport de aspectele învederate explicit de Curtea de Justiție a Uniunii Europene, instanța de revizuire nu identifică argumente spre a se îndepărta de la concluzia expusă cu privire la art. 49 par. (3) din Cartă nici în cazul art. 50 din același izvor de drept european, câtă vreme instanța din Luxemburg a arătat în debutul argumentației sale că interpretările sale sunt susceptibile de a fi transpuse între cele două articole.

Așadar, din perspectiva dreptului european, în discuție nu este un domeniu penal lato sensu cu privire la procedura administrativă privind conflictul de interese, date fiind și efectele sale specifice, pentru a putea fi invocate principiile proprii, inclusiv art. 50 din Cartă, anume principiul ne bis in idem.

Înalta Curte mai reține că revizuentul a reiterat și argumentele referitoare la inexistența unui interes patrimonial în semnarea contractului de prestări servicii și a ordinelor de plată în raport cu care s-a reținut conflictul de interese, care au fost expuse atât în fond, cât și în recurs. Toate motivele din revizuire, referitoare la diferențele juridice dintre cluburile sportive și asociațiile sportive, ca entități aducătoare sau nu de profit, sau la situația de fapt care a condus la semnarea actelor amintite sunt menite a sublinia ideea inexistenței interesului patrimonial și, constată Înalta Curte, nu se circumscriu motivului de revizuire invocat, în sensul că nu au legătură cu principiul ne bis in idem, care nu se referă la condițiile de existență a incidentul de integritate, ci la imposibilitatea dublei sancționări pentru acest incident.

Pentru aceste considerente, în raport de dispozițiile art. 513 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de revizuire întemeiată pe prevederile art. 21 din Legea nr. 554/2004, formulată de revizuentul A., ca nefondată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de revizuentul A. împotriva deciziei nr. 1296 din 8 martie 2023, pronunțată de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal în dosarul nr. x/2019, ca nefondată.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 13 martie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin intermediul grefei instanței.