ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 687/2024

Ședința publică din data de 8 februarie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată, la data de 08.06.2021, pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/13.12.2016, constând, în principal, în penalități de întârziere în cauntumul stabilit prin normele legale speciale în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF nr. 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective, penalitățile până la 06.04.2021 fiind de 58.427,5 RON.

În subsidiar, a solicitat despăgubiri reprezentând dobânda legală penalizatoare, stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 31/2011, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentința civilă nr. 1965 din 31 octombrie 2022, Curtea a respins cererea de suspendare a judecării cauzei, ca neîntemeiată.

A respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă în privința Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă.

A admis excepția inadmisibilității și a respins acțiunea formulată de reclamantă, ca inadmisibilă.

Împotriva acestei hotărâri, reclamanta A. S.A. a formulat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre judecare pe fond primei instanțe, care urmează a admite acțiunea astfel cum a fost formulată.

În opinia recurentei-reclamante soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018 este vădit nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, iar prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității și hotărârea nu cuprinde argumentele juridice care au stat la baza unei astfel de soluții.

Prin Decizia nr. 16517/27.08.2018 FGA a respins cererile de plată invocând plafonul de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment, însă, prin Decizia nr. 29/2020, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte de Casație și Justiție a stabilit că plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare. Astfel, este evident că Decizia nr. 16517/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal a cărui nelegalitate trebuia constatată de prima instanță.

Chiar dacă Decizia nr. 16517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere încălcând liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil, fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepției de nelegalitate.

A mai apreciat recurenta-reclamantă că, deși prima instanță susține că legalitatea deciziei nu poate fi verificată pe cale incidentală, nu a indicat care sunt argumente juridice, care sunt raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții, apreciind că motivarea sentinței nu corespunde cerințelor legale așa cum au fost ele dezvoltate prin jurisprudența instanțelor naționale și CJUE.

În privința soluției de respingere a acțiunii ca inadmisibilă, consideră că prima instanță a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice.

Deși instanța în susținerea poziției sale invocă prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, în realitate, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ cauzator de prejudicii, în speță actul administrativ nelegal fiind refuzul FGA de a da curs cererilor de plată așa cum a fost el exprimat din Decizia 16517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia 18140/27.08.2018.

De asemenea, față de Decizia nr. 29/2020 a Înaltei Curți de Casație și Justiție, pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, și față de decizia pronunțată în dosarul nr. x/2019, prin care Înalta Curte a desființat ca nelegală Decizia nr. 18140/28.01.2019, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă.

Prin întâmpinare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a invocat excepția nulității recursului cu privire la pct. 5 al art. 488 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea sentinței de fond ca temeinică și legală.

II. Soluția instanței de recurs

Analizând cererea de suspendare a judecății cauzei formulată de recurenta-reclamantă în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., Înalta Curte o va respinge ca neîntemeiată, și, examinând sentința atacată, în raport cu actele și lucrările dosarului, precum și cu dispozițiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, va respinge recursul, ca nefondat, pentru următoarele considerente.

1.1. În ceea ce privește cererea de suspendare a judecății cauzei până la soluționarea definitivă a dosarului nr. x/2022, Înalta Curte reține că, potrivit dispozițiilor art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., instanța poate suspenda judecata când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existența ori inexistența unui drept care face obiectul unei alte judecăți.

Suspendarea facultativă este lăsată la aprecierea instanței de judecată, iar acest caz de suspendare are în vedere existența unui alt dosar, aflat pe rolul instanțelor de judecată, a cărui soluționare ar putea avea o influență hotărâtoare asupra rezolvării cauzei, problemă de a cărei rezolvare depinde soluția din procesul pendinte aflându-se în strânsă legătură.

Dosarul nr. x/2022 aflat pe rolul Judecătoriei Sectorului 2 București are ca obiect constatarea caducității Deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018 și existenței unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluționarea cererilor de plată la care aceasta se referă și sunt menționate în anexa 1 la acțiune și, pe cale de consecință, să se dispună obligarea FGA la soluționarea de îndată a cererilor de plată menționate în anexa 1.

Cauza dedusă judecății în prezentul dosar, privește obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraților, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/13.12.2016, constând, în principal, în penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective, sau, în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Or, raportat la pretențiile deduse judecății, Înalta Curte apreciază că dezlegarea cauzei de față, în raport cu soluția instanței de fond și cu criticile formulate prin recurs, nu depinde de existența ori inexistența unui drept care face obiectul dosarului nr. x/2022

1.2. În ceea ce privește fondul recursului, preliminar, analizând aspectul învederat de intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților, că recursul ar fi nul în ceea ce privește motivul de casare prevăzut de pct. 5 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reține că recurenta-reclamantă și-a întemeiat recursul pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 și 6 C. proc. civ.

În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., se constată că, într-adevăr, nu poate fi avut în vedere, susținerile recurentei neputându-se circumscrie ipotezei avute în vedere de textul legal.

Sub imperiul acestei norme de drept, se pot include doar neregularități de ordin procedural, care atrag sancțiunea nulității sentinței în condițiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în cazurile de casare reglementate de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează o singură ipoteză de nulitate, respectiv încălcarea formelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă, cu titlu de exemplu, nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii ș.a.m.d.

Or, recurenta-reclamantă este nemulțumită de soluția dată de prima instanță asupra excepției de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018, fără, însă, a indica ce normă de procedură ar fi încălcat instanța, astfel că legalitatea hotărârii recurate nu poate fi analizată din perspectiva motivului de casare prevăzut de pct. 5 al articolului 488 C. proc. civ.

De fapt, criticile recurentei vizează încălcarea și aplicarea prevederilor legale incidente, motiv de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că hotărârea instanței de fond urmează a fi analizată din această perspectivă, atât în ceea ce privește soluția de respingere a excepției de nelegalitate, ca inadmisibilă, cât și cea de respingere a acțiunii, ca inadmisibilă.

Astfel, analizând sentința de fond sub aspectul soluției pronunțate asupra excepției de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, Înalta Curte constată că prima instanță a respins în mod corect excepția de nelegalitate ca fiind inadmisibilă, însă va înlătura considerentele reținute de judecătorul fondului în fundamentarea acesteia și le va înlocui cu argumentele ce vor fi arătate în continuare.

Potrivit art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, "Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu ori la cererea părții interesate."

Excepția de nelegalitate este reglementată ca un mijloc procesual de apărare ce poate fi invocat în cadrul unui proces deja început, indiferent de obiectul acestuia, fiind o formă de control judecătoresc al legalității actului administrativ diferită de acțiunea directă în contencios administrativ, prin care se tinde la anularea actului emis de o autoritate publică.

Verificarea admisibilității excepției de nelegalitate se face prin prisma următoarelor condiții: excepția să vizeze un act administrativ individual, în accepțiunea art. 2 alin. (1) lit. c) teza I din Legea nr. 554/2004; actul administrativ individual în discuție să nu fie exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, potrivit art. 126 alin. (6) din Constituția României și art. 5 din Legea nr. 554/2004; soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, condiția relevanței acestei excepții de nelegalitate presupunând afirmarea și demonstrarea interesului procesual pe care îl prezintă rezolvarea prealabilă a excepției, în raport cu obiectul și circumstanțele cauzei.

Pentru ca excepția de nelegalitate să fie admisibilă, este însă necesar ca soluția ce urmează a fi pronunțată asupra litigiului să depindă de actul administrativ cu caracter individual, pentru că efectul admiterii excepției este acela că instanța va judeca litigiul fără a mai ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată.

În cauză, Decizia nr. 16517/27.08.2018 ce face obiectul excepției de nelegalitate, reprezintă, practic, actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate este invocată în susținerea cererii de despăgubiri, iar o soluție de admitere a excepției de nelegalitate a acesteia ar avea drept consecință înlăturarea deciziei de la soluționarea cauzei de față, iar nu anularea actului, cum pretinde recurenta-reclamantă.

Or, premisa formulării unei acțiuni în despăgubire conform art. 19 din Legea nr. 554/2004, în temeiul căruia au fost solicitate pretențiile deduse judecății, este aceea că persoana vătămată a formulat o acțiune în anularea actului administrativ, fără a fi cerut în același timp și despăgubiri, respectiv să existe o hotărâre judecătorească pronunțată de instanța de contencios administrativ de anulare a actului.

În concluzie, întrucât legalitatea deciziei menționate nu poate fi verificată pe cale incidentală prin prisma actului contestat și a efectelor produse de admiterea unei asemenea excepții, urmează a fi menținută soluția de respingere ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate invocate de reclamantă.

În ceea ce privește soluția instanței de fond de respingere a acțiunii ca inadmisibilă, recurenta-reclamantă a susținut că s-au încălcat normele de drept material care stabilesc condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice. În esență, așa cum s-a arătat, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greșită a cadrului legislativ incident în materia răspunderii patrimoniale a autorității publice, respectiv a dispozițiilor art. 19 și art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, considerând că în mod greșit a reținut prima instanță inadmisibilitatea acțiunii sale pe motiv că nu ar fi contestat Decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraților.

Contrar susținerilor recurentei-reclamante și în acord cu opinia primei instanțe, al cărei raționament logico-juridic îl împărtășește, Înalta Curte constată că acțiunea formulată de parte în temeiul dispozițiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este inadmisibilă raportat la situația de fapt constatată.

Deși este adevărat că prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a respins mai multe cereri de plată formulate de recurenta-reclamantă, în temeiul acelorași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015, această decizie la care se raportează partea în susținerea acțiunii în despăgubiri ce face obiectul prezentei cauze nu a analizat și respins și cererea de plată înregistrată sub nr. x/13.12.2016, cum în mod greșit susține recurenta-reclamantă.

Așa cum rezultă din soluția pronunțată în dosarul nr. x/2019 de către Înalta Curte de Casație și Justiție, secția contencios administrativ și fiscal, în cadrul căruia a fost contestată și anulată Decizia nr. 18140/28.01.2019, intimatul-pârât a fost obligat să soluționeze pe fond cererile de plată ale reclamantei nr. 33355 și nr. 33356, ambele din data de 18.10.2018.

De altfel, din conținutul deciziei nr. 18140/28.01.2019 rezultă în mod explicit, că prin intermediul acesteia au fost respinse doar 2 cereri plată, menționate în Borderoul nr. 3 fără legătură cu dosarul de daună în care a fost pretinsă plata sumei ce face obiectul acțiunii reclamantei.

Totodată, prin Decizia FGA nr. 18140/28.01.2019 nu sunt soluționate, în sensul respingerii, cererile menționate în Borderoul nr. 2, ci sunt reluate considerentele potrivit cărora toate cererile de plată, care nu sunt incluse în Borderoul 1 (privind cererile acceptate la plată până la atingerea plafonului), inclusiv cele două cereri din Borderoul 3, nu au putut fi soluționate în fond ca urmare a depășirii acestui plafon, cu consecința însă a respingerii doar a celor 2 cereri de plată din Borderoul nr. 3.

Pe de altă parte, cererea de plată în discuție în prezentul litigiu, a fost soluționată prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, astfel cum reiese fără putință de tăgadă din probele administrate în dosar, inclusiv considerentele și dispozitivul acesteia confirmând această concluzie, decizie cu privire la a cărei contestare nu au fost administrate probe.

Întrucât din prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, temeiul de drept invocat în susținerea pretențiilor formulate, rezultă că admisibilitatea unei asemenea acțiuni în daune este condiționată de soluționarea unei acțiuni anterioare de către instanța de contencios, în anularea unui act administrativ, iar pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorității publice se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse și emiterea actului administrativ, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeași acțiune, în temeiul art. 8 din același act normativ, și având în vedere că în speță nu s-a făcut dovada anulării deciziei nr. 16517/27.08.2018, prin care a fost soluționată, în realitate, cererea de plată aflată în litigiu, instanța de control judiciar constată că în mod corect a admis instanța de fond excepția inadmisibilității acțiunii și a respins pe acest temei acțiunea reclamantei.

Având în vedere că nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunțată cu interpretarea și aplicarea corectă a dispozițiilor legale incidente în speță, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, Înalta Curte va respinge ca nefondat demersul judiciar inițiat de recurenta-reclamantă, cu consecința păstrării ca legale a sentinței atacate.

Pentru cele arătate anterior, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) C. proc. civ. raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge cererea de suspendare formulată de recurenta-reclamantă și va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare formulată de recurenta-reclamantă A. S.A..

Respinge recursul formulat de recurenta-reclamantă A. S.A. împotriva sentinței nr. 1965 din 31 octombrie 2022 a Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată astăzi, 8 februarie 2024, prin punerea soluției la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.