ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 1197/2023

Cererea de chemare în judecată Prin acțiunea formulată reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciul cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând în: penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF nr. 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective, penalitățile până la 06.09.2021 fiind de 9.940,86 RON; în subsidiar despăgubiri reprezentând dobânda legală penalizatoare, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, cu cheltuieli de judecată.

Soluția instanței de fond Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal, prin sentința nr. 1596 din 8 noiembrie 2021, a respins cererea de suspendare a judecății până la soluționarea în mod definitiv a dosarului nr. x/2019, ca neîntemeiată, a respins excepția de nelegalitate invocată de reclamantă în privința deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă, a admis excepția de inadmisibilitate a formulării acțiunii, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibilă și a respins cererea de aplicare a amenzii judiciare, formulate de pârât, ca neîntemeiată.

Calea de atac exercitată Împotriva hotărârii instanței de fond reclamanta A. S.A. a declarat recurs. Recursul este întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. După o amplă prezentare a situației de fapt, în motivarea recursului se arată că prin soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate invocată de A. împotriva Deciziei nr. 16.517/27.08.2018, prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității iar hotărârea este nemotivată, (motiv de recurs prevăzut de art. 488 pct. 5 și pct. 6 C. proc. civ.) Recurenta precizează că, în susținerea excepției de nelegalitate, a arătat că prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A. invocând prevederile art. 4 alin. (1) lit. e) coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea 213/2015 potrivit cărora plata de către FGA a creanțelor de asigurare se poate face în limita unui plafon de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. În baza acestor, FGA a apreciat că plafonul trebuie aplicat pe creditor de asigurare, iar nu pe creanță de asigurare. Mai mult, A. depunând cereri pentru mai multe creanțe de asigurare a fost considerat drept creditor unic de asigurare, fără a se ține cont de mecanismul specific subrogației - instituție juridică prin care A. a devenit titular al respectivelor creanțe de asigurare. Or, modul de interpretare pe care FGA l-a adus prevederilor Legii 213/2020 este vădit nelegal, iar această nelegalitate rezultă în mod incontestabil din aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de Înalta Curte de Casație și Justiție prin decizia nr. 29/02.03.2020 pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept. În opinia recurentei, este evident că Decizia nr. 16157/27.08.2018 este un act administrativ individual nelegal iar în temeiul art. 4 alin. (1) din Legea 554/2004 prima instanță ar fi trebuit să constate nelegalitatea acesteia, admițând excepția de nelegalitate. Prin urmare, chiar dacă Decizia 16517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepției de nelegalitate. Prin respingerea ca inadmisibilă a excepției de nelegalitate, pentru niciun alt motiv decât acela că Decizia 16517, ca de altfel orice act administrativ, poate fi atacată cu acțiune directă, prima instanță încalcă o alternativă procedurală pe care chiar legea o oferă, liberul acces la justiție și dreptul la un proces echitabil. Așa cum s-a arătat în mod constant în jurisprudență, motivarea unei hotărâri trebuie să fie clară și precisă, să răspundă în fapt și în drept la toate pretențiile formulate de către părți și să conducă în mod logic și convingător la soluția din dispozitiv. Hotărârea instanței trebuie să cuprindă, ca o garanție a caracterului echidistant al procedurii judiciare și al respectării dreptului la apărare al părților, motivele de fapt și de drept care au format convingerea instanței, precum și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților, conform art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. Prin respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanță a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice. În speță, prima instanță consideră că de vreme ce Decizia 16517 nu a fost contestată, deci nu a fost declarată nelegală, acțiunea în despăgubiri este inadmisibilă. În susținerea poziției sale instanța invocă și prevederile art. 18 din Legea 554/2004 potrivit cărora în cazul soluționării cererii în anularea actului, instanța va hotărî și asupra despăgubirilor pentru daunele materiale și morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. Prin urmare, prima instanță ar fi trebuit să procedeze la analizarea și admiterea excepției de nelegalitate și astfel este evident că și condiția existenței actului administrativ nelegal -pentru angajarea răspunderii patrimoniale a FGA ar fi fost îndeplinită. Așadar, Decizia nr. 18140/28.01.2029 conține în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 de cereri de plată menționate în anexa 2. În plus, la baza refuzului tuturor cererilor de plată sunt aceleași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii 213/2015 și mai ales a noțiunilor de creanță de asigurare, creditor de asigurare și a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor. Or, Decizia 18140/28.01.2019 a fost desființată prin hotărârea pronunțată de ÎCCJ în data de 19.11.2021 în dosarul x/2021 În susținerea recursului sunt redate texte de lege incidente pricinii și practică judiciară.

Apărările formulate în cauză Intimatul Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare prin care a solicitat, în principal anularea recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar, respingerea recursului, ca nefondat.

Soluția instanței de recurs Analizând sentința atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor expuse în întâmpinarea intimatului, Înalta Curte apreciază că motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. este nul, iar motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ. este nefondat. Pentru a ajunge la această soluție instanța a avut în vedere considerentele în continuare arătate. În ceea ce privește motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.: "când, prin hotărârea dată, instanța a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității" Înalta Curte constată că, deși este invocat, acest motiv de recurs nu este însoțit de argumentele prin care să se demonstreze în care dintre ipotezele reglementate de textul legal mai sus menționat s-ar încadra critica de nelegalitate. Potrivit art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ., cererea de recurs va cuprinde, alături de celelalte mențiuni prevăzute cu caracter imperativ, și motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul și dezvoltarea lor sau, după caz, mențiunea ca motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat. Prin textul art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., legiuitorul a reglementat mai multe ipoteze de nelegalitate, de natură să atragă casarea unei hotărâri judecătorești, însă simpla invocare a acestui articol nu este de natură a conduce la concluzia că cerința imperativă a dispozițiilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ. a fost îndeplinită în cauză de către recurenta-reclamantă. Pentru a conduce la casarea hotărârii atacate pe acest motiv de critică, recursul nu se poate limita la o simplă indicare "de formă" a textului art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., cerința legală a "dezvoltării motivelor" implicând determinarea criticilor punctuale și indicarea pretinselor greșeli de judecată săvârșite de instanță, cerință nerespectată de către recurent cu ocazia invocării acestui prim motiv de recurs, ceea ce conferă susținerilor recurentului doar o aparență de motivare, însă nu reprezintă un argument suficient pentru a provoca o analiză de legalitate a hotărârii recurate pe acest motiv de recurs. Prin urmare, sancțiunea prevăzută de normele procedurale în vigoare, pentru lipsa oricăreia dintre mențiunile la care se referă art. 486 alin. (1) lit. a) și c), este nulitatea, astfel cum prevăd dispozițiilor art. 488 alin. (3) teza întâi C. proc. civ. Astfel, Înalta Curte va admite excepția nulității recursului și, pe cale de consecință, va anula recursul din perspectiva motivului de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în raport cu dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei") Înalta Curte reține că potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților." Verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar constată că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune. Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de partea reclamantă, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat. Prin urmare, verificând conținutul sentinței atacate, instanța de control judiciar reține că aceasta îndeplinește exigențele art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată. De asemenea, în cuprinsul hotărârii judecătorești analizate, nu se regăsesc considerente contradictorii, instanța de fond înfățișând într-o manieră clară și coerentă argumentele avute în vedere în adoptarea soluției asupra cererii de chemare în judecată. Aceasta deoarece, din analiza considerentelor sentinței recurate, rezultă indubitabil că, în prezenta cauză, instanța de fond a indicat ce reprezintă, în opinia sa, indicii temeinice, respectiv argumentele care au stat la baza raționamentului său logico-juridic concretizat în dispozitivul sentinței, astfel că nu se poate susține, cu suficient temei, că hotărârea atacată în prezenta cauză ar fi nemotivată, sau că, prin prisma considerentelor sale, nu ar fi posibilă exercitarea controlului judiciar prin intermediul căii de atac a recursului. Doctrina și jurisprudența au afirmat constant că o motivare clară și cuprinzătoare a unei hotărâri judecătorești nu presupune analizarea tuturor afirmațiilor părților, ci doar a acelora cu caracter esențial, chiar și acestea din urmă putând fi tratate în mod global. Este obligatoriu ca judecătorul să analizeze, în mod real și păstrându-și echilibrul dar și obiectivitatea, susținerile ambelor părți cu interese contrare în proces, dar doar acele susțineri care au legătură cu obiectul cauzei, cu fundamentul pretențiilor deduse judecății și cu soluția ce urmează a se dispune, din perspectiva acestei soluții, urmând a fi filtrate și cenzurate respectivele susțineri, fie în sensul reținerii, fie în cel al înlăturării lor. Astfel fiind, Înalta Curte apreciază că acest motiv de recurs nu este întemeiat. În ceea ce privește motivul de recurs întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greșită a normelor de drept material") Înalta Curte apreciază că instanța de fond în mod corect a reținut că excepția de nelegalitate a deciziei FGA nr. 16.517/27.08.2018 este inadmisibilă, raportându-ne la dispozițiile art. 4 și art. 19 din Legea nr. 554/2004. Astfel, în mod temeinic și legal s-a reținut că nu are legătură cu fondul cauzei, deoarece dacă s-ar admite excepția de nelegalitate consecința ar fi înlăturarea deciziei FGA de la soluționarea prezentei cauze, iar nu anularea deciziei FGA, astfel cum dispun prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, a cărui incidență se verifică în prezenta cauză. Această condiție impusă de art. 19 din Legea 554/2004 este obligatorie, neîndeplinirea acesteia ducând la inadmisibilitatea cererii de despăgubiri introdusă pe cale separată. Or, în prezenta cauză, recurenta-reclamantă nu a făcut dovada acțiunii prin care solicită anularea Deciziei 16517/27.08.2018. Decizia reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărei nelegalitate este invocată în susținerea cererii de despăgubiri cu care a fost învestită instanța prin cererea introductivă. Ori, legalitatea actului administrativ cu caracter individual care formează din această perspectivă obiectul cauzei nu poate fi cercetată pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, ci doar pe calea principală a acțiunii în anulare, situație în care instanța de fond a reținut corect faptul că chestiunea de drept a legalității deciziei FGA nr. 16517/27.08.2018, apare ca inadmisibilă. Pe fondul cauzei, Înalta Curte reține că instanța de fond temeinic și legal a reținut că prin Decizia FGA nr. 18140/28.01.2019 nu a fost soluționată cererea de plată ce face obiectul prezentului dosar, așa cum în mod greșit susține recurenta. Așa cum în mod corect a reținut și instanța de fond, Înalta Curte apreciază că art. 19 din Legea 554/2004 privește situația în care reclamanta a contestat, în prealabil, actul administrativ a cărui nelegalitate o invocă și nu situația din prezenta cauză unde lipsește cu desăvârșire acțiunea în anulare introdusă împotriva actului administrativ considerat nelegal. Orice încercare de acoperire a neîndeplinirii acestei condiții privind existența unei acțiuni în anulare, introdusă anterior prezentului litigiu, la mai bine de 3 ani și jumătate de la da a comunicării Deciziei 16517, respectiv 17.09.2018, nu poate fi reținută. Înalta Curte reține că FGA nu are calitate de asigurător și nu se subrogă în drepturile și obligațiile asigurătorului pentru a-i fi aplicabilă norma specială, iar pe de altă parte, temeiul legal al acțiunii îl constituie răspunderea pentru fapta proprie a pârâtului determinată de refuzul de achitare a despăgubirilor solicitate, și nu obligații care decurg din contractul de asigurare, care nu se aplică în raport cu FGA. Astfel, în mod corect a hotărât prima instanță că penalitățile sunt solicitate asupra unei sume care nu este certă, prin decizia 16517/27.08.2018 cererea de plată a fost respinsă pentru depășirea plafonului de 450.000 RON În ceea ce privește critica cu privire la modul de interpretare dat de FGA prevederilor Legii 213/2015 raportat la aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia 29/02.03.2020 pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept, Înalta Curte reține că dezlegarea unei probleme de drept are drept scop prevenirea unei practici judiciare neunitare, asigurând o interpretare și aplicare unitară ale prevederilor legale ce fac obiectul acestei proceduri, iar fiecare dosar procesual este o situație juridică distinctă care atrage consecințe juridice diferite și trebuie tratat ca atare, ceea ce presupune o analiză în concret a fiecărui dosar procesual. În prezenta cauză, recurenta-reclamantă nu a înțeles să conteste Decizia 16517/27.08.2018, consecința juridică o reprezintă faptul că acea decizie administrativă a produs consecințe juridice, cu o prezumție de legalitate și temeinicie. Nefiind un litigiu pe rol, instanțele nu au constatat aplicabilitatea Deciziei ÎCCJ nr. 29/2020, motiv pentru care nu se poate constata, în această fază procesuală, aplicabilitatea acesteia atât timp cât Decizia FGA 16517 nu a fost atacată cu o acțiune în anulare pe cale separată anterioară prezentului litigiu, condiție obligatorie impusă de art. 19 din Legea 554/2004. În raport cu cele reținute, Înalta Curte constată că toate criticile sunt nefondate, judecătorul fondului apreciind în mod corect și legal starea de fapt dedusă judecății, hotărârea pronunțată nefiind susceptibilă de criticile formulate, dimpotrivă, aceasta a fost dată cu aplicarea corectă a dispozițiilor legale aplicabile cauzei, după cercetarea atentă a fondului și a probatoriilor administrate. Prin urmare, instanța constată că susținerile și criticile recurentei sunt neîntemeiate și nu pot fi primite, iar instanța de fond a pronunțat o hotărâre legală. Față de soluția pronunțată, Înalta Curte va respinge cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de recurenta-reclamantă.

Temeiul legal al soluției instanței de recurs Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va admite excepția nulității motivului de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., va anula recursul din perspectiva motivului de recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în raport cu dispozițiile art. 489 alin. (2) C. proc. civ. și va respinge recursul întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 6 și 8 C. proc. civ., ca nefondat.