ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3502/2022

Ședința publică din data de 15 iunie 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea adresată Curții de Apel Constanța și înregistrată sub nr. x/01.09.2020 reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A. reprezentat prin executor judecătoresc A. din cadrul Camerei Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Constanța, în conformitate cu dispozițiile art. 14 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, a chemat în judecată Ministerul Justiției, solicitând ca pe baza probelor ce se vor administra, să se dispună suspendarea executării următoarelor acte administrative: proiectul raportului de control înregistrat sub nr. x/2019; raportul de control înregistrat sub nr. x/2019 și acțiunea disciplinară promovată de ministrul justiției, până la pronunțarea instanței de fond.

1.2. Sentința pronunțată de Curtea de Apel Constanța

Curtea de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal, prin Setința nr. 125 din 30.09.2020, a respins excepția inadmisibilității.

Totodată, a respins ca nefondată cererea în contencios administrativ promovată de reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiției.

1.3. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei sentințe a declarat a recurs pârâtul Ministerul Justiției întemeiat pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin care au solicitat, admiterea recursului, casarea sentinței recurate și, în rejudecare, admiterea excepției inadmisibilității acțiunii și, in conscință, respingerea acțiunii formulată de reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A., ca inadmisibilă.

A criticat recurentul-pârât sentința atacată, în esență, sub următoarele aspecte:

Raționamentul primei instanțe este nu doar eronat, dar și insuficient motivat, întrucât Curtea de Apel Constanța a reținut că prin actele criticate se statuează asupra existenței unei abateri disciplinare, fără să ofere vreun argument în acest sens și fără să motiveze pentru ce a înlăturat apărările pârâtului expuse în susținerea excepției inadmisbilității.

În realitate, ținând cont de dispozițiile art. 48 din Legea nr. 188/2000 privind executorii judecătorești dar și de cele ale art. 71-76 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 188/2000, aprobat prin Ordinul ministrului justiției nr. 210/2001, actele criticate nu produc în sine efecte juridice, ci reprezintă anumite etape ale procedurii disciplinare, care se desfășoară în fața Consiliului de disciplină al Camerei executorilor judecătorești și se finalizează cu o hotărâre împotriva căreia se pot exercita căile legale de atac, la Comisa superioară de disciplină a Uniunii Naționale a Executorilor Judecătorești și ulterior la curtea de apel.

Astfel, raportul de control nu este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge raporturi juridice, ci doar cuprinde anumite constatări ale organelor de control, care au stat la baza deciziei ministrului justiției de a formula sau nu acțiunea disciplinară.

Cu atât mai puțin proiectul raportului de control transmis în vederea fomulării eventualelor obiecțiuni ar putea avea caracterul unui act administrativ în accepțiunea Legii nr. 554/2004, fiind, după cum chiar numele arată, un simplu proiect.

Mai susține recurentul că acțiunea disciplinară constituie mijlocul de sesizare a organismelor profesionale, neavând astfel caracterul unui act administrativ și producând exclusiv acele efecte proprii derulării procedurii mai sus prezentate, însă nu produce nici un efect față de reclamant, nefiind astfel susceptibilă de a fi atacată cu acțiune în anulare în temeiul art. 7 din Legea nr. Legea nr. 554/2004, nici susceptibilă de suspendare în temeiul art. 14 al aceluiași act normativ.

În sens contrar concluziei la care a ajuns prima instanță, arătăm că prin niciunul din actele criticate nu s-a statuat cu privire la existența unei abateri disciplinare, nefiind constatată existența sau inexistența vreunei abateri și nici aplicată sau pusă în executare vreo sancțiune disciplinară, ci s-a formulat o propunere de efectuare a cercetării disciplinare prealabile, respectiv au fost făcute anumite constatări, în urma cărora s-a formulat acțiunea disciplinară, care la momentul redactării prezentului recurs urmează o procedură de judecată în fața unui organ cu atribuții administrativ-jurisdicționale - Consiliul de disciplină al Camerei Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Constanța - unde face obiectul dosarului nr. x/2020.

Relevă recurentul că argumentul primei instanțe, după care actele criticate sunt susceptibile a fi atacate cu acțiune în anulare în temeiul art. 7 din Legea nr. Legea nr. 554/2004, respectiv a căror suspendare a executării se poate solicita în temeiul art. 14 al aceluiași act normativ, echivalează cu posibilitatea instanței de contencios administrativ de a pronunța o soluție prin care să întrerupă o procedură disciplinară în desfășurare, ori chiar să împiedice demararea acesteia, de exemplu atunci când s-ar solicita și s-ar dispune suspendarea numai a raportul de control, iar acțiunea disiciplinară nici nu ar mai putea fi promovată.

Or, executorul judecătoresc are posibilitatea de a-și formula toate apărările pe care le consideră necesare împotriva acțiunii disciplinare și de a critica pretinsele neregularități ale raportului de control și ale cercetării prealabile în chiar procedura disciplinară, care se desfășoară potrivit dispozițiilor din legea specială, în fața organismelor profesionale și ulterior a instanței de judecată.

Cu toate acestea, Curtea de Apel Constanța, considerând admsibilă solicitarea de suspendare formulată, a trecut la analizarea actelor criticate și a susținerilor reclamantului prin prisma condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004, acceptând implicit că putea dispune suspendarea executării cu privire la anumite etape ale procedurii disciplinare.

Mai mult, cu privire la rapoartele de control/de inspecție, practica judecătorească a fost constantă în sensul că acestea nu constituie acte administrative de sine stătătoare, ci, eventual, au un caracter preparator, putând fi analizate odată cu actul care se întemeiază pe acestea.

În concluzie, recurentul a susținut că având în vedere că actele atacate constituie doar anumite etape ale procedurii disciplinare, care însă nu au dat naștere, modificat sau stins un raport juridic, nefiind dispusă cu privire la executorul judecătoresc nici o măsură care să privească situația sa profesională, solicită admiterea excepției invocate și respingerea cererii ca inadmisibilă.

Legal citatat, intimatul- reclamant Biroul Executorului Judecătoresc A. nu a formulat.

1.5. Procedura de soluționare a recursului

În recurs, s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs și de comunicare a actelor de procedură între părți, prin intermediul grefei instanței, în conformitate cu dispozițiile art. 486, art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluția din 20 ianuarie 2022 a completului învestit aleatoriu cu soluționarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluționarea recursului în ședință publică, la data de 15 iunie 2022, cu citarea părților.

În faza procesuală a recursului nu au fost administrate probe noi.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți de Casație și Justiție

Examinând sentința recurată, prin prisma criticilor formulate și prin raportare la actele și lucrările dosarului și la dispozițiile legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul declarat este fondat, astfel că va admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Justiției, va casa sentința atacată, va admire excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Ministerul Justiției și, pe cale de consecință va respinge acțiunea formulată de reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A., ca inadmisibilă pentru considerentele expuse în continuare.

Prin motivele de recurs, recurentul - pârât Ministerul Justiției a susținut că instanța de fond a făcut o aplicare greșită a legii, cu referire explicită la faptul că raportul de control nu este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge raporturi juridice, ci doar cuprinde anumite constatări ale organelor de control, care au stat la baza deciziei ministrului justiției de a formula sau nu acțiunea disciplinară.

Înalta Curte reține că instanța de judecată a fost învestită cu cererea de suspendare a proiectului raportului de control înregistrat sub nr. x/2019; raportul de control înregistrat sub nr. x/2019 și acțiunea disciplinară promovată de ministrul justiției, până la pronunțarea instanței de fond.

Pentru a confirma soluția primei instanțe de respingere a excepției inadmisibilității cererii, instanța de fond a reținut, în esență, următoarele:

Curtea de apel a apreciat că potrivit art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea 554/2004 "act administrativ reprezintă- actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice". Actul administrativ, ca orice act juridic, reprezintă o manifestare de voință făcută în scopul de a produce efecte juridice.

Reține instanța că, înscrisurile a căror suspendare se solicită produc efecte juridice statuând asupra existenței unei abateri disciplinare, astfel excepția inadmisibilității nu este întemeiată și va fi respinsă.

Înalta Curte își însușește criticile pârâtului și reține că argumentul primei instanțe, după care actele criticate sunt susceptibile a fi atacate cu acțiune în anulare în temeiul art. 7 din Legea nr. Legea nr. 554/2004, respectiv a căror suspendare a executării se poate solicita în temeiul art. 14 al aceluiași act normativ, echivalează cu posibilitatea instanței de contencios administrativ de a pronunța o soluție prin care să întrerupă o procedură disciplinară în desfășurare, ori chiar să împiedice demararea acesteia, de exemplu atunci când s-ar solicita și s-ar dispune suspendarea numai a raportul de control, iar acțiunea disiciplinară nici nu ar mai putea fi promovată.

Relevant, în context, este faptul că acțiunea disciplinară constituie mijlocul de sesizare a organismelor profesionale, neavând astfel caracterul unui act administrativ și producând exclusiv acele efecte proprii derulării procedurii mai sus prezentate, însă nu produce nici un efect față de reclamant, nefiind astfel susceptibilă de a fi atacată cu acțiune în anulare în temeiul art. 7 din Legea nr. Legea nr. 554/2004, nici susceptibilă de suspendare în temeiul art. 14 al aceluiași act normativ.

Cu atât mai puțin, proiectul raportului de control transmis în vederea fomulării eventualelor obiecțiuni ar putea avea caracterul unui act administrativ în accepțiunea Legii nr. 554/2004, fiind, după cum chiar numele arată, un simplu proiect.

Or, contrar concluziei la care a ajuns prima instanță, prin niciunul din actele criticate nu s-a statuat cu privire la existența unei abateri disciplinare, nefiind constatată existența sau inexistența vreunei abateri și nici aplicată sau pusă în executare vreo sancțiune disciplinară, ci s-a formulat o propunere de efectuare a cercetării disciplinare prealabile, respectiv au fost făcute anumite constatări, în urma cărora s-a formulat acțiunea disciplinară, care la momentul redactării prezentului recurs urmează o procedură de judecată în fața unui organ cu atribuții administrativ-jurisdicționale - Consiliul de disciplină al Camerei Executorilor Judecătorești de pe lângă Curtea de Apel Constanța - unde face obiectul dosarului nr. x/2020.

Ca atare, raportul de control nu este act administrativ în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât nu dă naștere, nu modifică și nici nu stinge raporturi juridice, ci doar cuprinde anumite constatări ale organelor de control, care au stat la baza deciziei ministrului justiției de a formula sau nu acțiunea disciplinară.

Or, având în vedere că actele atacate constituie doar anumite etape ale procedurii disciplinare, care însă nu au dat naștere, modificat sau stins un raport juridic, nefiind dispusă cu privire la executorul judecătoresc nicio măsură care să privească situația sa profesională, prima instanță în mod greșit a respins excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Ministerul Justiției.

Prin urmare, critica subsumată dispozițiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., este întemeiată și va conduce la casarea sentinței atacate.

III. Temeiul legal al soluției adoptate în recurs.

Din perspectiva celor expuse, Înalta Curte în temeiul dispozițiilor art. 496 C. proc. civ., va admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Justiției, va casa sentința atacată, va admire excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Ministerul Justiției și, pe cale de consecință. va respinge acțiunea formulată de reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A., ca inadmisibilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Ministerul Justiției împotriva sentinței nr. 125 din 30.09.2020 a Curții de Apel Constanța, secția a II-a civilă, de contencios administrativ și fiscal.

Casează sentința atacată.

Admite excepția inadmisibilității acțiunii invocată de pârâtul Ministerul Justiției.

Respinge acțiunea formulată de reclamantul Biroul Executorului Judecătoresc A., ca inadmisibilă.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică astăzi, 15 iunie 2022.