ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5312/2023

Obiectul cererii de chemare în judecată 1.1 Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2021, reclamanta societatea A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, a solicitat obligarea pârâtului la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii plată înregistrate la FGA sub nr. x/25.11.2016, constând în: (i) penalități de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,1%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF nr. 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată și până la data plății efective, arătând că, până în data de 6.09.2021 penalitățile sunt în cuantum de 6944,4 RON; (ii) dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, în subsidiar. 1.

La data de 14.01.2022, reclamanta A. a formulat excepție de nelegalitate a Deciziei nr. 16517/27.08.2018. 2. Hotărârea primei instanțe Prin sentința civilă nr. 654 din 28 martie 2022, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins atât excepția de nelegalitate, cât și cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraților, ca inadmisibile.

Calea de atac exercitată în cauză Împotriva hotărârii instanței de fond a formulat recurs reclamanta A. S.A., întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ. Ulterior prezentării situației de fapt, în motivarea recursului se arată că prin soluția pronunțată cu privire la excepția de nelegalitate invocată de A. împotriva Deciziei nr. 16.517/27.08.2018, prima instanță a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității, iar hotărârea este nemotivată (motive de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 și pct. 6 C. proc. civ.). În susținerea excepției de nelegalitate, a arătat că, prin Decizia nr. 16.517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A., invocând prevederile art. 4 alin. (1) lit. e), coroborat cu art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, potrivit cărora plata de către FGA a creanțelor de asigurare se poate face în limita unui plafon de 450.000 RON pe creditor de asigurare al asigurătorului aflat în faliment. Or, modul de interpretare pe care FGA l-a adus prevederilor Legii nr. 213/2020 este vădit nelegal, iar această nelegalitate rezultă în mod incontestabil din aspectele dezlegate cu caracter obligatoriu de Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 29/02.03.2020 pronunțată în dezlegarea unei probleme de drept. Prima instanță a respins ca inadmisibilă excepția de nelegalitate a Deciziei 16517/27.08.2018, raportat la art. 4 din Legea nr. 554/2004. În susținerea soluției, prima instanță a reținut doar că Decizia cu privire la care a fost invocată excepția reprezintă un act administrativ individual a cărui legalitate poate fi verificată doar pe calea acțiunii principale, iar nu și pe cale incidentală, prin invocarea excepției de nelegalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004. Or, o astfel de soluție este vădit nelegală din perspectiva prevederilor art. 4 alin. (1) din Legea nr. 554/2004. Prin urmare, chiar dacă Decizia 16517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate, soluția de respingere fiind contrară regulilor de procedură care consacră posibilitatea invocării excepției de nelegalitate. De asemenea, deși prima instanță susține că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată pe cale incidentală, prima instanță nu indică absolut deloc care sunt argumentele juridice, care sunt raționamentele logico-juridice care stau la baza unei astfel de soluții. În conformitate cu jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, pentru a răspunde cerințelor procesului echitabil, motivarea ar trebui să evidențieze că judecătorul a examinat cu adevărat chestiunile esențiale ce i-au fost prezentate. Curtea mai reține și faptul că motivarea este un element esențial al unei hotărâri judecătorești, o puternică garanție a imparțialității judecătorului și a calității actului de justiție, precum și o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanța superioară a atribuțiilor de control judiciar de legalitate și temeinicie. Obligativitatea motivării hotărârilor judecătorești constituie o condiție a procesului echitabil, exigență a art. 21 alin. (3) din Constituția României și art. 6 alin. (1) din Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale. Or, analizând hotărârea instanței cu privire la excepția de nelegalitate, precum și argumentele reținute în sprijinul acesteia, este evident că motivarea nu corespunde cerințelor legale așa cum au fost ele dezvoltate prin jurisprudența instanțelor naționale și CJUE. Prima instanță consideră doar că legalitatea Deciziei 16517 nu poate fi verificată decât pe calea acțiunii principale, neoferind însă niciun argument în sprijinul acestei rețineri. Prin respingerea ca inadmisibilă a acțiunii în angajarea răspunderii patrimoniale a FGA, prima instanță a încălcat prevederile legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorității publice, reținând că, atâta vreme cât Decizia nr. 16517 nu a fost contestată și declarată nelegală, acțiunea în despăgubiri este inadmisibilă. În realitate, însă, angajarea răspunderii patrimoniale a autorității este condiționată de existența unui act administrativ nelegal cauzator de prejudicii. În speță, actul administrativ nelegal este refuzul FGA de a da curs cererilor de plată a despăgubirilor formulate de A., așa cum a fost el exprimat prin Decizia 16517/27.08.2018 și reiterat prin Decizia 18140/27.08.2018. Decizia nr. 18140/28.01.2019 conține în mod expres refuzul FGA de a achita cele 270 de cereri de plată menționate în anexa 2. În plus, la baza refuzului tuturor cererilor de plată sunt aceleași argumente ce țin de interpretarea prevederilor Legii nr. 213/2015 și mai ales a noțiunilor de creanță de asigurare, creditor de asigurare și a modului de aplicare a plafonului de 450.000 RON pentru plata despăgubirilor. Or, Decizia nr. 18140/28.01.2019 a fost atacată și desființată ca nelegală prin hotărârea pronunțată de Î.C.C.J. în data de 19.11.2021 în dosarul nr. x/2021.

Apărările formulate în cauză Intimatul Fondul de Garantare a Asiguraților a formulat întâmpinare, în cuprinsul căreia a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză, a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 494 C. proc. civ., coroborat cu art. 475 alin. (2) și art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluția completului de judecată învestit cu soluționarea recursului s-a fixat termen de judecată la data de 15 noiembrie 2023, în ședință publică, cu citarea părților. II. Soluția instanței de recurs Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de dispozițiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantă este nefondat, pentru următoarele considerente: Din circumstanțele concrete ale cauzei, instanța de control judiciar reține că demersul judiciar inițiat de recurenta-reclamantă, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, a vizat obligarea pârâtului FGA la plata despăgubirilor aferente acoperirii prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată nr. x/25.11.2016. Reclamanta a apreciat că un atare prejudiciu constă, în principal, în penalități în cuantumul de 0,1% pe zi întârziere, conform Normei ASF nr. 23/2014, calculate de la data la care, în opinia reclamantei, ar fi trebuit să fie soluționată cererea de plată și până la data plății efective, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011. Soluționând cauza, prima instanță a respins excepția de nelegalitate, ca inadmisibilă, iar pe fondul cauzei, a respins acțiunea formulată de reclamantă A., ca inadmisibilă. Această soluție a fost criticată de către reclamantă, pentru nelegalitate, din perspectiva motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 din C. proc. civ. Învestită cu soluționarea recursului, Înalta Curte va răspunde punctual criticilor de nelegalitate invocate, reținând că acestea vizează soluțiile de respingere a excepției de nelegalitate și a acțiunii în despăgubire, ca inadmisibile. În ceea ce privește criticile aduse modalității de soluționare a excepției de nelegalitate, Înalta Curte reține că reclamanta a susținut, subsumat art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., că deși decizia nr. 16.517/27.08.2018 poate fi atacată și pe calea acțiunii principale, este evident că instanța putea și trebuia să verifice legalitatea acesteia pe calea incidentală a excepției de nelegalitate. Potrivit art. 4 din Legea 554/2004: "(1) Legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate." Din textul de lege antecitat, reiese că excepția de nelegalitate constituie un mijloc de apărare ce poate fi folosit de una dintre părți pentru a contracara pretențiile celeilalte părți ori pentru apărarea ori valorificarea unui drept al părții, utilizat în cadrul unui proces în curs de soluționare. Excepția de nelegalitate reprezintă una dintre formele de exercitare a controlului judecătoresc asupra actelor administrative (control indirect) și tinde la înlăturarea unui act administrativ nelegal, incident într-o cauză aflată pe rolul instanțelor judecătorești, indiferent de obiect sau de stadiu procesual. Pe de altă parte, Înalta Curte reține că nu se poate uza de acest mijloc de apărare atunci când partea avea atât interesul, cât și posibilitatea de a ataca actul administrativ printr-o acțiune în anulare și a ales să stea în pasivitate, acceptând efectele produse de acesta. Excepția de nelegalitate nu poate fi folosită cu scopul repunerii părții nediligente în dreptul de a ataca actul administrativ în afara termenului stabilit de legiuitor, deși aceasta avea cunoștință de conținutul actului și de vătămarea care îi este produsă încă de la momentul comunicării actului. Altfel spus, dispozițiile art. 4 din Legea nr. 554/2004 nu pot fi aplicate într-o speță care vizează obținerea de despăgubiri ca urmare a emiterii unui act administrativ pretins nelegal, dar care nu a fost atacat în termen cu acțiune în anulare, conform art. 1 și art. 8 din Legea nr. 554/2004. În speță, decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care s-a invocat excepția de nelegalitate, reprezintă actul administrativ cu caracter individual a cărui nelegalitate a fost invocată în susținerea cererii de atragere a răspunderii autorității, cu care a fost învestită instanța prin cererea introductivă. Câtă vreme obiectul cererii reclamantei privește acordarea de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 pentru prejudiciul suportat prin emiterea deciziei nr. 16517/27.08.2019, nelegalitatea actului administrativ pretins vătămător nu poate fi constatată pe calea incidentă a excepției de nelegalitate, ci doar prin formularea unei acțiuni în anulare, prealabil formulării acțiunii în despăgubiri. Nefondată este și critica formulată de recurenta-reclamantă, circumscrisă dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a susținut că prima instanță nu a indicat raționamentul logico-juridic ce a stat la baza soluției de respingere a excepției de nelegalitate ca inadmisibilă. Lecturând considerentele sentinței recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., prima instanță expunând în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportat la dispozițiile legale aplicabile litigiului dedus judecății. Astfel, judecătorul a explicat soluția pronunțată în dispozitiv prin argumente care demonstrează că a analizat efectiv chestiunea de drept disputată și a explicat raționamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii excepției de nelegalitate invocată de reclamantă în privința deciziei nr. 16517/27.08.2018, ca inadmisibilă. Totodată, instanța de control judiciar reține că hotărârea nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susțineri formulate de părțile în proces, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susține soluția pronunțată în cauză, obligație îndeplinită în prezenta speță. În acest sens sunt, spre exemplu, și aspectele reținute de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în Hotărârea Boldea c. României. Prezentarea considerentelor care susțin soluția nu este o chestiune de volum, iar în speță, motivarea sentinței recurate cuprinde argumente suficiente în sprijinul soluției date excepției de nelegalitate. Astfel fiind, Înalta Curte constată că toate criticile reclamantei vizând soluția primei instanțe, de constatare a inadmisibilității excepției de nelegalitate, sunt nefondate, urmând a fi respinse în consecință. În ceea ce privește criticile expuse de recurenta-reclamantă vizând soluția de respingere a acțiunii în răspundere patrimonială, Înalta Curte constată că acestea se subsumează dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. Contrar susținerilor recurentei-reclamante, Înalta Curte constată că, atât timp cât decizia F.G.A. nr. 16517/27.08.2018 nu a fost contestată în fața instanței de contencios administrativ printr-o acțiune în anulare, care să fi fost admisă, actul administrativ se bucură de prezumția de legalitate. În cauză nu este îndeplinită condiția premisă pentru introducerea cererii de chemare în judecată având ca obiect plata despăgubirilor potrivit art. 19 din Legea 554/2004 și anume constatarea în prealabil a nelegalității actului vătămător. Cât privește invocarea, ca act administrativ vătămător, a deciziei nr. 18140/28.01.2019, Înalta Curte constată că, potrivit dispozitivului acestei decizii, F.G.A. a respins alte două cereri de plată decât cea care face obiectul prezentului litigiu, menționate în borderoul nr. 3 atașat în dosarul de fond. Recurenta-reclamantă s-a prevalat de împrejurarea că această decizie cuprinde și borderoul nr. 2, în care figurează și cererea de plată ce face obiectul prezentei cauze. Însă, astfel cum rezultă din actele cauzei și susținerile părților, acest borderou se referă la cererile de plată deja respinse prin decizia nr. 16517/27.08.2018, fiind reluate considerentele referitoare la depășirea plafonului de despăgubire, dar fără a se dispune prin dispozitivul deciziei o nouă soluție de respingere a acestor cereri. Înalta Curte mai reține că dosarul nr. x/2019, având ca obiect acțiunea în anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, a fost soluționat de Înalta Curte de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal în recurs, prin decizia nr. 5732/2021, în sensul admiterii recursului declarat de reclamanta A., anulării deciziei nr. 18140 din 28.01.2019, emisă de pârât și obligării pârâtul F.G.A. să soluționeze pe fond cererile de plată nr. x/18.10.2018 și nr. y/18.10.2018 formulate de reclamantă, fiind respinsă, în rest, acțiunea. Așadar, există o soluție definitivă a instanței de contencios administrativ care constată că decizia nr. 18140/28.01.2019 privește numai cele două cereri de plată, iar nu pe cele respinse la plată prin decizia nr. 16517/2018. Înalta Curte nu poate primi nici susținerile recurentei-reclamante referitoare la incidența în cauză a Deciziei I.C.C.J. nr. 29/2020 - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, în condițiile în care considerentele acestei hotărâri nu vizează analiza temeiniciei Deciziei nr. 16517/27.08.2018 emise de Fondul de Garantare a Asiguraților. Problema de drept pe care Înalta Curte a dezlegat-o prin Decizia nr. 29/2020 a privit chestiunea dacă, prin creanță de asigurare, în sensul definit de art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015, se înțelege și creanța izvorâtă din dreptul de regres al societății de asigurare care a despăgubit pe asiguratul său împotriva asigurătorului de răspundere civilă obligatorie aflat în faliment, Înalta Curte statuând că, în interpretarea dispozițiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, plafonul de 450.000 RON se aplică pe creanțe de asigurare, în situațiile în care se exercită dreptul de regres de către societatea de asigurare care a efectuat plata indemnizației către propriul asigurat, ca efect al subrogării în drepturile asiguratului CASCO, pentru fiecare creanță în parte. Este de necontestat că, prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, FGA a respins cererile de plată formulate de A. pe motivul atingerii plafonului de 450.000 RON, prin interpretarea și aplicarea eronată a prevederilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 într-un sens contrar celor decise de instanța supremă prin decizia interpretativă nr. 29/2020. Cu toate acestea, intervenția Înaltei Curți, prin mecanismul de unificare a jurisprudenței prevăzut de art. 519-521 C. proc. civ., ulterior emiterii și comunicării de către F.G.A. a Deciziei nr. 16517/27.08.2018, respectiv ulterior expirării termenului legal de contestare a acestui act de către reclamantă, nu are semnificația invocată de societatea recurentă, a nelegalității prezumate a deciziei. Câtă vreme reclamanta nu și-a exercitat dreptul de a ataca actul administrativ considerat vătămător, prezumția de legalitate a actului este consolidată și nu poate face obiectul contestării în prezenta cauză, nici chiar în contextul pronunțării deciziei nr. 29/2020. Astfel, instanța în mod corect a reținut că este inadmisibilă o cerere de chemare în judecată prin care se solicită despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 fără ca în prealabil să se fi solicitat anularea actului administrativ vătămător. Prin urmare, față de considerentele expuse anterior, Înalta Curte constată că sentința recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. În consecință, nefiind incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 și 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 C. proc. civ. și art. 20 din Legea nr. 554/2004, va respinge recursul declarat de reclamantă, ca nefondat.