ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1248/2024

Obiectul acțiunii deduse judecății Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Brașov, sectia contencios administrativ și fiscal, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenția Naționala de Integritate (A.N.I) a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/24.11.2022, întocmit de Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr x/27.09.2016, ca nelegal și nefondat.

Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 27 din 9 martie 2023 a Curții de Apel Brașov – secția contencios administrativ și fiscal s-a respins acțiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională de Integritate.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva sentinței menționate la pct. 2 a formulat recurs reclamantul, solicitând admiterea căii de atac, casarea în întregime a hotărârii atacate și pe cale de consecință, rejudecând cauza în fond, admiterea acțiunii și anularea Raportului de evaluare nr. x/24.11.2022 întocmit de Agenția Națională de Integritate în lucrarea nr. x/27.09.2016. A susținut reclamantul că textele legale preluate în motivarea sentinței nr. 27/2023 în baza cărora Agenția Națională de Integritate a stabilit în mod eronat existența stării de conflict de interese în sarcina sa, sunt invocate în cuprinsul Raportului de evaluare într-o interpretare proprie, arbitrară, făcându-se complet abstracție de intenția legiuitorului, aceea de a proteja o normă socială prin limitarea aleșilor locali de a participa la luarea unor decizii care să nu corespundă interesului public și astfel să se producă un folos material pentru sine sau pentru persoane apropiate. Natura juridică a conflictului de interese, este prevăzută în dispozițiile art. 70 din Legea nr 161/2003, coroborate cu dispozițiile art. 228 din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ, dispoziții legale reiterate și de Agenția Națională de Integritate în motivarea conflictului de interese, însă interpretate într-o manieră proprie. S-a arătat că, din cuprinsul normelor legale enunțate, rezultă fără echivoc că situația conflictului de interese poate interveni doar dacă prin participarea la luarea unei decizii rezultă producerea unui folos material pentru sine ori pentru altul, ori tocmai îndeplinirea acestei condiții imperative nu a putut fi reținută de Agenția Națională de Integritate. Curtea de Apel Brașov apreciază chiar că nu prezintă relevanță dacă a fost în final dobândit un folos material, fiind suficientă posibilitatea producerii unui astfel de folos și anticiparea unui astfel de rezultat, însă din analiza conținutului hotărârilor adoptate, nu a rezultat nici măcar probabilitatea existenței vreunui folos de orice fel. În aceste condiții, atât Curtea de Apel Brașov cât și Agenția Națională de Integritate, prezumă fără vreun argument că ar fi existat vreun pericol în atingerea normelor sociale care ocrotesc interesul public. În ceea ce privește anunțarea la debutul ședințelor de consiliul local a unui eventual interes personal avut la adoptarea hotărârilor, s-a arătat că un asemenea demers ar fi fost nejustificat întrucât interesul personal nu a existat. A precizat recurentul reclamant că cele două societăți comerciale, S.C. B. S.A. și S.C. C. S.A., desfășoară activități de utilitate publică deosebit de importante pentru comunitatea locală, iar acesta a participat la luarea deciziilor ce priveau exclusiv activități de natură organizatorică, acționând strict în interes public.

Apărările formulate în cauză Intimata-pârâtă Agenția Națională de Integritate a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat. Contrar criticilor recurentului, întemeiate pe faptul că interpretarea dată de instanța dispozițiilor legale incidente este arbitrară și nu ține cont de intenția legiuitorului, s-a arătat că în mod corect instanța a interpretat dispozițiile legale aplicabile, existența conflictului de interese pentru consilierii locali fiind determinată de existența interesului personal de natură patrimonială care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor, legea având în vedere potențialitatea producerii unui folos material, iar nu un rezultat concret, cuantificabil al folosului material. În ceea ce privește conflictul de interese de natură administrativă, constatarea interesului personal de ordin administrativ nu este condiționată de existența unui beneficiu, a unui folos, ci sancțiunea intervine chiar și pentru simplul fapt al posibilității anticipării deciziei autorității. Astfel, din perspectiva legiuitorului, simpla posibilitate ca actul să fie încheiat fără existența unor garanții de obiectivitate generează conflictul de interese, fiind suficient ca beneficiul să aibă caracter potențial, nu și efectiv, astfel cum eronat critică recurentul prin cererea de recurs. Referitor la obligația de a se abține, s-a arătat că pentru a asigura imparțialitatea, dispoziția legală prevede pentru alesul local obligația de a anunța interesul personal, împrejurare în care acesta nu mai are drept de vot.

Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamant este nefondat, pentru următoarele considerente: Argumente de fapt și de drept relevante Prin raportul de evaluare nr. x/24.11.2022 întocmit de Agenția Națională de Integritate s-a reținut că reclamantul A. a deținut funcția de consilier local în cadrul Consiliului Local Sfântu Gheorghe în perioada 2012 – 2016, 2016- 2020, respectiv 2020- 2024 și că în această calitate a participat la deliberarea și adoptarea Hotărârilor Consiliului Local Sfântu Gheorghe privind activitatea S.C. B. S.R.L. și S.C. C. S.R.L., societăți de la care soția reclamantului a încasat în aceeași perioadă drepturi salariale. În perioada 2019 – 2021, verificată în cauză, reclamantul, în exercitarea mandatului de consilier local a participat la deliberarea și adoptarea mai multor hotărâri de Consiliu Local (HCL 409/2019, HCL 410/2019, HCL 412/2019, HCL 39/2020, HCL 243/2020, HCL 345/2020, HCL 361/2019, HCL 379/2019, HCL 406/2019, HCL 227/2020, HCL 271/2020, HCL 301/2020, HCL 379/2020, HCL 19/2021 ȘI HCL 66/2021) care vizau activitatea S.C. B. S.R.L. și S.C. C. S.R.L.. Din cuprinsul adreselor cu nr. x/15.12.2016 și nr. y/24.11.2021 eliberate de Oficiul Național al Registrului Comerțului se reține că soția reclamantului a deținut următoarele funcții: administrator și membru în consiliul de administrație al S.C. B. S.R.L., precum și funcția de director economic din anul 2021; administrator și membru în consiliul de administrație al S.C. C. S.R.L.. Analizând criticile aduse de recurent privind greșita interpretare și aplicare a legii, aspecte ce vor fi încadrate de către instanță în motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. Înalta Curte reține caracterul nefondat al acestora. Potrivit dispozițiilor art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenței în exercitarea demnităților publice, a funcțiilor publice și în mediul de afaceri, prevenirea și sancționarea corupției: "Prin conflict de interese se înțelege situația în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcție publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influența îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției și altor acte normative". În conformitate cu prevederile art. 77 din Legea nr. 393/2004, în forma în vigoare la data de referință: "Consilierii județeni și consilierii locali nu pot lua parte la deliberarea și adoptarea de hotărâri dacă au un interes personal în problema supusă dezbaterii". Totodată, potrivit art. 228 alin. (1) din Codul Administrativ: "(1) Alesul local aflat în conflict de interese în condițiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările și completările ulterioare, are obligația să se abțină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soț, soție sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv;" Coroborând aceste dispoziții, rezultă că existența conflictului de interese se verifică în situația în care decizia persoanei supuse interdicției legale este influențată sau prezintă riscul de a fi influențată de interesul său personal, al soției sau al rudelor și ar afecta major luarea deciziilor corecte și imparțiale de către acea persoană. Înalta Curte reține ca fiind corect raționamentul instanței de fond care a condus la reținerea stării de conflict de interese în sensul că legiuitorul nu pretinde, pentru constatarea existenței conflictului de interese, ca interesul personal de natură patrimonială al persoanei ce ocupă o demnitate publică să influențeze efectiv îndeplinirea atribuțiilor ce îi revin în cadrul demnității, fiind suficient, în acest scop, să se constate că acel interes este de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivității acelei persoane în îndeplinirea atribuțiilor. Totodată, este exclusă interpretarea propusă de recurentul - reclamant în sensul că, fiind în prezența unui vot care nu a influențat adoptarea unei hotărâri, acestea fiind adoptate cu unanimitate, nu se poate reține conflictul de interese, în condițiile în care dispozițiile art. 77 din Legea nr. 393/2004 impun expres obligația de abținere în sarcina consilierului local, rațiunea fiind aceea de a garanta respectarea obligațiilor de imparțialitate, integritate, transparenței decizionale și supremației interesului public în exercitarea demnităților și funcțiilor publice, prin sancționarea situațiilor în care interesul privat ar putea prevala asupra interesului public, în exercitarea acestora. Reține Înalta Curte că soția reclamantului a ocupat funcția de administrator și membru în consiliul de administrație al S.C. B. S.R.L., precum și funcția de director economic S.C. C. S.R.L., care nu reprezentau simple funcții executive în cadrul unor societăți comerciale, fiind nefondată susținerea recurentului – reclamant că nu se poate reține existența unui interes de natură patrimonială pentru sine sau soția sa. Or, tocmai în vederea respectării principiilor enumerate în art. 71 din Legea nr. 161/2003 ca stând la baza prevenirii conflictului de interese în exercitarea demnităților publice și funcțiilor publice, și anume "imparțialitate, integritate, transparența deciziei și supremația interesului public", în raport de textele de lege anterior citate, recurentul - reclamant trebuia să respecte interdicția participării la deliberarea și adoptarea hotărârilor de consiliu local, ce survine ori de câte ori se conturează existența unui posibil interes de natură patrimonială, în chestiunile supuse dezbaterii. Totodată, se observă că dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003 nu stabilesc, ca și condiție, o influență demonstrată în îndeplinirea atribuțiilor alesului local ce are un interes personal de natură patrimonială, ci doar existența posibilității ca interesul personal să influențeze îndeplinirea cu obiectivitate a atribuțiilor persoanei în cauză. Înalta Curte reține că în cadrul apărărilor nu s-a invocat în mod expres critica nerespectării principiului proporționalității, principiu cu privire la care Curtea de Justiție a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că este obligatoriu a fi avut în vedere în analiza legalității raportului de evaluare, invocând însă împrejurarea că prin încadrarea faptelor reținute în sarcina sa, autoritatea pârâtă a făcut complet abstracție de intenția legiuitorului avută la edictarea normelor prevăzute de dispozițiile art. 70 din Legea nr. 161/2003, coroborate cu dispozițiile art. 228 din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ. Înalta Curte reamintește că instanța europeană a subliniat că aplicarea legislației în materie de incompatibilități trebuie să conducă la aplicarea unei sancțiuni adecvate gravității încălcării pe care o reprimă, ținând seama de obiectivul de a asigura integritatea și transparența în exercitarea funcțiilor și a demnităților publice, precum și de a preveni corupția instituțională. Această situație nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepțional, având în vedere obiectivul amintit, comportamentul ilicit constatat nu prezintă niciun element de gravitate, în timp ce impactul măsurii respective asupra situației personale, profesionale și economice a acestei persoane se dovedește deosebit de grav. Reține Înalta Curte că judecătorul fondului a examinat elementele de fapt și cele de ordin obiectiv și subiectiv care circumstanțiau marja de apreciere a reclamantului în exercitarea funcției de consilier local, în condițiile în care hotărârile de consiliu local în cadrul cărora a participat activ votând "pentru", nu vizau simple activități de natură organizatorică, ci au privit modificarea unor contracte de asociere și delegare a gestiunii în favoarea celor două societăți (contract de concesionare a serviciului de gestionare a câinilor fără stăpân, contract de gestionare a serviciului de transport public local, contract de concesionare a serviciului public de administrare a cimitirului municipal) la care soția reclamantului deținea funcția de administrator și membru în consiliul de administrație, respectiv, administrator, membru în consiliu de administrație și director economic. Funcția de autoritate publică este o funcție specială, electivă, persoana care o deține trebuind să fie aptă să participe la luarea deciziilor în cadrul consiliului local și să reprezinte cetățenii ce și-au exprimat acordul, prin vot, în sensul atribuirii respectivei calități. Rațiunea instituirii acestei stări de conflict de interese este aceea de a înlătura orice suspiciune, orice dubiu rezonabil cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a atribuțiilor și competențelor legale de către aleșii locali, fără a fi necesar să se dovedească, pentru stabilirea conflictului de interese, producerea unui prejudiciu în patrimoniul bugetului statului. Totodată, nu se poate susține că respectivul comportament ilicit reținut nu prezintă niciun element de gravitate, întrucât acesta a vizat o procedură de vot în cadrul consiliului local în adoptarea unui număr însemnat de hotărâri ce vizau administrarea și concesionarea unor servicii publice. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinței prin prisma dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul ca nefondat.