ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5311/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, sub nr. x/2021, reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând în: - în principal, penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective; până în data de 6/2/2021 penalitățile sunt în cuantum de 29718.61; - în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011. De asemenea, a solicitat obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu. 1.

Reclamanta a depus note scrise prin care a invocat excepția de nelegalitate a deciziei nr. 16517/27 august 2018. 2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 399 din 1 martie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a decis următoarele: - a respins cererea de suspendare a judecății cauzei; - a respins excepția de nelegalitate, ca inadmisibilă; - a respins excepția inadmisibilității cererii și excepția tardivității invocate de pârât prin întâmpinare și note scrise; - a respins acțiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca neîntemeiată; - a respins cererea privind aplicarea amenzii judiciare.

Calea de atac exercitată în cauză 3.1. Împotriva hotărârii instanței de fond a formulat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea sentinței recurate și trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanțe, cu consecința admiterii acțiunii formulate în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 și a obligării pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/04.04.2017, precum și obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată. Prin respingerea acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanță a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice, reținând că, atâta vreme cât Decizia nr. 16517 nu a fost contestată și declarată nelegală, acțiunea în despăgubiri este neîntemeiată. În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. În speță, actul administrativ nelegal este refuzul FGA de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., așa cum a fost el exprimat prin Decizia 16517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia 18140/27.08.2018. În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. În speță, actul administrativ nelegal este refuzul FGA de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., așa cum a fost el exprimat prin Decizia 16517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia 18140/27.08.2018. Decizia nr. 18140/28.01.2019 conține în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 de cereri de plată menționate în anexa 2. În plus, la baza refuzului tuturor cererilor de plată sunt aceleași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015 și mai ales a noțiunilor de creanță de asigurare, creditor de asigurare și a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor. Or, Decizia nr. 18140/28.01.2019 a fost atacată și desființată ca nelegală prin hotărârea pronunțată de Î.C.C.J. în data de 19.11.2021 în dosarul nr. x/2021. În concluzie, în opinia recurentei-reclamante, nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanță putea să rețină ca îndeplinită această condiție, fie în baza soluției pronunțate de Înalta Curte de Casație și Justiție în dosarul nr. x/2019 privind anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin valorificarea efectelor Deciziei I.C.C.J. nr. 29/2020, împotriva Deciziei nr. 16517/27.08.2018. Condiționând admisibilitatea acțiunii strict de anularea Deciziei nr. 16517/27.08.2018 printr-o hotărâre anterioară, prima instanță a încălcat normele materiale de drept care stabilesc condițiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorității publice. 3.2. Pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților a declarat recurs incident împotriva sentinței civile nr. 399 din 1 martie 2022, pronunțată de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, solicitând casarea sentinței recurate și respingerea acțiunii reclamantei, pe cale de excepție, ca inadmisibilă, respectiv, ca tardiv formulată și obligarea recurentei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată. În esență, recurentul-pârât a invocat aplicarea greșită de către prima instanță a dispozițiilor art. 18 alin. (3), art. 19 din Legea nr. 554/2004 și încălcarea prevederilor art. 2, art. 11 și art. 12 alin. (1), art. 13 alin. (5) și art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, apreciind ca fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. În dezvoltarea motivelor de recurs, a arătat că, în materia contenciosului administrativ, pentru ca o cerere în pretenții să poată fi formulată în condițiile art. 1 alin. (1), art. 8 alin. (1), art. 18 alin. (1)-(3) și art. 19 alin. (1) și (2) din Legea nr. 554/2004 este necesar ca reclamanta să solicite fie prin aceeași acțiune, fie printr-o acțiune distinctă, anularea actului administrativ considerat vătămător, iar acesta să fie constatat nelegal. Or, in prezenta cauza, actul administrativ considerat vătămător este Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018, act administrativ necontestat, care se bucura de prezumția de legalitate si temeinicie, nefiind anulat pe calea procedurii judiciare, prin intervenția decăderii consolidându-se in mod definitiv stingerea raportului juridic de drept administrativ. A apreciat că în mod greșit a respins instanța de fond excepția inadmisibilității cererii de chemare in judecata, câtă vreme reclamanta nu a probat anularea, prin hotărâre definitiva, a actului administrativ vătămător. Astfel, a precizat că nu exista hotărâre judecătoreasca definitiva prin care instanța de judecata sa fi constatat, în prealabil, obligația FGA de a soluționa cererea de plată intr-un anume termen, iar acesta să nu fi procedat la soluționare. Legea contenciosului administrativ da posibilitatea exercitării separate a acțiunii în despăgubire față de acțiunea in anularea actului, dar nu în orice condiții, ci numai daca acest lucru nu este posibil odată cu exercitarea acțiunii în anularea actului, deci potrivit regulii instituita în cadrul art. 8 din lege, respectiv dacă persoana vătămată nu poate cunoaște și determina întinderea pagubei la data promovării acțiunii principale împotriva actului vătămător. Prin raportare la dispozițiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, având in vedere ca acest articol are un caracter de excepție față de regula instituită de art. 8 din aceeași lege, excepție ce constă în condiționarea exercitării separate a acțiunii în despăgubire față de acțiunea în anularea actului administrativ numai în cazul în care persoana vătămata ar face dovada unor împrejurări obiective care au făcut imposibila stabilirea întinderii prejudiciului, cererea A. este inadmisibilă. A. a solicitat penalități sau dobânzi în temeiul legii, nicidecum al evaluării pretinsului prejudiciu. FGA nu a contestat calitatea de creditor de asigurare a reclamantei, prin actul administrativ emis fiind invocate dispozițiile art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 referitoare la plafonul de 450.000 RON pe creditor de asigurare al unui asigurător în faliment, aspect de drept pentru care a fost necesară învestirea Înaltei Curți de Casație și Justiție-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept. Prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată cu motivarea atingerii plafonului de 450.000 RON pentru creditorul de asigurare A., pentru societatea in faliment B., nicidecum pentru motive ce țin de calitatea de creditor de asigurare. În condițiile în care reclamanta nu a contestat actul administrativ prin care i-a fost respinsa cererea de plată, cererea de chemare în judecată privind obligarea recurentului - pârât in temeiul art. 19 in Legea nr. 554/2004 este inadmisibilă, astfel că instanța de fond în mod eronat a reținut ca excepția inadmisibilității este neîntemeiată. În ceea ce privește termenul de introducere a acțiunii, cu cele doua capete de cerere menționate, acesta este stabilit de art. 11 din lege, fiind în general de 6 luni dar nu mai mult de 1 an de la comunicarea actului considerat vătămător, iar în ce privește deciziile emise de FGA, termenul reglementat de Legea nr. 213/2015, lege speciala, este de 10 zile de la comunicare. Concluzionând, recurentul-pârât solicită admiterea recursului incident și înlăturarea considerentelor sentinței criticate, urmând care cererea de chemare în judecată să fie respinsă ca inadmisibilă sau ca tardivă, iar nu ca neîntemeiată.

Apărările formulate în recurs 4.1. Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraților a depus întâmpinare, prin care, în principal, a invocat excepția nulității recursului, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat. 4.2. Deși legal citată, recurenta-reclamantă A. S.A. nu a formulat întâmpinare față de recursul incident declarat de partea adversă.

Procedura de soluționare a recursului În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția completului de judecată învestit cu soluționarea recursului s-a fixat termen de judecată la data de 15 noiembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată următoarele:, II.1. În ceea ce privește recursul declarat de reclamanta A. S.A. Cu titlu prealabil, Înalta Curte reține că, deși prin sentința civilă nr. 399 din 1 martie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a soluționat și excepția de nelegalitate a Deciziei FGA nr. 16517/2018 (pe care a respins-o ca inadmisibilă), precum și excepțiile invocate de către pârâtul FGA, prin întâmpinare, în recurs, criticile reclamantei vizează exclusiv soluția primei instanțe de respingere, ca neîntemeiată, a acțiunii în despăgubire. Pentru a răspunde criticilor de nelegalitate invocate, Înalta Curte consideră necesar a reda, rezumativ, situația factuală care a condus la promovarea litigiului de față. Prin cererea de plată înregistrată sub nr. x/04.04.2017, A. S.A. a solicitat plata sumei de 9966 de RON reprezentând despăgubiri pe care A. era îndreptățită să le recupereze de la B. S.A.. Cererea de plată a fost soluționată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților prin Decizia nr. 16517/27.08.2018. Potrivit mențiunilor din dispozitivul acestei decizii, FGA a achitat către A. despăgubiri ce au făcut obiect al cererilor de plată menționate în borderoul nr. 1, până la o valoare totală de 450.000 RON, toate celelalte cereri, în sumă totală de 2.019.201,68 RON, menționate explicit în borderoul nr. 2, fiind respinse la plată pentru depășirea plafonului legal de 450.000 RON, fără a mai fi analizate în fond. Cererea de plată prin care a fost solicitată plata sumei de 9966 RON este menționată în borderoul nr. 2, anexă la Decizia nr. 16517/27.08.2018, la poziția 86. Potrivit confirmării de primire atașate la dosar (AR) Decizia nr. 16517/27.08.2018 a fost comunicată reclamantei A. la data de 03 septembrie 2018, reclamanta nefăcând dovada contestării acesteia. Recurenta-reclamantă s-a prevalat însă de existența Deciziei nr. 18140/28.01.2019, susținând că respingerea cererii de plată a fost reiterată de FGA prin această decizie. În acest context, instanța de contencios administrativ și fiscal a fost învestită cu o cerere prin care reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/26.04.2017 Prima instanță, reținând că cererea de plată a sumei de 9966 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2019, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanță în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care s-a raportat reclamanta, a respins cererea de chemare în judecată, ca neîntemeiată. Examinând criticile aduse de recurenta - reclamantă sentinței atacate, ce au fost subsumate de aceasta cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte le găsește nefondate, apreciind că hotărârea instanței de fond reflectă o corectă interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente cauzei. Pentru a statua astfel, Înalta Curte reține că recurenta - reclamantă nu a făcut dovada atacării Deciziei nr. 16517/27.08.2019 pe cale principală, printr-o acțiune în contencios administrativ, iar în ceea ce privește excepția de nelegalitate invocată în fond, reclamanta nu a atacat, prin recursul exercitat în cauza pendinte, soluția primei instanțe de respingere a acesteia ca inadmisibile, motiv pentru care o atare soluție a intrat în puterea lucrului judecat. În raport de aceste aspecte, Înalta Curte reține că efectele Deciziei nr. 16517/27.08.2019 nu pot fi înlăturate în maniera propusă de recurenta - reclamantă, indiferent de faptul că, prin Decizia nr. 29/2020, pronunțată în dezlegarea unei chestiuni de drept, de Înalta Curte de Casație și Justiție, prevederile legale ce au fost evocate în motivarea acestui act administrativ, au primit o interpretare diferită de cea exhibată de emitentul actului. Problema de drept pe care Înalta Curte a dezlegat-o prin Decizia nr. 29/2020 a privit chestiunea dacă, prin creanță de asigurare, în sensul definit de art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment, Înalta Curte statuând că, în interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte. Este de necontestat că, prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A. pe motivul atingerii plafonului de 450.000 RON, prin interpretarea și aplicarea eronată a prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 într-un sens contrar celor decise de instanța supremă prin decizia interpretativă nr. 29/2020. Cu toate acestea, intervenția Înaltei Curți, prin mecanismul de unificare a jurisprudenței prevăzut de art. 519-521 C. proc. civ., ulterior emiterii și comunicării de către FGA a Deciziei nr. 16517/27.08.2018, respectiv ulterior expirării termenului legal de contestare a acestui act de către reclamantă, nu are semnificația invocată de societatea recurentă, a nelegalității prezumate a deciziei. Câtă vreme reclamanta nu și-a exercitat dreptul de a ataca actul administrativ considerat vătămător, prezumția de legalitate a actului este consolidată și nu poate face obiectul contestării în prezenta cauză, nici chiar în contextul pronunțării deciziei nr. 29/2020. Așadar, se reține că recurenta - reclamantă a avut posibilitatea de a ataca actul administrativ printr-o acțiune în anulare și a ales să stea în pasivitate, acceptând efectele produse de acesta. Înlăturarea efectelor Deciziei nr. 16517/27.08.2019 în maniera propusă de recurentă ar echivala cu o repunere a părții nediligente în dreptul de a contestat legalitatea actului administrativ în afara termenului stabilit de legiuitor, deși aceasta avea cunoștință de conținutul actului și de vătămarea care îi este produsă încă de la momentul comunicării actului, aspect ce nu poate fi acceptat. Contrar susținerilor recurentei - reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ printr-o acțiune în anulare, care să fi fost admisă, nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 din Legea nr. 554/2004 și anume constatarea, în prealabil, a nelegalității actului vătămător. Cât privește invocarea, ca act administrativ vătămător, a Deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, FGA a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menționate în borderoul nr. 3). Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde și borderoul nr. 2, în care figurează și cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze, însă, astfel cum rezultă din actele cauzei și susținerile părților, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depășirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune, prin dispozitivul deciziei, o nouă soluție de respingere a acestor cereri. Prin urmare, întrucât, după cum corect a reținut și prima instanță, reclamanta nu a solicitat și obținut, în instanță, anularea unui refuz emis de FGA, refuz din care să poată deriva în mod direct un drept al reclamantei la accesorii (penalități/dobânzi), hotărârea primei instanțe este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. Pentru considerentele expuse, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportate la art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul principal formulat de reclamantă. II.2. Considerentele Înaltei Curți cu privire la recursul incident declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților Literatura de specialitate și practica judiciară au statuat că interesul reprezintă o condiție generală de exercitare a dreptului la acțiune, ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să subziste nu doar cu prilejul promovării acțiunii, ci și pe tot parcursul soluționării unei cauze. Astfel, conform art. 32 alin. (1) lit. d) din C. proc. civ., justificarea unui interes este o condiție de exercitare a oricărei cereri, inclusiv a unei cereri de recurs, iar conform art. 33 din C. proc. civ., interesul trebuie să fie determinat, legitim, personal, născut și actual. Pornind de la aceste premise teoretice, rezultă că interesul, definit ca folosul practic pe care partea îl poate obține prin promovarea acțiunii civile, trebuie să se reflecte într-un avantaj material sau juridic în patrimoniul sau persoana acesteia. Condiția interesului se verifică nu numai la introducerea cererii, ci trebuie îndeplinită pe toată durata procesului civil, inclusiv în legătură cu exercitarea căilor de atac. În măsura în care promovarea unei căi de atac nu prezintă un folos practic pentru cel care a recurs la ea, acea formă procedurală este lipsită de interes. Prin urmare, având în vedere soluția de respingere a cererii de chemare în judecată, soluție menținută prin respingerea recursului declarat de reclamantă, Înalta Curte apreciază că recursul incident declarat de pârâtul FGA este lipsit de interes. Pentru aceste considerente, Înalta Curte va respinge recursul incident declarat de pârâtul FGA împotriva aceleiași sentințe, ca lipsit de interes.