ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 567/2023

Ședința publică din data de 7 februarie 2023

Asupra cauzei de față,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Curții de Apel Craiova, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 27.06.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A. în contradictoriu cu Ministerul Educației Naționale, în temeiul dispozițiilor art. 14 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, a formulat cerere prin care a solicitat suspendarea în tot a executării Ordinului Ministrului Educației nr. 4022/09.06.2022 și a tuturor efectelor administrative ce decurg din acest Ordin si, în consecință, reîncadrarea sa în funcția de rector al Universității "Constantin Brâncuși" din Târgu Jiu.

Prin sentința nr. 211/2022 din data de 2 august 2022, Curtea de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a respins cererea de suspendare a executării actului administrativ formulată de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Educației Naționale, precum și cu intervenient în numele altei persoane B., având ca obiect suspendare executare act administrativ.

Împotriva sentinței nr. 211/2022 din data de 2 august 2022 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal a declarat recurs reclamantul A., prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței recurate și în rejudecarea cauzei să se admită cererea de suspendare declarată de reclamant.

În susținerea cererii de recurs, recurentul-reclamant a apreciat următoarele:

Instanța de fond a aplicat în mod greșit prevederile art. 2 alin. (1) lit. ș) și t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, considerând că nu există împrejurări care să creeze o îndoială serioasă asupra legalității actului a cărui suspendare am solicitat-o și, respectiv, că nu este îndeplinită condiția existenței unei pagube iminente.

De asemenea, a apreciat că prima instanță a interpretat în mod greșit și prevederile art. 211 alin. (1) și (3) și ale art. 213 alin. (7) teza I din Legea educației naționale nr. 1/2011.

Cu privire la îndeplinirea condițiilor, recurnetul a precizat că Ordinul ministrului a fost emis fără existența unui temei de drept în baza căruia a fost eliberat din funcția de rector în cadrul Universității "Constantin Brâncuși" din Târgu Jiu și, totodată, fără a se face încadrarea încetării în vreuna dintre situațiile reglementate de Legea educației naționale sau de Contractul de management.

Astfel, Legea educației naționale nr. 1/2011 nu prevede vreo situație de încetare de drept a mandatului de rector înainte de expirarea duratei. Prin urmare, mandatul de rector încetează în principiu la expirarea duratei mandatului, cazurile excepționale ale încetării de drept înainte de expirarea mandatului trebuind să fie prevăzute în mod expres și limitativ de lege.

Recurentul susține că potrivit art. 209 alin. (3) din C. civ., "Raporturile dintre persoana juridică și cei care alcătuiesc organele sale de administrare sunt supuse, prin analogie, regulilor mandatului, dacă nu s-a prevăzut altfel prin lege, actul de constituire sau statut". Prin urmare, și încetarea mandatului de rector este supusă regulilor generale aplicabile încetării contractului de mandat. Din această perspectivă, arată că, potrivit art. 2030 din C. civ., "mandatul încetează prin oricare dintre următoarele moduri: a) revocarea sa de către mandant; b) renunțarea mandatarului; c) moartea, incapacitatea sau falimentul mandantului ori a mandatarului". Or, "reîncadrarea" intimatei interveniente în funcția de rector nu se încadrează în niciunul dintre motivele de încetare a mandatului prevăzute la art. 2030 din C. civ. (nefiind vorba nici de un caz de revocare a mandatului de către mandant - lit. a) de mai sus -așa cum susține intimata intervenienta, pentru simplul motiv că mandatul de rector este acordat de senatul universității, nu de ministrul educației, acesta din urmă având doar rolul de a confirma mandatul dat de universitate).

Legea educației naționale nr. 1/2011 utilizează exclusiv noțiunea de mandat al rectorului, și nu într-o exprimare metaforică sau ambiguă; chiar și din perspectiva sancțiunilor aplicate rectorului, suntem tot în domeniul de aplicare al prevederilor C. civ.: revocarea este o sancțiune specifică raporturilor de drept civil, în raporturile de muncă sancțiunea specifică fiind concedierea. De altfel, intimata intervenienta a fost, în trecut, revocata din funcția de rector, nu concediata, continuând să fie profesor universitar și după revocarea din funcția de rector, pentru ca funcției de profesor i se aplicau dispozițiile Codului Muncii privind concedierea.pacă, prin absurd, funcției de rector i se aplicau dispozițiile Codului Muncii, atunci intimatei interveniente ar fi trebuit să-i înceteze contractul de muncă și să fie concediată.

Intimatul-pârât a emis ordinul conntestat fără să își exercite dreptul depune recurs și fără a aștepta exirarea termenului legal de recurs Universitatea Constantin Brâncuși.

Emiterea Ordinului Ministrului Educației nr. 4022/09.06.2022 înainte de expirarea termenului de recurs pentru Universitatea "Constantin Brâncuși" din Târgu Jiu și repunerea urgentă pe funcție a intimatei interveniente s-a făcut și în alt scop: pentru ca intimata intervenientă, repusă pe funcție înainte de expirarea termenului de recurs, să blocheze depunerea recursului împotriva încheierii din data de 24.05.2022 a Tribunalului București sau, după caz, să retragă recursul depus. De altfel, chiar intimata intervenientă susține prin notele scrise depuse în cauză că a retras recursul depus de Universitatea "Constantin Brâncuși" din Târgu Jiu.

Actele administrative individuale, astfel cum este și Ordinul Ministrului Educației nr. 4022/09.06.2022 produc efecte juridice de la data comunicării lor către toate persoanele interesate. Or, în cazul de față, Ordinul Ministrului Educației nr. 4022/09.06.2022 trebuia comunicat și către reclamant, în calitate de persoană interesată (rector în funcție) și afectată de emiterea acestui act administrativ, însă această comunicare nu s-a realizat până la data prezente. În consecință, în lipsa comunicării către toate persoanele interesate, Ordinul nr. 4022/09.06.2O22 nu poate produce efecte juridice, acest viciu neputând fi acoperit prin faptul că s-a luat la cunoștință în alt mod despre existența acestui ordin de ministru.

Temeiul invocat art. 211 alin. (1) din pentru emiterea Ordinului Ministrului Educației nr. 4022/09.06.2022 este Legea educației naționale nr. 1/2011, care prevede că "Rectorul, desemnat conform art. 209, este confirmat prin ordin al ministrului educației, cercetării, tineretului și sportului, în termen de 30 de zile de la data selecției. Dupâ emiterea ordinului de confirmare, rectorul poate semna acte oficiale, înscrisuri, acte financiare/contabile, diplome și certificate".

În cazul de față, prin Ordinul nr. 4022/09.06.2022, intimatul pârât o reintegrează pe intimata intervenientă. Or, ministrul educației nu poate reintegra rectorul unei universități pentru simplul motiv că Ministerul Educației Naționale nu este angajatorul acestuia. Ministrul poate doar confirma rectorul desemnat de Senatul universitar în baza principiului autonomiei universitare.

Ordinele ministrului educației emise anterior nu au fost anulate. Astfel, învederează faptul că, anterior emiterii Ordinului Ministrului Educației nr. 4022/09.06.2022, au fost emise următoarele ordine:

- Ordinul Ministrului Educației și Cercetării nr. 3464/09.03.2020, prin care subsemnatul am fost confirmat în funcția de rector și în calitatea de ordonator de credite pentru un mandat întreg, liber de orice obligații;

- Ordinul Ministrului Educației nr. 5306/21.09.2021, prin care s-a dispus reîncadrarea intimatei interveniente pe funcția de rector pentru perioada 05.05.2017 - 09.03.2020;

- Ordinul Ministrului Educației nr. 5307/21.09.2021, prin care s-a constatat încetat de drept mandatul intimatei interveniente ca urmare a ajungerii la termen.

Niciunul dintre aceste ordine nu au fost revocate sau modificate. Ordinul Ministrului Educației nr. 4022/09.06.2022 nefăcând vorbire despre aceste acte administrative individuale anterioare care, prin urmare, rămân valabile. Astfel, în prezent Universitatea "Constantin Brâncuși" din Târgu Jiu are doi rectori.

Perioada pentru care a fost reîncadrată intimata intervenientă (09.06.2022 -09.02.2025), adică 2 ani și 8 luni, este eronat calculată, deoarece Ordinul Ministrului Educației nr. 4022/09.06.2022 produce efecte de la data comunicării efective către toate persoanele interesate, nu de la data aprobării ordinului; or, așa cum am arătat mai sus, acest ordin nu i-a fost comunicat în mod efectiv până la data prezentei.

In ceea ce privește cerința prevenirii unei pagube iminente pentru reclamant, urmează ca instanța de judecată să constate că prejudiciul iminent pe care l-ar suferi rezidă tocmai în crearea unei situații financiare dificile și, totodată, i-ar fi afectată atât cariera profesională, cât și imaginea publică.

Astfel, prin încetarea mandatului de rector în mod abuziv și vădit nelegal, i se diminuează veniturile salariale cu aproximativ 1900 RON, prin pierderea indemnizației corespunzătoare funcției de rector.

Emiterea Ordinului nr. 4022/09.05.2022 îi cauzează un prejudiciu enorm, în special la nivel de reputație și imagine, acesta fiind perceput ca o îndepărtare a sa din funcția de rector al Universității "Constantin Brâncuși" din Târgu Jiu. Eliberarea sa din funcție s-a bucurat de o largă mediatoare în presa locala.

Mai mult decât atât, în ceea ce privește îndeplinirea condiției prevenirii unei pagube iminente, trebuie avute în vedere și prevederile celei de-a doua teze a art. 2 lit. ș) din Legea nr. 551/2004, conform cărora paguba iminenta reprezintă "perturbarea previzibilă grava a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public". Sunt relevante, în acest context, și prevederile art. 10 alin. (1) din Legea educației naționale nr. 1/2011, care arată că "în România, învățământul este serviciu de interes public și se desfășoară, în condițiile prezentei legi, în limba română, precum și în limbile minorităților naționale și în limbi de circulație internaționala."

Prin emiterea Ordinului Ministrului Educației nr. 4022/09.05.2022, activitatea universității a fost grav afectată ca urmare a numirii intimatei interveniente în funcția de rector. Din prima săptămână în care a fost pusă pe funcție, a concediat 8 cadre didactice care împliniseră vârsta de pensionare, dar aveau contracte de menținere în activitate, doar pentru că între cei 8 se afla fostul președinte al Senatului universitar care a revocat-o în anul 2017. Acum o parte a celor 8 cadre didactice sunt în litigiu cu universitatea (pe rolul Tribunalului Gorj fiind în acest moment 9 litigii declanșate de angajații concediați de intimata intervenientă).

Totodată, sunt prejudiciate interesele generale ale sistemului de învățământ superior din România. în conformitate cu Legea educației naționale nr. 1/2011, universitățile se bucură de autonomie universitară și se află în coordonarea Ministerului Educației, nu în subordinea acestuia.

În drept, recurentul-reclamant a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Intimata-intervenientă B. a depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitat respingerea cererii de recurs, ca nefondată.

Initmatul-pârât Ministerul Educației a depus întâmpinare prin care a solicitat pe cale de excepție anularea recursului pentru nemotivare, iar pe fond a solicitat respingerea acestuia ca fiind nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curți asupra recursului declarat în cauză

Înalta Curte examinând cu prioritate, în temeiul art. 248 C. proc. civ., excepția nulității cererii de recurs invocată prin întâmpinare de către intimatul-pârât Ministerul Educației, urmează a o respinge, având în vedere că în cuprinsul cererii de recurs sunt identificate critici formulate împotriva sentinței recurate ce se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Examinând hotărârea atacată raportat la criticile ce i-au fost aduse, față de probatoriul administrat, dar și prin prisma prevederilor legale aplicabile și a jurisprudenței relevante, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, în considerarea celor în continuare înfățișate:

În ceea ce privește starea litigioasă intervenită între părți, Înalta Curte reține că aceasta a avut la bază următoarea situație de fapt.

Recurentul-reclamant A. a fost numit în funcția de rector al Universității Constantin Brâncusi, prin Ordinul nr. 3464/09.03.2020, pentru mandatul 2020-2024, ca urmare a concursului organizat pentru această funcție.

Anterior, funcția de rector al Universității Constantin Brâncusi a fost ocupată, începând cu anul 2016, de către doamna prof.univ.dr. B., intimată-interveneintă în prezentul litigiu, și care a fost revocată din funcție prin Ordinul nr. 3871/05.05.2017.

În cadrul altui litigiu, intimata-intervenienta din prezenta cauză a contestat ordinul prin care a fost revocată din funcție, astfel că prin SC nr. 3527/04.08.2020 pronunțată Tribunalul București, pronunțată în dosarul nr. x/2018, astfel cum a fost lămurită prin încheierea din data de 24.05.2022, sentință la care se face trimitere în Ordinul a cărui suspendare se solicită, a fost admisă în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta B., au fost anulate în parte Hotărârile nr. 10/31.03.2017, art. 1 și 10-17 și nr. 14/27.04.2017, art. 5, 7-9, fiind anulat, totodată și Ordinul nr. 3871/05.05.2017 al MEN cu obligarea pârâților la reîncadrarea reclamantei B. în funcția de rector al Universității Constantin Brâncuși din TG Jiu.

Prin decizia civilă nr. 1535/15.07.2021 pronunțată în cadrul aceluiaș au fost admise recursurile formulate de recurenții pârâți, casată sentința atacată în parte și, rejudecând a fost respinsă cererea privind anularea art. 2 din Ordinul MEN nr. 3871/2017 prin care a fost numită temporar, până la confirmarea prin ordin în funcția de rector, o altă persoană.

Ulterior, prin încheierea de ședință de la data de 24.05.2022 a Tribunalului București, a fost lămurit dispozitivul SC nr. 3527/2020, pronunțată în dosarul nr. x/2018, în sensul reîncadrării reclamantei B. în funcția de rector pentru viitor.

Anterior formulării cererii de lămurire a dispozitivului de către reclamanta din dosarul nr. x/2018, în punerea în aplicare a SC nr. 3527/04.08.2020, au fost emise de către pârâtul MEN Ordinul nr. 5306/21.09.2021 de reintegrare a numitei B. în funcția de rector pentru perioada 05.05.2017-09.03.2020 și Ordinul nr. 5307/21.09.2021 prin care s-a constatat încetarea de drept a a mandatului numitei B. ca urmare a ajungerii la termen.

Împotriva încheierii din data de 24.05.2022 a fost declarat recurs atât de recurentul-reclamant din prezenta cauză, cât și de pârâta Universitatea Constantin Brâncuși, acestea fiind înregistrate la data de 14.06.2022.

În contextul celor de mai sus, intimatul-pârât Ministerul Educației prin actul administrativ a cărui suspendare se solicită, respectiv Ordinul nr. 4022/09.06.2022 a pus în executare SC nr. 3527/2020 a Tribunalului București, pronunțată în dosarul nr. x/2018, astfel cum a fost lămurită prin încheierea din data de 24.05.2022.

Înalta Curte, revenind la recursul de față constată că recurentul-reclamant în susținerea cererii de recurs a invocat critici subscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., vizând soluția instanței de fond sub aspectul modalității în care aceasta a analizat îndeplinirea în cauză a condițiilor prevăzute de art. 14 din Legea nr. 554/2004.

Instanța de recurs constată că prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a emis și o serie de critici care privesc o analiză detaliată a cauzei și care ca regulă nu se poate efectuat în cadrul procedurii prevăzută de prevederile art. 14 C. proc. civ., în cauză, instanța putând face analiza doar a unor elemente probatorii din care să rezulte fără a afecta analiza pe fond a acțiunii în anulare, o prezumție de nelegalitate a actului administrativ contestat.

În ceea ce privește criticile dezvoltate de recurentul-reclamant pe fondul cauzei, instanța de recurs reține următoarele:

Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, " în cazuri bine justificate și pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condițiile art. 7, a autorității publice care a emis actul sau a autorității ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanței competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunțarea instanței de fond".

Măsura suspendării poate depăși acest moment dacă cererea prin care se solicită suspendarea executării actului administrativ contestat este întemeiată pe dispozițiile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 și formulată concomitent sau ulterior învestirii instanței cu acțiunea în anulare, în această ipoteză dispunându-se până la soluționarea definitivă a cauzei, situație în care ne aflăm în prezentul litigiu.

Pentru a admite o cerere de suspendare a executării unui act administrativ, care este, ca regulă generală, executoriu din oficiu, instanța trebuie să constate și să motiveze îndeplinirea cumulativă a celor două condiții prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, respectiv existența cazului bine justificat și prevenirea unei pagube iminente.

Conform art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, modificată prin Legea nr. 262/2007, cazurile bine justificate presupun împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ. Această condiție este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Așadar, partea care solicită suspendarea executării unui act administrativ are obligația să prezinte instanței argumente din care să rezulte că asupra actului contestat planează o îndoială serioasă în privința legalității sale. În speță, reclamantul nu a prezentat argumente concrete, particulare prin care să conteste prezumția de legalitate a actului administrativ a cărui suspendare o solicită în contextul în care intimatul-pârât Ministerul Educației a fost pus în situația de a executa o hotărâre judecătorească, pronunțată într-un litigiu de muncă pe care intimata-intervenientă din prezenta cauză l-a câștigat.

Sub acest aspect, instanța de fond a prezentat un raționament juridic temeinic și legal prin raportare la apărările propuse de reclamant în susținerea cererii sale, apreciind în mod corect că în cauză condiția cazului bine justificat nu este îndeplintă în condițiile în care emiterea Ordinului nr. 4022/09.06.2022 s-a făcut pentru executarea sentinței nr. 3527 din 04.08.2020 pronunțată de Tribunalul București.

În ceea ce privește argumentul recurentului-reclamant conform căruia ordinul contestat a fost emis fără existența unui temei de drept, instanața de fond a arătat în mod corect că acesta are în cuprinsul său referiri la textul de lege în temeiul căruia a fost emis, respectiv la art. 211 alin. (1) și (3) și 231 alin. (7) teza 1 din Legea nr. 1/2011, precum și la hotărârile judecătorești care dispun în sensul reintegrării intervenientei B. în funcția de rector.

Față de critica conform căreia ordinul contestat ar fi nelegal deoarece a fost emis înainte exercitării dreptului de recurs din partea intimatului-pârât, respectiv înainte ca încheierea din 24.05.2022 pronunțată în dosarul nr. x/2018 care privea lămurirea dispozitivului sentinței nr. 3527 din 04.08.2020 pronunțată de Tribunalul București, se constată că instanaț de fond a analizat în mod corect această ipoteză, arătând că printr-o încheiere de lămurire dispozitiv nu mai sunt puse în discuție chestiunile de fond ale procesului, iar dispozitivul hotărârii nu poate suferi modificări, într-o asemenea procedură.

Înalta Curte apreciază ca fiind relevant cu privire la această critică și faptul că în conformitate cu prevederile art. 274 din Legea nr. 53/2003: "Hotărârile pronunțate în fond sunt definitive și executorii de drept." Așadar, în litigiile referitoare la conflictele de muncă exercitarea unei căi de atac nu afectează caracterul definitiv și executoriu al unei hotărâri, însă în prezentul litigiu critica privitoare la caracterul nedefinitiv al hotărârii privește încheierea prin care s-a lămurit dispozitivul hotărârii. Instanța de recurs cu privire la procedura declarării recursului împotriva acestei închereri, în acord cu opinia instanței de fond apreciază că acestă procedură nu prezintă relevanță în contextul în care prin această procedură se lămuresc doar măsurile dispuse de instanță ce privesc reintegrarea intervenientei B. în funcția de rector.

Față de cele prezentate de către reclamant în cuprinsul cererii de chemare în judecată, respectiv aspecte teoretice privitoare la prevederile art. 14 din Legea nr. 554/2004 și argumente care privesc o analiză detaliată a fondului cauzei, instanța de recus în acord cu prima instanță, apreciază pe de-o parte că nu sunt apte prin ele însele să contureze o îndoială serioasă în ce privește legalitatea actului administrativ criticat, iar pe de altă parte analiza lor nu se poate efectua în acest cadru procesula. Procedura specială prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004 presupune fără a prejudeca fondul, ca partea care apelează la ea să prezinte chiar și scurte considerații care să genereze o suspiciune rezonabilă față de legalitatea actului, or în speță, în fața instanței de fond acest lucru nu s-a întâmplat.

Instanța de recurs, în analiza pe care o exercită asupra sentinței recurate vizează aspecte de nelegalitate ale acesteia și nu chestiuni detaliate ce țin de o analiză pe fondul acțiunii în anulare a actului administrativ contestat.

În acest context, Înalta Curte apreciază că, în mod corect, prima instanță a pronunțat o hotărâre temeinică și legală, reclamanta neprezentând argumente clare în ceea ce privește îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

În ceea ce privește analiza îndeplinirii în cauză a condiției prevenirii unei pagube iminente, Înalta Curte reține că, în conformitate cu prevederile art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, îndeplinirea condiției cazului bine justificat și cea a prevenirii pagubei iminente trebuie îndeplinite cumulativ pentru a se dispune suspendarea executării actului administrativ contestat.

În speță, cum prima condiție nu este îndeplinită, instanța de recurs reține că, chiar dacă instanța de fond a efectuat o analiză în ceea ce privește condiția pagubei iminente, la acest moment este de prisos o analiză a criticilor care vizează modalitatea în care instanța de fond a făcut analiza cu privire la îndeplinirea în cauză a acestei condiții.

Prin urmare, Înalta Curte constată că sentința recurată, este legală, fiind dată cu corecta interpretare și aplicare a normelor de drept incidente circumstanțelor de fapt reținute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea acesteia.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., republicat, raportat la dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 211/2022 din data de 2 august 2022 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepția nulității recursului.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinței civile nr. 211/2022 din data de 2 august 2022 a Curții de Apel Craiova, secția contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunțată în ședință publică, astăzi, 7 februarie 2023