Decizia nr. 585/2023 — ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal — recurs împotriva sentinței nr. 182/2020 a Curții de Apel Constanța

Obiectul cererii de chemare în judecată Prin cererea formulată la data de 14.09.2020 și înregistrată pe rolul Curții de Apel Constanța sub nr. x/2020 reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc "A." a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției să se dispună: anularea/înlăturarea aplicării dispozițiilor cuprinse în art. 76 lit. f) din Regulamentului de organizare și funcționare al Ministerului Justiției, aprobat prin OMJ 120/C/2011, privind examinarea și soluționarea sesizărilor adresate conducerii ministerului privitoare la activitatea executorilor judecătorești, întrucât contravin dispozițiilor art. 28 din Legea nr. 188/2000, privind executorii judecătorești; anularea proiectului raportului de control înregistrat sub nr. x/2019, anularea raportului de control înregistrat sub nr. x/2019, precum și anularea tuturor actelor emise în baza acestora, întrucât au fost întocmite cu încălcarea dispozițiilor legale; obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

Soluția instanței de fond Prin sentința civilă nr. 182/CA din 16 decembrie 2020, Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal a respins ca nefondată excepția inadmisibilității pentru lipsa plângerii prealabile invocată de pârât cu privire la primul capăt de cerere. A respins ca nefondat capătul de cerere privind anularea dispozițiilor art. 76 lit. f) din Regulamentul de organizare și funcționare a Ministerului Justiției aprobat prin Ordinul M.J. nr. 120/c/2011, în cadrul acțiunii formulate de reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției. A admis excepția inadmisibilității celui de-al doilea capăt de cerere și a respins ca inadmisibilă cererea privind anularea proiectului de control, a raportului de control, precum și a actelor subsecvente.

Calea de atac exercitată Împotriva acestei sentințe reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A., a declarat recurs prin care a solicitat, admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecare admiterea cererii de chemare în judecată. În susținerea cererii de recurs, recurentul-reclamant a prezentat următoarele critici: Actele normative trebuie sa corespundă atât cerințelor de competenta si procedura, cat si celor legate de concordanta conținutului cu cel al actului normativ având forța juridica superioara. Nerespectarea ierarhiei actelor normative are ca sancțiune neaplicarea prevederilor din actele normative cu forța juridică inferioară, atunci când acestea contravin unor norme cuprinse in acte normative ierarhic superioare. Recurentul apreciază că dispozițiile privitoare la soluționarea plângerilor impotriva executorilor judecătorești cuprinse în art. 76 lit. f) din Regulamentului de organizare și funcționare a Ministerului Justiției, aprobat prin OMJ 120/C/2011, contravin normelor cuprinse in acte normative ierarhic superioare si anume dispozițiile art. 28 din Legea nr. 188/2000, privind executorii judecătorești, republicata si art. 106 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000, privind executorii judecătorești, iar nerespectarea ierarhiei actelor normative conduce la neaplicarea prevederilor din actul normativ cu o forța juridica inferioara, respectiv art. 76. lit. f) din Regulamentului de organizare si funcționare a Ministerului Justiției, aprobat prin OMJ 120/C/2011. Fata de cererea de chemare in judecata, instanța de fond a constatat faptul ca acest capăt de cerere este nefondat, arătând ca insasi Legea nr. 188/2000 recunoaște un dublu control exercitat atât de către Ministrul Justiției, prin inspectorii de specialitate, cat si de către UNEJ, prin consiliul sau de conduce. Precizează recurentul-reclamant că art. 76 lit. f) din Regulamentului de organizare si funcționare a Ministerului Justiției, aprobat prin OMJ 120/C/2011, nu se refera la atribuțiile privind controlul profesional exercitat de către Ministerul Justiției, prin inspectorii de specialitate, (cum se arata in motivarea instanței de fond), ci se refera la atribuțiile inspectorilor din cadrul Corpului de control al Ministerului Justiției, privind examinarea și soluționarea sesizărilor adresate conducerii ministerului privitoare la activitatea executorilor judecătorești, astfel incat, instanța de fond a făcut greșita aplicare a dispozițiilor legale, nepronuntandu-se pe ceea ce s-a solicitat prin cererea de chemare in judecata. Mai arată recurentul-reclamant că prin cererea de chemare în judecată nu a contestat dreptul inspectorilor din cadrul MJ de a efectua controlul professional al executorilor judecătorești, ci atribuțiile acestora de a soluționa plângerile formulate împotriva executorilor judecătorești. Referitor la excepția inadmisibilitatea acțiunii pentru lipsa caracterului de acte administrative, având in vedere faptul ca aceste acte nu produc efecte juridice, respectiv nu dau naștere, nu modifica si nu sting raporturi juridice preexistente, recurentul a precizat următoarele: Instanța de fond a admis excepția inadmisibilitatii celui de-al doilea capăt de cerere, invocata de către paratul Ministerul Justiției si a respins ca inadmisibil cererea privind anularea proiectului raportului de control, a raportului de control, precum si a actelor subsecvente, motivat de faptul că aceste înscrisuri nu sunt acte administrative, intrucat nu nasc, modifica sau sting raporturi juridice. Totodată, arată faptul ca legalitatea raportului de control întocmit de inspector din cadrul MJ si, implicit, a proiectului de raport nu poate fi analizat separate de instanța de judecata, ci poate fi verificata doar in cadrul acțiunii disciplinare in fata organelor administrative sesizate, respectiv in fata Curții de Apel, o interpretare contrara fiind de natura a impiedica desfășurarea procedurii reglementata de art. 48 din Legea nr. 188/2000, lucru ce nu poate fi admis. Recurentul precizează că paratul Ministerul Justiției a invocat aceeași excepție in cadrul dosarului nr. x/2020 Curtea de Apel Constanta, având ca obiect suspendare act administrative (proiect de raport de control si raport de control), excepție care a fost respinsa tot de către Curtea de Apel Constanta prin sentința civila nr. 125/CA/2020 (depusa la dosarul cauzei). Recurentul-reclamant susține că actul administrativ, ca orice act juridic, reprezintă o manifestare de voința făcuta in scopul de a produce efecte juridice, in caz contrar, nu ar mai fi necesar a fi emis. Astfel, actele juridice administrative intra in vigoare si incep sa producă efectele pentru care au fost emise, de la data publicării, daca actul este normativ si de la data comunicării, daca un astfel de act este individual. De asemenea, proiectul de raport de control, cat si raportul de control sunt emise in baza Ordinului Ministrului Justiției nr. 2/55937/383/10.07.2019, act normativ care prevede o ordine cronologica a întocmirii acestora, cat si faptul ca se pot formula obiectiuni. Atâta timp cât legislația prevede ca aceste acte se comunica pârtilor, aceste parti pot formula obiectiuni. rezulta fara echivoc ca astfel de acte produc efecte juridice. Altfel, ce rost ar mai avea sa ti se comunice un act, act impotriva căruia, conform legii, se poate formula obiectiuni, obiectiuni care trebuiesc soluționate, atâta timp cat respectivul act nu produce niciun efect juridic Mai mult decât atât, admiterea excepției inadmisibilitatii acțiunii de către instanța de fond motivat de faptul ca nu sunt acte administrative proiectul de raport de control si raportul de control, echivalează cu imposibilitatea de a mai putea fi analizata legalitatea actelor administrative emise de paratul Ministerul Justiției, in condițiile in care mi-au fost încălcate drepturile cu privire la formularea de obiectiuni-incalcandu-mi-se dreptul la apărare, drept garantat constituțional. Susținerile instanței de fond referitoare la faptul ca toate apărările trebuiesc susținute in fata organelor administrative sesizate nu pot fi reținute, întrucât aceste organe (Consiliul de Disciplina si Comisi Superioara de Disciplina) isi desfășoară activitatea conform dispozițiilor prevăzute de Legea nr. 188/2000, iar in aceasta lege nu sunt reglementate atribuții privind verificarea legalității atât a proiectului de raport de control, cât si a raportului de control de către organele administrative mai sus arătate. Conform legii aceste organe au atribuții doar de a soluționa acțiunile disciplinare exercitate impotriva executorilor judecătorești.

Apărările formulate în cauză Intimatul-pârât Ministerul Justiției a depus întâmpinare, prin care a solicitat pe cale de excepție, respingerea recursului ca fiind nul, iar pe fondul cauzei a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

Procedura de soluționare a recursului În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs și de efectuare a comunicării actelor de procedură între părțile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., cu aplicarea și a dispozițiilor O.U.G. nr. 80/2013. În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 471 1 și art. 201 alin. (5) și (6) C. proc. civ., prin rezoluția completului investit cu soluționarea cererii de recurs, s-a fixat termen de judecată la data de 07 februarie 2023. II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză Înalta Curte examinând cu prioritate, în temeiul art. 248 C. proc. civ., excepția nulității cererii de recurs invocată prin întâmpinare de către intimatul-pârât în considerarea faptului că recursul nu este motivat, apreciază că aceasta este neîntemeiată. În cauză, instanța de recurs constată că recurentul-reclamant a dezvoltat prin cererea de recurs critici împotriva sentinței recurate ce se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., considerente pentru care nu se impune anularea recursului, urmând ca instanța să soluționeze cauza în raport de acest motiv de casare. Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate și a ansamblului probatoriu administrat în cauză, precum și prin raportare la dispozițiile legale incidente Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele prezentate în cele ce urmează. Înalta Curte analizând critica recurentului-reclamant privitoare la modalitate în care instanța de fond a soluționat excepția capătului doi al cererii de chemare în judecată, respectiv anularea proiectului raportului de control înregistrat sub nr. x/2019, anularea raportului de control înregistrat sub nr. x/2019, precum și anularea tuturor actelor emise în baza acestora, față de care instanța de fond l-a apreciat ca fiind inadmisibil, apreciază că este nefondată. În acord cu opinia instanței de fond, în conformitate cu dispozițiile art. 48 din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, dar și de cele ale art. 71 -76 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001, raportul de control înregistrat sub nr. x/2019 și raportul de control înregistrat sub nr. x/2019, nu reprezintă acte care să producă în sine efecte juridice, ci reprezintă anumite etape ale procedurii disciplinare, care se desfășoară în fața Consiliului de disciplină al Camerei executorilor judecătorești și se finalizează cu o hotărâre împotriva căreia se pot exercita căile legale de atac, la Comisa superioară de disciplină a Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești și ulterior la curtea de apel. În speță, raportul de control nu este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge raporturi juridice, ci doar cuprinde anumite constatări ale organelor de control, care stau la baza deciziei ministrului justiției de a formula sau nu acțiunea disciplinară. În consecință, proiectul raportului de control transmis în vederea formulării eventualelor obiecțiuni nu poate avea la rândul său caracterul unui act administrativ în accepțiunea Legii nr. 554/2004. Acest act se comunică executorului judecătoresc, care are posibilitatea de a formula obiecțiuni, în vederea asigurării dreptului la apărare. Așadar comunicarea unor acte efectuate în faza de control nu conferă, în sine, aptitudinea de a produce efecte juridice, ci reprezintă o procedură efectuată cu scopul de respecta dreptul la apărare a subiectului vizat de cercetarea disiplinară. În baza aceluiaș raționament și acțiunea disciplinară nu are caracterul unui act administrativ, ci reprezintă mijlocul de sesizare a organismelor profesionale. În concluzie, Înalta Curte apreciază că instanța de fond a pronunțat o soluție temeinică și legală în ceea ce privește capătul doi al cererii de chemare în judecată, apreciind în mod corect că cererea de anulare a raportului de control înregistrat sub nr. x/2019, raportului de control înregistrat sub nr. x/2019 și actelor emise în baza acestora este inadmisibilă. În ceea ce privește soluția pronunțată față de capătul de cerere privitor la anularea/înlăturarea aplicării dispozițiilor art. 76 lit. f) din Regulamentul de organizare și funcționare al Ministerului Justiției, aprobat prin OMJ 120/C/2011, în cosiderarea încălcării principiului ierarhiei actelor normative consacrat de dispozițiile art. 4 și 81 alin. (1) din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, cât și principiul legalității reglementat de art. 1 alin. (5) din Constituție, Înalta Curte constată că și față de această cerere instanța de fond a pronunțat o soluție corectă, oferind un raționament juridic temeinic și legal. În acord cu opinia instanței de fond, Înalta Curte apreciază că dispozițiile criticate ale art. 76 lit. f) din Regulament, nu contravin celor ale art. 28 lit. a) din Legea nr. 188/2000, invocat de recurentul-reclamant prin acțiune. Potrivit art. art. 28 lit. a) din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești, republicată, "Colegiul director al Camerei executorilor judecătorești are următoarele atribuții principale: a) rezolvă plângerile părților împotriva executorilor judecătorești și executorilor judecătorești stagiari, luând măsurile corespunzătoare, pe care le aduce la cunoștința Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești;". Iar potrivit art. 76 lit. f) din Regulamentului de organizare și funcționare a Ministerului Justiției, aprobat prin OMJ 120/C/2011, "Corpul de control al ministrului îndeplinește următoarele atribuții: f) examinează și soluționează sesizările adresate conducerii ministerului privitoare la activitatea notarilor publici și a executorilor judecătorești, precum și la alte domenii de competență ale Corpului de control al ministrului, conform prevederilor legale, formulând propuneri motivate de înlăturare a deficiențelor constatate, după caz;". Modalitatea în care se desfășoara activitatea de control în ceea ce-i privește pe executorii judecătorești, trebuie coroborată cu o serie de texte de lege, din care rezultă în mod clar că în această procedură au competență atât ministrul justiției prin inspectorii de specialitate, dar și Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești. Astfel, potrivit art. 4 din Legea nr. 188/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, "Coordonarea și controlul activității executorilor judecătorești se exercită de către Ministerul Justiției." Iar în conformitate cu prevederile art. 60 alin. (2) din Legea nr. 188/2000, "Activitatea executorilor judecătorești este supusă controlului profesional, în condițiile prezentei legi." Potrivit art. 62 alin. (1) din același act normativ, "Controlul profesional se exercită de Ministerul Justiției, prin inspectori generali de specialitate, și de Uniunea Națională a Executorilor Judecătorești, prin consiliul său de conducere, și va avea în vedere: a) organizarea și funcționarea camerelor executorilor judecătorești și a birourilor executorilor judecătorești; b) calitatea actelor și lucrărilor efectuate de executorii judecătorești; c) comportarea executorilor judecătorești în raporturile de serviciu, cu autoritățile publice și cu persoanele fizice și juridice." Cu privire la aceeași procedură art. 101 alin. (1) din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001, cu modificările și completările ulterioare, prevede că: "Ministrul justiției exercită controlul activității executorilor judecătorești prin inspectori generali de specialitate, potrivit legii, oricând consideră necesar." Așadar, prin raportare la textele de lege citate, se constată că ministrul justiției are competență de a exercita, prin inspectorii de specialitate, controlul profesional al activității executorilor judecătorești, aceleași competențe fiind atribuite, în egală măsură, și Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești, prin consiliul său de conducere. În ceea ce privește titularii acțiunii disciplinare, conform art. 48 din Legea nr. 188/2000, ministrul justiției, alături de Colegiul director al Camerei executorilor judecătorești dețin această calitate. În raport de prevederile legale citate mai sus, care clarifică competența și procedura activității de control a executorilor judecătorești, critica recurentului privind pretinsa confuzie făcută de către instanța de fond între conținutul dispoziției criticate, care se referă la examinarea și soluționarea sesizărilor privind activitatea executorilor judecătorești, pe de o parte, și controlul profesional derulat de inspectorii de specialitate ai Ministerului Justiției, pe de altă parte este neîntemeiată. Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată, este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia. Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A. împotriva sentinței civile nr. 182/CA din 16 decembrie 2020 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.