ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 610/2024

Ședința publică din data de 6 februarie 2024

Asupra recursului de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

Circumstanțele cauzei

Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acțiunea înregistrată inițial pe rolul Curții de Apel București, secția a VIII-a Contencios Adminstrativ și Fiscal sub nr. x/2021 la data de 31.08.2021, reclamantul A., în calitate de persoana vătămată, în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională a Funcționarilor Publici, a formulat, în temeiul prevederilor art. 52 alin. (1) din Constituția României precum și ale art. 1, art. 2, art. 7 7, art. 10 și urm. din Legea 554/2004 modificată și completată, privind contenciosul administrativ, cât și a art. 29 și urm. din C. proc. civ., cerere de chemare în judecată prin care a solicitat instanței ca prin hotărârea ce o va pronunța să dispună anularea în totalitate a Raportului de control nr. x/03.03.2021, a Notei de control nr. x/26.02.2021 dar și a adresei de răspuns ANFP nr. 11450/2021 la plângerea sa prealabilă nr. 2521/01.03.2021, acordarea de daune materiale reprezentând diferența indexată dintre veniturile cuvenite postului de Director General la CJAS Dâmbovita și cele de Director Executiv Relatii contractuale la aceeași instituție pe intervalul 01.07.2021-01.10.2021 (începând cu data de 01.10.2021 când a fost concediat nelegal prin Decizia CJAS Dâmbovița nr. 116/21.07.2021), plata de daune materiale reprezentând salariul cuvenit și neîncasat pentru funcția de Director General CJAS Dâmbovița, în intervalul 01.10.2021- 21.05.2022, când expira, conform art. 517 alin(2) din O.U.G. nr. 57/2019- prelungirea legala cu 1 an și pentru al doilea an consecutiv a activității sale peste vârsta standard de pensionare de 65 ani-împliniți la 21.05.2021. Reclamantul a solicitat acordarea drepturilor salariale cuvenite desfășurării activității în postul de Director General la CJAS Dâmbovița și pentru intervalul 21.05.2022-21.05.2023, respectiv până la împlinirea celor 3 ani de activitate peste vârsta standard de pensionare la care avea dreptul conform legislației în vigoare de care nu poate beneficia ca urmare a controlului nelegal al ANFP desfășurat la CAS Dâmbovița în luna februarie 2021, precum și daune morale în valoare de 1 leu.

La data de 8.02.2022 este depusă la dosar precizare a obiectului cererii introductive de instanță, prin care reclamantul arată expres că obiectul cererii cu care a învestit instanța în prezentul dosar nu este reprezentat și de anularea actelor administrative de modificare și încetare a raporturilor sale de muncă.

La data de 28.10.2021 pârâta Agenția Națională a Funcționarilor Publici,

a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acțiunii formulată de către acesta.

A invocat excepția necompetenței materiale a Curții de Apel București,

Secția a Vlll-a contencios administrativ și fiscal și a solicitat declinarea competenței materiale în favoarea Tribunalului București, secția a II-a contencios administrativ și fiscal, potrivit dispozițiilor art. 536 din O.U.G. nr. 57/2019 privind Codul administrativ, cu completările și modificările ulterioare; excepția inadmisibilității capătului de cerere având ca obiect anularea în totalitate a raportului de control nr. 189103.03.2021, a notei de control nr. x/26.02.2021 și a adresei de răspuns nr. x/2021 la plângerea prealabilă nr. 2521/01.03.2021, întrucât înscrisurile contestate nu se circumscriu dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare și nu pot fi considerate ca fiind acte administrative întrucât nu au dat naștere, modificat sau stins raporturi juridice, lipsindu-le o trăsătură esențială a actului administrativ și anume caracterul executoriu.

De asemenea, a invocat excepția lipsei calității procesuale pasive a

Agenției Naționale a Funcționarilor Publici cu privire la capetele de cerere nr. x, 3, 4 și 5, întrucât nu există identitate între ANF și persoanele care pot fi obligate la soluționarea pretențiilor reclamantului.

La data de 29.11.2021 reclamantul a depus răspuns la întâmpinare prin care a solicitat respingerea, ca inadmisibilă, iar pe fond respingerea, ca neîntemeiată, a întâmpinării formulate de pârâta ANFP.

Prin sentința nr. 486/15.03.2022, pronunțată de Curtea de Apel București în dosarul nr. x/2021, s-a admis excepția de necompetenței materiale și s-a declinat competența de soluționare a cauzei privind pe reclamantul A. în contradictoriu cu pârâta Agenția Națională a Funcționarilor Publici, în favoarea Tribunalului Dâmbovița.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Dâmbovița, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2022 la data de 29.04.2022.

La data de 16.05.2022, reclamantul A. a depus cerere și înscrisuri, prin care a invocat excepția de necompetență materială a Tribunalului Dâmbovița, apreciind, în esență, că procesul este de competența unei instanțe de alt grad, respectiv Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal.

Prin sentința nr. 382/31.05.2022 Tribunalul Dâmbovița, secția a II-a civilă și de contencios administrativ și Fiscal a admis excepția necompetenței materiale a Tribunalului Dâmbovița, invocată de reclamant și a declinat competența de soluționare a cauzei în favoarea Curții de Apel Ploiești.

La data de 8.07.2022 cauza a fost înregistrată pe rolul Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal sub nr. x/2022

Soluția instanței de fond

Prin sentința nr. 163 din data de 27.09.2022, Curtea de Apel Ploiești, secția de Contencios dministrativ și fiscal a dispus următoarele:

"Admite excepția inadmisibilității cererii privind anularea Raportului de control nr. x/3.03.2021, a Notei de control nr. x/26.02.2021 și a Adresei nr. x/2021 și respinge cererea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta AGENȚIA NAȚIONALĂ A FUNCȚIONARILOR PUBLICI, cauză declinată prin sentința nr. 382/31.05.2022 pronunțată de Tribunalul Dâmbovița, având ca obiect anularea acestor acte, ca inadmisibilă.

Respinge excepția lipsei calității procesuale pasive, invocată de pârâta ANFP, ca neîntemeiată.

Respinge, ca neîntemeiate, capetele de cerere referitoare la acordarea daunelor materiale (inclusiv acordarea drepturilor salariale pentru perioada 21.05.2022 - 21.05.2023) și a daunelor morale."

Calea de atac a recursului exercitată în cauză

Împotriva acestei sentințe, dar și împotriva încheierii din data de 13.09.2022 reclamantul A. a declarat recurs, întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3, 5, 6 și 8 C. proc. civ.

În dezvoltarea criticilor sale susține, în esență, recurentul că, în ceea ce privește încheierea de ședință din data de 13 septembrie 2022, critica sa vizează calificarea eronată dată de instanță excepțiilor inadmisibilității acțiunii și lipsei calității procesuale pasive, ca fiind de ordine publică. Astfel, recurentul arată că încheierea este nelegală în ceea ce privește interpretarea dată de instanță dispozițiilor art. 247 C. proc. civ., aceste excepții nefiind de ordine publică, pârâta trebuia să fie decăzută din dreptul de a le mai invoca, față de depunerea tardivă a întâmpinării.

În ceea ce privește sentința recurată, arată recurentul că aceasta este nelegală pentru faptul că nu cuprinde motivele pe care se întemeiaza, ori cuprinde motive contradictorii, redând cu titlu de exemplu considerentele instanței consemnate la filele x din din hotărârea atacată și anume " Prin raportul de control nr. x/3.3.2021 echipa de control din cadrul instituției pârâte a prezentat rezultatele verificării modului de aplicare a legislației privind funcția publică și funcționarii publici prin raportare la aspectele semnalate în cuprinsul notei nr. x/2021, prin care președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici a aprobat desfășurarea unei activități de control tematice la nivelul Casei de Asigurări de Sănătate Dâmbovița."

Susține recurentul că această constatare nelegală nu corespunde situației de fapt și de drept întrucât Nota nr. x/2021 dispune altceva și anume efectuarea unui control la solicitarea CNAS prin adresa x/2021 privind modificarea raportului de serviciu a doamnei ec B. prin Decizia sa nr. 65/2021 cât si "legalitatea constituirii si funcționarii comisiei de disciplina la CAS Dambovita prin raportare la procedurile disciplinare in cadrul cărora au fost analizate faptele doamnei B. sesizate drept abateri disciplinare...".

Nici constatarea de la fila nr. x a sentinței 163/27.09.2022 nu corespunde situației de fapt și de drept referitor la punerea în executare imediată de către CAS Dambovita a Deciziei Curții de Apel Ploiești nr. 620/26.08. 2020, dar că totuși a greșit neinformand-o pe doamna B. cu privire la emiterea Deciziei 95/27.08.2020. Această motivare contradictorie a Sentinței 163/2022 de către instanța de fond nu tine cont nici măcar de raportul de control al pârâtei-intimate care probează ca doamna ec B. a fost informată de emiterea Deciziei CAS Dambovita nr. 97/27.08.2020, dar a refuzat să o primească prin scrisoare recomandată, neprezentându-se nici la serviciu timp de aproape 1 luna(27.08.2020-24.09.2020) si sa se prezinte la serviciu fiind astfel pontată absent nemotivat. Aceste absente nemotivate nu au fost contestate de doamna ec B., dar au fost motivate nelegal de raportul de control ANFP.

Recurentul apreciază ca fiind contradictorii următoarele considerente ale sentinței recurate:" În raportul de control este inserată mențiunea că acesta poate fi contestat în termen de 15 zile de la primire, contestația urmând să fie adresată președintelui Agenției Naționale a Funcționarilor Publici. În situația în care autoritatea sau instituția publică controlată nu contestă raportul de control în termen de 15 zile de la primirea lui, se instituie în sarcina acesteia obligația de a îndeplini măsurile dispuse în raport.

Autoritatea sau instituția publică controlată trebuie să informeze Corpul de Control din cadrul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici cu privire la stadiul implementării măsurilor dispuse prin raportul de control până la expirarea termenului prevăzut în raport pentru fiecare măsură. În situația în care autoritatea sau instituția publică controlată nu informează Corpul de control până la expirarea termenului prevăzut în raport, aceasta va primi notificare în cuprinsul căreia se vor regăsi măsurile legale pe care Agenția le va lua pentru implementarea recomandărilor și/sau măsurilor dispuse prin raportul de control", respectiv " simpla posibilitate a contestării raportului, așa cum se menționează în partea finală a raportului de control contestat nu conferă acestuia natura de act administrativ." și că " autoritatea pârâtă nu a impus măsuri pentru intrarea în legalitate (astfel cum presupune un act administrativ propriu-zis), ci a stabilit recomandări, însoțite de puncte de vedere asupra aplicării unor dispoziții legale."

Consideră că o astfel de motivare este străină de natura cauzei întrucât raportul de control ANFP nr. 189/2021 împreună cu Nota de constatare a impus nelegal desființarea administrativa a Deciziei CAS Dambovita nr. 65/2021 dar si desființarea administrativa a comisiei de disciplina. In acest sens ANFP s-a conformat solicitării nelegala a CNAS nr. 1426/23.02.2021 anexată de parata-intimata la "documentația care a stat la baza controlului desfășurat de ANFP la CAS Dambovita".Pe de altă parte, instanța de fond motivează contradictoriu sentința pronunțată arătând ca ANFP nu a impus măsuri de intrare în legalitate. Contrar acestei motivări, în considerentele sentinței recurate instanța de fond precizează că:

"...în situația în care autoritatea sau instituția publică controlată nu informează Corpul de control până la expirarea termenului prevăzut în raport, aceasta va primi notificare în cuprinsul căreia se vor regăsi măsurile legale ve care Agenția le va lua pentru implementarea recomandărilor și/sau măsurilor dispuse prin raportul de control". Motivele din considerentele sentinței referitoare la faptul că:

"acțiunile ce urmau a fi luate de către entitatea controlată presupuneau efectuarea unei analize aprev. art. 507 alin. (8), art. 528 alin. /6), art. 414 din O.U.G. nr. 57/2019 și a deciziei Curții Constituționale a României nr. 737/8.10.2020, și că:

"aceste măsuri nu sunt de natură a produce efecte juridice în sensul definiției actului administrativ prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, întrucât nu dau naștere, nu modifică și nu sting raporturi juridice", sunt motive nelegale fiind străine de natura cauzei, hotărârea fiind dată si cu încălcarea normelor de drept material, fiind nu numai cu încălcarea art. 492 alin(10) si (11) din O.U.G. nr. 57/2019, modif si compl dar si cu încălcarea dispozițiilor imperative ale art. 502 alin(6), art. 528-530 din același act normativ. Art. 535 din O.U.G. nr. 57/2019 arată ca actele administrative întocmite cu nerespectarea art. 528-533 sunt nule de drept.

Motivele din considerentele sentinței recurate sunt nelegale și fără legătură cu fondul cauzei, respectiv ca Decizia CAS Dambovita nr. 65/22.02.2021 "a fost emisă fără respectarea dispozițiilor art. 507 alin(8) din O.U.G. nr. 57/2019".

Recurentul critică deopoptrivă și soluția de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii, susținând că, analizând natura juridică a Raportului de control nr x/03.03.2021, a Notei de control nr. x/26.02.2021 si a adresei de răspuns ANFP nr. 11450/2021 la plângerea prealabilă împotriva raportului de control este neîdoielnic ca acestea sunt acte administrative în înțelesul art. 2 alin. CI) Ut. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările si completările ulterioare. În cauză, raportul de control nr. x/03.03.2021 este emis de o autoritate publică centrală (structură de control) în regim de putere publică (fiind o activitate de control înfăptuită de structuri specializate-Corpul de control ANFP în baza Ordinului președintelui ANFP nr. 189/2021) în temeiul (declarativ) art. 401 alin(l) lit. e) din O.U.G. nr. 57/2019 cu modif si compl ulterioare, a art. 8 din H.G. nr. 1000/2006, art. 5, 11 si 40 din Regulamentul de Organizare si Functinare ANFP, si are ca obiect oficial:

"aplicarea legislației incidente in domeniul funcției publice si a funcționarilor publici la nivelul CAS Dambovita. producând totodată efecte juridice în ceea ce privește "obligativitatea măsurilor/sancțiunilor dispuse, dacă nu sunt contestate".

Prin natura sa juridică raportul de control ANFP contestat în cauză, are prin însăși conținutul său caracterul unui act administrativ în înțelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, cu modificările și completările ulterioare care a dat naștere, modificat sau/și a stins raporturi juridice" ca de exemplu: încetarea efectelor Deciziei CAS Dambovita nr. 65/22.02.2021 - prezumat a fi fost emisă legal -Aceasta decizie a fost revocată nelegal prin Decizia CAS Dambovita nr. 68/26.02.2021emisă prin eroare de fapt, presiunile psihice ale echipei comune de control ANFP-CNAS, si ca urmare a desființării administrative -chiar in timpul controlului de CNAS-ANFP-a comisiei de disciplină (prin adresa CNAS nr. x/26.02.2021-anexa 20 la cererea de chemare in judecata-).

Raportul de control ANFP 189/2021 a modificat explicit raportul juridic reprezentat de trecerea doamnei ec B. pe o funcție publică de execuție pe perioada cercetării disciplinare a comisiei de disciplina-astfel dispusa prin Decizia 65/2021- prin înlocuirea temeiului de drept al deciziei cu altul, fără legătură cu situația de fapt, respectiv art. 507 alin(8) din O.U.G. nr. 57/2019.

Alte măsuri în afara celor de mai sus cuprinse in Raportul de control ANFP nr. 189/2021 si Nota de constatare nr. x/2021, de natură a produce efecte juridice, în sensul definiției actului administrativ prevăzută la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, întrucât dau naștere, modifică sau sting raporturi juridice, sunt:

- desființarea administrativa a deciziilor CAS Dambovita de constituire a comisiilor de disciplina;

- desființarea în timpul controlului a comisiei de disciplina a CAS Dambovita pe motiv de activitate neconstitutionala, măsura unicat si fara precedent la nivel național;

- desființarea prin prescriere a sesizărilor comisiei de disciplina formulate de jr C. și de recurent.

Alte raporturi juridice modificate ca o consecință a Raportului de control ANFP nr. 189/2021 sunt: desființarea pe cale judecătoreasca a Deciziilor CAS Dambovita nr. 68/2021 și nr. 65/2021 prin soluționarea de către instanțele de contencios administrativ a dosarului nr. x/2021-Actiunea doamnei ec B. care a făcut obiectul dosarului arătat a fost formulată ulterior înregistrării la CAS Dambovita a plângerii prealabile nr. 2852/09.03.2021împotriva ambelor decizii in timpul mandatului său de Director General.

Astfel, apreciază recurentul că în speța de față, în raport de conținutul concret al raportului de control, se poate constata cu ușurința că acesta are o natură administrativă și nu una civilă, iar în atare condiții, competența de a cenzura pe fond acest act revine, potrivit art. 10 din legea 554/2004, Curții de Apel ca instanță de contencios administrativ. In cauză suntem în prezența unui litigiu de contestare a unui/unor acte administrativ/e emise de ANFP, în calitate de autoritate publică centrală cu atribuții de control, Mai mult, faptul că în situația luării de măsuri concrete prin raportul de control-v pct. 5.2.4 din raport-, acesta trebuie evident calificat ca act administrativ, aspect întărit și de dispozițiile de la pct. 6 -elemente de procedură- care prevede: -prezentul raport de control poate fi contestat în termen de 15 zile de la primirea acestuia, contestația urmând a fi adresata președintelui ANFP. In acest sens,raportul de control poate fi contestat în condițiile legii, iar contestația se depune la sediul entității care a dispus efeetuarea controlului. Solicită astfel a se avea în vedere că raportul de control ANFP nr. 189/2021 instituie o procedură administrativă de contestare specifică doar actelor administrative.

Apărările formulate în cauză

Intimata -pârâta Agenția Națională a Funcționarilor Publici a depus întâmpinare la cererea de recurs formulată de reclamantul A., în cadrul căreia, fără a invoca excepții, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin Rezoluția completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului din data de 13.01.2023, a fost fixat primul termen pentru judecata recursului la data de 06.02.2024, în ședință publică, cu citarea părților, când, Înalta Curte, luând act de concluziile orale formulate de reprezentanta intimatei - pârâte pe fondul recursului, dar și de cererea recurentului-reclamant de judecare a cauzei în lipsă, considerând că au fost lămurite toate împrejurările de fapt și temeiurile de drept ale cauzei, în baza art. 394 C. proc. civ. a declarat dezbaterile închise, reținând dosarul în pronunțare pe fondul recursului.

Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând actele și lucrările dosarului, precum și sentința recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările din cuprinsul întâmpinării și de normele legale incidente litigiului dedus prezentei judecăți, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamantul A. este nefondat, motiv pentru care urmează a-l respinge, ca atare, pentru considerentele expuse în continuare:

Mai întâi, Înalta Curte constată că, deși prin cererea de recurs recurentul A. încadrează criticile sale în dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 3,5,6 și 8 C. proc. civ., considerațiile sunt comune, criticile nefiind structurate pe fiecare motiv în parte.

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., se poate cere casarea unei hotărâri când a fost dată cu încălcarea competenței de ordine publică a altei instanțe, invocată în condițiile legii.

Înalta Curte reține că acest motiv de recurs poate fi primit doar dacă s-a invocat excepția necompetenței materiale sau teritoriale de ordine publică în fața instanței a cărei hotărâre se atacă, invocarea s-a făcut în condițiile legii, respectiv art. 130 alin. (2) C. proc. civ., respectiv la primul termen la care părțile au fost legal citate, iar instanța a respins în mod greșit excepția ori a omis să se pronunțe asupra acesteia.

Or, lecturând cererea de recurs formulată de recurentul -reclamant, Înalta Curte constată că, deși s-a invocat motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., nici în dezvoltarea criticilor sale, dar nici în fața Curții de Apel Ploiești recurentul - reclamant nu a invocat necompetența acestei instanțe de a soluționa acțiunea sa, dimpotrivă, în fața Tribunalului Dâmbovița recurentul-reclamant a susținut că procesul este de competența Curții de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal.

Prin urmare, în condițiile în care Curtea de Apel Ploiești, secția de contencios administrativ și fiscal a fost instanța care a judecat în primă etapă procesul, raportat la dispozițiile art. 10 alin. (1) și (3) din Legea nr. 554/2004 iar, din motivele de recurs nu au fost decelate critici care să vizeze necompetența acesteia, Înalta Curte constată că motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ. fost invocat doar formal de către recurentul -reclamant, astfel că se impune a fi înlăturat.

Trecând la analizarea motivului de nelegalitate prevăzut de art. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., Înalta Curte reține că, potrivit acestuia, se poate cere casarea unei hotărâri în cazul în care instanța de judecată a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancțiunea nulității.

Acest motiv de recurs include toate neregularitățile procedurale care atrag sancțiunea nulității, cu excepția celor menționate la punctele 1 - 4, precum și nesocotirea unor principii fundamentale a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

În doctrină s-a arătat, cu titlu de exemplu, că hotărârea poate fi casată pentru acest motiv atunci când se invocă: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralității, al publicității ședințelor de judecată; încălcarea dreptului de apărare urmare a nelegalei citări a părții pentru ultimul termen de judecată; efectuarea expertizei cu nesocotirea prevederilor art. 335 alin. (1) și art. 338 C. proc. civ. încălcarea dreptului de apărare dacă instanța a admis apelul și s-a pronunțat și asupra fondului, fără ca părțile să fi pus concluzii și asupra fondului; încălcarea principiului contradictorialității și al nemijlocirii prin pronunțarea soluției în baza unor dovezi care nu au fost administrate în cursul procesului și nu au fost puse în dezbaterea părților; decăderea din administrarea unei probe cu nesocotirea prevederilor art. 254 C. proc. civ. lipsa încheierii de dezbateri sau nesemnarea acesteia; respingerea cererii de recuzare dacă a fost cauzată o vătămare care nu poate fi înlăturată decât prin anularea hotărârii; aplicarea greșită a unor texte de lege.

Lecturând cererea de recurs, Înalta Curte reține că, în cadrul acestui motiv de casare poate fi încadrată critica ce vizează nelegalitatea încheierii de ședință din data de 13 septembrie 2022, recurentul invocând interpretarea și aplicarea eronată de către instanță a dispozițiilor art. 247 C. proc. civ., prin calificarea ce a dat-o excepțiilor inadmisibilității și lipsei calității procesuale pasive, ca și excepții de ordine publică.

Astfel, recurentul arată că încheierea este nelegală în ceea ce privește interpretarea dată de instanță dispozițiilor art. 247 C. proc. civ., aceste excepții nefiind de ordine publică, pârâta trebuia să fie decăzută din dreptul de a le mai invoca, față de depunerea tardivă a întâmpinării.

Această critică este neîntemeiată.

Excepția inadmisibilității este o excepție absolută, putând a fi invocată în orice stare a procesului, de oricare dintre părți, dar și de către instanță, din oficiu, întrucât, așa cum s-a reținut constant de instanța supremă, judecătorul de contencios administrativ este obligat să stabilească dacă acțiunea privește un act administrativ tipic sau atipic, în sensul legii contenciosului administrativ, un act preparator al unui act administrativ, care poate fi atacat numai odată cu acesta, sau simple adrese, notificări, etc., cu caracter pur administrativ, exceptate controlului judecătoresc.

Așadar, instanța este obligată a verifica premisa declanșării procesului în contencios administrativ, respectiv dacă actul atacat este administrativ, pentru ca pretinsa parte vătămată prin emiterea lui să se poată prevala de garanțiile procedurale ale Legii nr. 554/2004 sau ale legilor speciale în materia contenciosului administrativ.

În acord cu instanța de fond și Înalta Curte reține că excepția inadmisibilității este o excepție absolută, de interes public, deoarece privește încălcarea unor norme imperative, precum și o excepție peremptorie, deoarece împiedică judecata în fond privind verificarea legalității actelor ce fac obiectul judecății.

Și excepția lipsei calității procesuale pasive este o excepție absolută, ce implică încălcarea unei norme de ordine publică, ocrotește un interes public, depășind interesul procesual al părții, astfel că analiza acesteia poate interveni nu doar la solicitarea uneia dintre părți, ci și din oficiu. Altfel spus, nu este determinantă voința părții pârâte spre a invoca excepția lipsei calității procesuale pasive prin întâmpinare, câtă vreme în discuție este una dintre condițiile de exercitare a acțiunii civile, a cărei verificare se poate realiza și din oficiu.

Prin urmare, în mod corect instanța de fond, deși a reținut că întâmpinarea pârâtei a fost depusă la dosar după expirarea termenului legal, fiind decăzută aceasta din dreptul de a mai propune probe și de a invoca excepții, față de dispozițiile art. 208 alin. (2) C. proc. civ., ce exclud excepțiile de ordine publică, a pus în discuție excepțiile inadmisibilității și lipsei calității procesuale pasive, invocate de aceeași parte pârâtă, calificându-le ca și excepții de ordine publică, având în vedere că acestea privesc cadrul procesual, respectiv caracterul actelor care se contestă și calitatea procesuală, depășind interesul procesual al părții, ele ocrotind un interes public, ce vizează condițiile de exercitare a dreptului la acțiune.

Așadar, criticile recurentului cu privire la încheierea de ședință din data de 13 septembrie 2022, subsumate motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. sunt nefondate.

Nici criticile ce se circumscriu motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. nu pot fi reținute de către instanța de control judiciar ce constată că judecătorul de primă jurisdicție a prezentat argumentele de fapt și de drept pe care s-a întemeiat soluția pronunțată, fără a exista motive contradictorii sau străine de natura pricinii.

Înalta Curte constată, astfel, că, potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii "se vor arăta obiectul cererii și susținerile pe scurt ale părților, expunerea situației de fapt reținută de instanță pe baza probelor administrate, motivele de fapt și de drept pe care se întemeiază soluția, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât și cele pentru care s-au înlăturat cererile părților."

Verificându-se conținutul sentinței atacate, se poate observa cu ușurință că aceasta îndeplinește exigențele menționate, întrucât judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată.

Motivul de recurs analizat nu are în vedere fiecare dintre argumentele de fapt și de drept folosite de reclamant în cererea de chemare în judecată, instanța având posibilitatea să le grupeze și să le structureze în funcție de problemele de drept deduse judecății, putând să le răspundă prin considerente comune.

Cu alte cuvinte, chiar dacă în motivarea hotărârii judecătorești nu se regăsesc literal toate susținerile invocate de reclamant în susținerea nelegalității ordinului atacat, sentința nu este susceptibilă de a fi reformată prin prisma motivului de recurs cercetat; prima instanță reținând corect situația de fapt, în limitele impuse de această procedură și, totodată, realizând o încadrare juridică adecvată.

Înalta Curte reține că teza prevăzută la art. 488 alin. (1) pct. 6 Cod procedură civilă se referă la situațiile în care există contradicție între considerente și dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acțiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate ști ce anume a decis instanța; există contradicție între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acțiunii, iar din altele faptul că este întemeiată; motivarea soluției cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunțată soluția respectivă, atunci când considerentele reflectă un caracter antagonic, nefiind posibil de urmărit raționamentul care a stat la baza pronunțării soluției.

Analizând hotărârea ce face obiectul controlului judiciar de față, din această perspectivă, Înalta Curte nu a regăsit niciuna din aceste ipoteze, nefiind identificată nici o contradicție între aceste considerente: " " Prin raportul de control nr. x/3.3.2021 echipa de control din cadrul instituției pârâte a prezentat rezultatele verificării modului de aplicare a legislației privind funcția publică și funcționarii publici prin raportare la aspectele semnalate în cuprinsul notei nr. x/2021, prin care președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici a aprobat desfășurarea unei activități de control tematice la nivelul Casei de Asigurări de Sănătate Dâmbovița."

"În raportul de control este inserată mențiunea că acesta poate fi contestat în termen de 15 zile de la primire, contestația urmând să fie adresată președintelui Agenției Naționale a Funcționarilor Publici. În situația în care autoritatea sau instituția publică controlată nu contestă raportul de control în termen de 15 zile de la primirea lui, se instituie în sarcina acesteia obligația de a îndeplini măsurile dispuse în raport.

Autoritatea sau instituția publică controlată trebuie să informeze Corpul de Control din cadrul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici cu privire la stadiul implementării măsurilor dispuse prin raportul de control până la expirarea termenului prevăzut în raport pentru fiecare măsură. În situația în care autoritatea sau instituția publică controlată nu informează Corpul de control până la expirarea termenului prevăzut în raport, aceasta va primi notificare în cuprinsul căreia se vor regăsi măsurile legale pe care Agenția le va lua pentru implementarea recomandărilor și/sau măsurilor dispuse prin raportul de control", respectiv " simpla posibilitate a contestării raportului, așa cum se menționează în partea finală a raportului de control contestat nu conferă acestuia natura de act administrativ." respectiv " autoritatea pârâtă nu a impus măsuri pentru intrarea în legalitate (astfel cum presupune un act administrativ propriu-zis), ci a stabilit recomandări, însoțite de puncte de vedere asupra aplicării unor dispoziții legale."

Nu au fost identificate nici motive străine de natura cauzei, ca și când nu ar avea legătură cu pricina, cu eronat susține recurentul.

Dimpotrivă, contrar susținerilor recurentului, Înalta Curte, verificând considerentele sentinței recurate, constată că acestea îndeplinesc exigențele dispozițiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ. și explică în mod convingător soluția pronunțată în dispozitiv, prin argumente de fapt și de drept care demonstrează că judecătorul fondului a analizat în mod adecvat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri și a explicat raționamentul pe baza căruia a reținut că actele contestate de recurentul - reclamant nu au natura de act administrativ, în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În cauză, hotărârea pronunțată de instanța de fond satisface cerințele prevăzute de dispozițiile legale menționate, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt și de drept care au determinat formarea convingerii instanței cu privire la soluția pronunțată.

Astfel, sentința recurată cuprinde în motivare argumentele pentru care prima instanță a constatat că acțiunea promovată de recurentul - reclamant este inadmisibilă, aceste argumente raportându-se în mod necesar, pe de o parte, la susținerile și apărările părților și la probele administrate, iar pe de altă parte, la dispozițiile legale aplicabile raportului juridic dedus judecății.

Înalta Curte apreciază că, față de soluția pronunțată, pe calea unei excepții de ordine publică, fără a trece la cercetarea fondului litigiului, criticile recurentului - reclamant, ce vizează nulitatea și nelegalitatea raportului de control și a notei de control, nu pot fi reținute în soluționarea favorabilă a recursului, în condițiile în care dispozițiile art. 248 alin. (1) C. proc. civ., impun instanțelor de judecată obligația de a se pronunța mai întâi asupra excepțiilor, fără a trece și la cercetarea în fond a cauzei; în speța de față fiind vorba despre excepția inadmisibilității acțiunii, ce este o excepție absolută, ce impune analizarea cu prioritate, tocmai pentru că, în situația admiterii acesteia, cercetarea pe fond a cauzei devine inutilă.

Prin urmare, în condițiile în care soluția instanței a fost de admitere a excepției inadmisibilității acțiunii, situație care determină respingerea, ca atare a acțiunii, în mod temeinic și legal instanța de fond nu a mai analizat criticile formulate de recurentul - reclamant A. cu privire la nelegalitatea actelor ce fac obiectul litigiului, față de dispozițiile anterior menționate, aceasta fiind sancțiunea legiuitorului pentru nerespectarea condițiilor de exercitare a unei acțiuni în contencios administrativ.

Față de aceste considerente Înalta Curte apreciază că toate criticile recurentului subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., sunt nefondate, sentința ce formează obiectul recursului fiind redactată cu respectarea dispozițiilor art. 425 din C. proc. civ. - judecătorul fondului expunând în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, motiv pentru care nu se impune a fi reformată din această perspectivă.

Nici motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu poate fi reținut în speță, în contextul în care instanța de fond a făcut o justă interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente raportat la obiectul dedus judecății.

Curtea de Apel Ploiești a respins cererea formulată de reclamant, de anulare a raportului de control, a notei de control și a adresei de răspuns, ca inadmisibilă, reținând în esență că actele ce fac obiectul judecății nu reprezintă acte administrative în sensul reglementat de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind apte de a da nașțere, a modica sau a stinge raporturi juridice, adică de a produce efecte juridice de sine stătătoare.

Soluția primei instanțe este legală, fiind împărtășită și de instanța de control judiciar, pentru că reflectă interpretarea și aplicarea corectă a normelor legale incidente raportat la obiectul dedus judecății.

Astfel cum în mod judicios a constatat și instanța de fond, prin raportul de control nr. x/3.3.2021 echipa de control din cadrul instituției pârâte a prezentat rezultatele verificării modului de aplicare a legislației privind funcția publică și funcționarii publici prin raportare la aspectele semnalate în cuprinsul notei nr. x/2021, prin care președintele Agenției Naționale a Funcționarilor Publici a aprobat desfășurarea unei activități de control tematice la nivelul Casei de Asigurări de Sănătate Dâmbovița.

Potrivit acestuia, în urma analizei documentelor puse la dispoziția echipei de control a reieșit că CAS Dâmbovița a pus în executare imediat de la pronunțare decizia nr. 620/26.08.2020 a Curții de Apel Ploiești, însă nu a informat-o pe doamna B. cu privire la emiterea deciziei nr. 95/27.08.2020, în cuprinsul căreia se precizează că "atribuțiile de director executiv economic sunt îndeplinite pe perioada suspendării acestei decizii de ec. B.", condiții în care nu au fost respectate dispozițiile art. 528 alin. (6) corob. cu cele ale art. 414 din O.U.G. nr. 57/2019. Decizia nr. 65/22.02.2021 a directorului general al CAS Dâmbovița, prin care dna B., titularul funcției publice de director executiv al Direcției economice a fost mutată pe funcția publică de execuție de consilier, clasa I, superior, în cadrul compartimentului Evidență Asigurați, Carduri și Concedii Medicale a fost emisă fără respectarea dispozițiilor art. 507 alin. (8) din O.U.G. nr. 57/2019.

Prin acesta s-a dispus efectuarea unei analize asupra dispozițiilor art. 528 alin. (6) și art. 414 din O.U.G. nr. 57/2019, astfel încât să se asigure comunicarea actelor administrative emise la nivelul CAS Dâmbovița către toți funcționarii vizați prin dispozitivul acestora.

Având în vedere că decizia directorului general al CAS Dâmbovița nr. 65/22.02.2021, prin care dna B., titularul funcției publice de director executiv al Direcției economice a fost mutată pe funcția publică de execuție de consilier, clasa I, superior, în cadrul compartimentului Evidență Asigurați, Carduri și Concedii Medicale, nu mai produce efecte juridice, se recomandă efectuarea unei analize asupra dispozițiilor art. 507 alin. (8) din O.U.G. nr. 57/2019, astfel încât să se asigure respectarea acestora în toate situațiile care vor apărea la nivelul CAS Dâmbovița și în care acestea vor fi incidente. A fost fixată data de 15.04.2021 drept termen până la care trebuie aduse la îndeplinire măsurile.

De asemenea, echipa de control din cadrul instituției pârâte a apreciat că procedurile de cercetare administrativ-disciplinară care fac obiectul dosarelor nr. x/2021 și nr. y/2021, aflate pe rolul comisiei de disciplină constituite la nivelul CAS Dâmbovița sunt desfășurate în baza unor dispoziții legale care și-au încetate efectele ca urmare a deciziei CCR nr. 737/8.10.2020 (art. 79 alin. (5) din Legea nr. 188/1999) și a dispus efectuarea unei analize a acestei decizii date de CCR, astfel încât să se transpună efectele acesteia asupra unui eventual act administrativ emis ulterior datei de 7.12.2020 la nivelul CAS Dâmbovița pe baza unui raport formulat de comisia de disciplină în temeiul H.G. nr. 1344/2007. Termenul de aducere la îndeplinire a măsurii este "până la apariția unor,dispoziții legale care să reglementeze modul de organizare și funcționare al comisiilor de discplină".

La finalul raportului, în cadrul rubricii intitulate " Elemente de procedură" se mai menționează că acesta poate fi contestat în termen de 15 zile de la primire, contestația urmând să fie adresată președintelui Agenției Naționale a Funcționarilor Publici. În situația în care autoritatea sau instituția publică controlată nu contestă raportul de control în termen de 15 zile de la primirea lui, se instituie în sarcina acesteia obligația de a îndeplini măsurile dispuse în raport.

De asemenea, se mai arată că autoritatea sau instituția publică controlată trebuie să informeze Corpul de Control din cadrul Agenției Naționale a Funcționarilor Publici cu privire la stadiul implementării măsurilor dispuse prin raportul de control până la expirarea termenului prevăzut în raport pentru fiecare măsură. În situația în care autoritatea sau instituția publică controlată nu informează Corpul de control până la expirarea termenului prevăzut în raport, aceasta va primi notificare în cuprinsul căreia se vor regăsi măsurile legale pe care Agenția le va lua pentru implementarea recomandărilor și/sau măsurilor dispuse prin raportul de control.

Or, raportat la conținutul acestuia, în acord cu instanța de fond și Înalta Curte constată că nu se identifică trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate publică, scopul emiterii acestuia nefiind producerea de efecte juridice de sine stătătoare specifice dreptului administrativ, fiind doar stabilite niște recomandări, însoțite de puncte de vedere asupra unor dispoziții legale, nefiind impusă nici o măsură de către auutoritea emitentă.

Acțiunile dispuse în cadrul acestuia a fi luate de autoritatea controlată presupuneau efectuarea unei analize a dispozițiilor art. art. 507 alin. (8), art. 528 alin. /6), art. 414 din O.U.G. nr. 57/2019 și a deciziei Curții Constituționale a României nr. 737/8.10.2020.

Potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Pentru a fi considerat act administrativ, condițiile prevăzute de lege trebuie îndeplinite cumulativ, în sensul de a fi în prezența unui act unilateral emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge drepturi și obligații.

De reținut că nu toate actele emise de autoritățile publice sunt acte administrative, ci numai acelea care sunt emise în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării acesteia în scopul de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice.

Astfel, față de conținutul raportului de control, în acord cu instanța de fond și instanța de control judiciar constată că prin acest raport autoritatea pârâtă nu a dispus măsuri de natură a produce efecte juridice în sensul definiției actului administrativ prevăzută de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, întrucât nu dau naștere, nu modifică și nu sting raporturi juridice, ci doar a stabilit recomandări, respectiv " efectuarea unei analize asupra dispozițiilor art. 528 alin. (6) și art. 414 din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2019…astfel încât să se asigure comunicarea actelor administrative emise la nivelul CAS Dâmbovița către toți funcționarii publici vizați de dispozitivul acestora…., asupra dispozițiilor art. 507 alin. (8) din Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 57/2019 privind Codul administrativ, astfel încât să se asigure respectarea acestora în toate situațiile care vor apărea la nivelul CAS Dâmbovița și în care aceste vor fi incidente, dar și asupra Deciziei Curții Constituționale a României nr. 737/08.10.2020…astfel încât să se transpună efectele acesteia asupra unui eventual act administrativ emis ulterior datei de 07.12.2020 la nivelul CAS Dâmbovița….".

Deși este adevărat că raportul de control este emis de o instituție publică, respectiv Agenția Națională a Funcționarilor Publici în exercitarea atribuțiilor legale, acest act nu întrunește, totuși, caracterele juridice ale actului administrativ, așa cum acestea rezultă din definiția legală conținută în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-i dimensiunea de a da naștere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce prin ea însăși efecte juridice de sine stătătoare, fiind doar un act premergător, finalizat cu "Recomandări".

De altfel, astfel cum a reținut și instanța de fond, acțiunea de control s-a desfășurat în temeiul prevederilor art. 401 alin. (1) lit. e) din O.U.G. nr. 57/2019, art. 2 alin. (2) lit. f) și art. 8 din H.G. nr. 1000/2006, art. 5 alin. (2) lit. c), art. 11 alin. (1) lit. m) și o), art. 40 lit. d) din Regulamentul privind organizarea și funcționarea ANFP, aprobat prin ordinul președintelui ANFP nr. 361/5.06.2020, iar, din analiza acestor prevederi legale reiese că Agenția Națională a funcționarilor Publici monitorizează și controlează modul de aplicare a legislației privind funcția publică, funcționarii publici, precum și respectarea aplicării normelor de conduită în cadrul autorităților și instituțiilor publice și înaintează ministerului de resort propuneri privind măsurile ce se impun.

Așadar, chiar dacă actul emană de la o instituție publică, scopul emiterii lui nu a fost de a produce prin el însăși efecte juridice, acesta fiind doar un act intern prin care monitorizează și controlează modul de aplicare a legislației privind funcția publică, funcționarii publici, ce conține doar recomandări, însoțite de puncte de vedere asupra aplicării unor dispoziții legale.

De asemenea, nici Adresa de răspuns nr. x/2021 la plângerea prealabilă și nici Nota de Constatare nr. x/26.02.2021 care care cuprinde constatări cu titlu preliminar ale echipei de control numite prin Ordinul de control nr. 189/23.02.2021 emis de președintele ANFP, nu sunt acte administrative, în sensul reglementat de norma legală anterior menționată.

Astfel, atât timp cât actele ce fac o obiectul litigiului constată o stare de fapt și constituie doar un mijloc de informare, nu pot fi contestate în fața instanței de contencios administrativ și fiscal.

Având în vedere că Raportul de control emis de Agenția Națională a Funcționarilor Publici nu a modificat sau stins raporturi juridice, fiind finalizat doar cu "recomandări", Înalta Curte constată că instanța de fond, făcând o interpretare și aplicare corectă a dispozițiilor art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, în mod legal a admis excepția inadmisibilității, respingând, ca inadmisibilă cererea de anulare a celor trei acte ce fac obiectul judecății, astfel cum a fost formulată de recurentul - reclamant.

Raportat la această soluție, ce nu a permis analiza pe fond a pricinii, în mod corect prima instanță a respins și capetele de cerere referitoare la acordarea daunelor materiale și a daunelor morale.

În concluzie, se constată că toate criticile recurentului sunt nefondate, judecătorul fondului a expus în mod clar și logic argumentele care au fundamentat soluția adoptată, cu interpretarea corectă a probelor administrate, iar considerentele hotărârii reflectă aplicarea adecvată a cadrului normativ incident.

Menținând soluția instanței de fond, de respingere, ca inadmisibilă, a acțiunii în anulare, instanța de recurs nu va analiza criticile recurentului ce vizează nulitatea și nelegalitatea actelor contestate, nefiind îndeplinite condițiile de admisibilitate a acțiunii.

În concluzie, Înalta Curte constată că argumentele expuse de recurentul-reclamant în calea de atac a recursului nu sunt apte să determine reformarea hotărârii de fond, care, astfel cum s-a reținut, a fost dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept material incidente în cauză.

Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Pentru aceste considerente, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3,5,6 și 8 C. proc. civ., în temeiul dispozițiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul formulat de reclamantul reclamantul A., ca nefondat, cu consecința menținerii, ca legale, a hotărârii atacate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinței nr. 163 din data de 27 septembrie 2022 și a încheierii din data de 13 septembrie 2022, ambele pronunțate de Curtea de Apel Ploiești, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată prin punerea soluției la dispoziția părților de către grefa instanței, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 6 februarie 2024.