ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 5396/2023

Ședința publică din data de 16 noiembrie 2023

Asupra contestației de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată pe rolul Înaltei Curți de Casație și Justiție, secția de contencios administrativ și fiscal, la data de 31 mai 2023, sub nr. x/2023, contestatoarea A., în contradictoriu cu intimatul Consiliul Superior al Magistraturii, a solicitat anularea Hotărârii nr. 745 din 28.03.2023, emisă de Consiliul Superior al Magistraturii, secția pentru judecători, prin care a fost respinsă cererea sa de transfer de la Judecătoria Timișoara la Tribunalul Timiș, precum și obligarea intimatului la admiterea cererii sale de transfer.

În motivarea contestației, se arată faptul că cererea de transfer a fost formulată în contextul publicării în data de 30 ianuarie 2023 pe site-ul Consiliului Superior al Magistraturii a anunțului privind organitarea unei sesiuni de transfer a judecătorilor la instanțe judecătorești, conform prevederilor art. 188-192 din Legea nr. 303/2022, cu mențiunea că a depus cererea de transfer atât în prima, cât și în a doua etapă a sesiunii.

În cuprinsul cererii, s-au invocat motive de ordin profesional, respectiv faptul că a fost judecător stagiar la Judecătoria Sânnicolau Mare, ulterior a fost numită în funcția de judecător la Judecătoria Timișoara, desfășurând activitatea în materie civilă, a obținut gradul profesional de tribunal la concursul de promovare din noiembrie 2022, disciplina dreptul muncii și asigurărilor sociale, astfel că, având în vedere experiența acumulată în materia drept civil în cei 7 ani în care a profesat, precum și cunoștințele acumulate în materia dreptului muncii, materie la care a susținut examenul de promovare pe loc, și-a exprimat disponibilitatea de a activa în cadrul secției I civile, pe un complet având specializarea "dreptul muncii și asigurărilor sociale" sau, în cadrul secției a II-a civile a Tribunalului Timiș.

A precizat că pentru sesiunea de transfer în discuție, au fost formulate un număr de 5 cereri de transfer la instanța superioară de către judecători din cadrul Judecătoriei Timișoara, două dintre acestea fiind respinse, printre care și a sa.

În contextul citării dispozițiilor art. 190 și art. 192 din Legea nr. 303/2022, printr-o primă critică, se susține că hotărârea atacată încalcă dispozițiile art. 192 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 303/2002 prin lipsa analizei motivelor invocate în analizele consultative.

Partea contestatoare arată că la emiterea hotărârii au fost avute în vedere avizele negative de transfer acordate de Judecătoria Timișoara și Curtea de Apel Timișoara, fără a se mai lua în considerare avizul pozitiv primit de la Tribunalul Timiș.

Avizele negative au avut la bază doar situația resurselor umane de la Judecătoria Timișoara, precizându-se că la această instanță există un deficit de 18 judecători, din schema de 54 de posturi.

În avizul pozitiv al Tribunalului Timiș s-a precizat că și la Tribunalul Timiș există o situație dificilă a resurselor umane (fiind disponibile la transfer 9 locuri vacante), fiind o urgență mai mare pentru ocuparea posturilor la tribunal decât la judecătorie, situația posturilor vacante la Judecătoria Timișoara fiind una temporară, deoarece este o instanță căutată la definitivat și transferuri.

Precizează că după respingerea cererii sale de transfer, în cadrul Judecătoriei Timișoara au fost repartizați 9 judecători ca urmare a susținerii examenului de definitivat și încă 2 judecători în urma finalizării examenului de admitere în magistratură. De asemenea, pentru 2 colege delegate în alte localități a încetat delegarea și s-au întors la Judecătoria Timișoara.

În consecință, argumentul pozitiv al Tribunalului Timiș, conform căruia situația dificilă a resurselor umane de la Judecătoria Timișoara este una temporară, a fost întemeiat și ignorat complet de secția pentru judecători. În prezent, la Judecătoria Timișoara sunt doar 6 locuri vacante dintr-o schemă de 54 de judecători.

Pe cale de consecință, în concret, apreciază că i s-a încălcat dreptul de a activa în cadrul Tribunalului Timiș, deoarece locurile actuale libere nu vor fi scoase la transfer, iar cele care se vor vacanta vor fi valorificate de către cei care vor să promoveze în actuala sesiune.

Printr-o a doua critică, se susține că hotărârea atacată încalcă dispozițiile art. 192 din Legea nr. 303/2002 prin lipsa analizei tuturor criteriilor din acest articol.

În acest sens, arată că prin cererea adresată intimatului a indicat mai multe motive pentru care a solicitat transferul, inclusiv motive particulare privind situația sa personală referitor la modul în care s-a realizat promovarea în contextul schimbării legilor justiției.

Având în vedere obținerea gradului profesional ca urmare a susținerii examenului de promovare pe loc din noiembrie 2022, raportat la contextul adoptării Legii nr. 303/2022, în ședința din data de 13 decembrie 2022, Comisia nr. 1 Comună - Legislație și Cooperare internațională a analizat situația judecătorilor și procurorilor care au obținut gradul profesional în baza reglementărilor anterioare, a decis că în ceea ce privește generația sa, care trebuie să urmeze examenul de promovare în două etape, una pe loc și una efectivă, nu va mai exista o promovare efectivă și ocuparea în mod concret a gradului se va face prin transfer.

Pe cale de consecință, nu a avut niciodată posibilitatea promovării pe loc, ci doar pe cale transferului, solicitând ca în analiza motivelor ersonale, raportat la întregul context jridic, precum și cele referitoare la vechime, având în vedere că a trebuit să acumuleze 7 ani vechime efectivă pentru a avea posibilitatea de a se înscrie la acest examen, sens în care ar trebui să aibă în vedere la analiza criteriilor prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2004 totalitatea situației juridice și personale.

Din cuprinsul hotărârii reiese că s-a dat întâietate criteriului vechimii în funcție și grad profesional, prin ignorarea celor invocate în cererea de transfer formulată. Astfel, prin nemotivarea actului administrativ individual și respingerea cererii sale de transfer fără a-i fi analizate motivele, precum și acordarea priorității doar criteriului vechimii în funcție și grad, fără vreo explicație în acest sens, i s-a adus o vătămare a dreptului său la transfer.

Subliniază că este de esența dreptului administrativ cerința motivării actului administrativ, pentru că aceasta reprezintă o punere în executarea legii, iar motivarea incompletă echivalează cu o nemotivare.

În acest context, se impune cenzura actului administrativ emis de Consiliul Superior al Magistraturii, întrucât simpla afirmare a respectării justului echilibru dintre interesul individual al contestatoarei și interesul general al instanțelor implicate în procedură, nu reprezintă o motivare în concret, iar modul prin care au fost analizate insuficient criteriile legale privind transferul, cu lipsa analizei motivelor din avizele emise de instanțe, precum și cu acordarea priorității de facto la transfer a judecătorului delegat reprezintă o încălcare a principiului constituțional al egalității în drepturi și o încălcare a principiului proporționalității dintre interesul public și privat, precum și a art. 6 din Convenția Europeană a Drepturilor Omului.

Prin urmare, o motivare insuficientă și formală, fără o analiză a ceea ce s-a invocat prin cererea de transfer, echivalează cu o nemotivare fiind încălcat dreptul său la un proces echitabil, căci în lipsa în concret a motivării respingerii sale raportat la motivele menționate, contestatoarea se află în imposibilitatea de a se apăra.

Pentru toate aceste considerente, a solicitat desființarea Hotărârii nr. 748/2023 a Consiliului Superior al Magistraturii cu consecința admiterii cererii de transfer.

Intimatul Consiliul Superior al Magistraturii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea contestației, ca neîntemeiată, pentru apărările dezvoltate la dosar.

A susținut, în esență, că hotărârea contestată este legală și temeinică, fiind emisă cu respectarea normelor legale și regulamentare incidente în materie.

În temeiul art. 13 din Legea nr. 554/2004, la dosarul cauzei s-au atașat actul administrativ atacat și documentația aferentă.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra contestației

Examinând Hotărârea nr. 745 din 28 martie 2023 a secției pentru judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii, prin prisma criticilor formulate de contestatoare, a apărărilor intimatului și față de prevederile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte apreciază că prezenta contestație este neîntemeiată.

Contestatoarea A. a învestit instanța de contencios administrativ, în temeiul art. 29 alin. (6) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii, cu cererea de verificare a legalității Hotărârii nr. 745 de la 28 martie 2023 prin care secția pentru Judecători a Consiliului Superior al Magistraturii i-a respins cererea de transfer de la Judecătoria Timișoara la Tribunalul Timiș.

În esență, sistematizând criticile prezentate de parte, Înalta Curte reține că actul administrativ unilateral cu caracter individual dedus judecății este contestat sub următoarele aspecte: (i) motivarea deficitară/vagă a soluției de respingere a cererii de transfer, deoarece nu au fost examinate în concret motivele expuse în susținerea acesteia; (ii) aplicarea greșită a dispozițiilor legale art. 188 alin. (1) și art. 192 din Legea nr. 303/2022.

Potrivit dispozițiilor art. 188 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată:

"Transferul judecătorilor și procurorilor de la o instanță la altă instanță sau de la un parchet la alt parchet, inclusiv la și de la instanțele și parchetele militare, ori la o instituție publică se aprobă, la cererea celor în cauză, de secția corespunzătoare a Consiliului Superior al Magistraturii, cu avizul motivat al președintelui instanței sau al conducătorului parchetului de unde se transferă și unde se transferă, însoțite de punctul de vedere al președinților curților de apel sau al procurorilor generali ai parchetelor de pe lângă curțile de apel în circumscripția cărora se află instanța sau parchetul de unde se transferă și unde se transferă. În cazul în care transferul se solicită în circumscripția aceleiași curți de apel sau a aceluiași parchet de pe lângă curtea de apel este necesar punctul de vedere al președintelui respectivei curți de apel sau al procurorului general al parchetului de pe lângă respectiva curte de apel."

Potrivit art. 190 alin. (1) din același act normativ:

"(1) Cererile de transfer se depun la Consiliul Superior al Magistraturii în termen de 15 zile de la data publicării anunțului prevăzut la art. 189 alin. (1). Cererea de transfer va conține informații privind specializarea judecătorului sau a procurorului și, dacă este cazul, disponibilitatea asumată a acestuia de a activa la instanța sau la parchetul la care solicită transferul, în oricare dintre secțiile sau completurile ori compartimentele la care cerințele acestei instanțe sau acestui parchet o impun."

Art. 192 din Legea nr. 303/2022 prevede criteriile ce trebuie avute în vedere la soluționarea cererilor de transfer ale judecătorilor la alte instanțe și ale procurorilor la alte parchete, respectiv:

a)motivele cuprinse în avizele motivate și punctele de vedere prevăzute la art. 188 alin. (1);

b)volumul de activitate al instanței sau al parchetului de la care se solicită transferul și la care se solicită transferul, numărul posturilor vacante și al posturilor temporar vacante la instanțele sau la parchetele implicate și dificultățile de ocupare a acestora;

c)specializarea judecătorului sau a procurorului, specializările complementare, vechimea în cadrul secției sau completului corespunzător specializării;

d)vechimea la instanța sau la parchetul de la care se solicită transferul;

e)vechimea efectivă în funcția de judecător sau, după caz, de procuror;

f)vechimea în gradul aferent instanței sau parchetului la care se solicită transferul;

g)disponibilitatea de a activa în secția sau în completul corespunzător specializării postului vacant;

h)domiciliul sau, după caz, reședința solicitantului;

i distanța dintre domiciliul sau, după caz, reședința și sediul instanței sau al parchetului la care funcționează judecătorul sau procurorul și posibilitățile reale de navetă, inclusiv timpul afectat acesteia;

j)starea de sănătate și situația familială.

Înalta Curte reiterează, așa cum rezultă din jurisprudența sa constantă, că art. 192 din Legea nr. 303/2022 nu stabilește o ordine de prioritate a criteriilor de transfer, incidența fiecăruia dintre acestea urmând a fi apreciată în fiecare caz individual, prin prisma raportului dintre interesul individual și cel general.

Prealabil prezentării, în concret, a argumentelor pe care își întemeiază concluzia în sensul netemeiniciei criticilor contestatoarei, Înalta Curte amintește, astfel cum a statuat deja în jurisprudența sa constantă, că, în exercitarea atribuțiilor lor, Consiliul Superior al Magistraturii, ca de altfel și entitățile administrative în general, dispun de o marjă de apreciere, astfel că, în situația în care nu pot fi identificate motive de nelegalitate formală ori elemente din care să rezulte că emitentul actului administrativ, prin conduita lui, s-a îndepărtat de la scopul legii ori a încălcat principiul proporționalității între interesul public și cel privat, o evaluare a substanței măsurilor dispuse, făcută de instanța de contencios administrativ însăși, ar constitui o ingerință nepermisă în atribuțiile administrației publice.

Intimatul are posibilitatea, în funcție de interesul public al desfășurării actului de justiție, să ia în considerare și alte aspecte relevante în cauză sau invocate de partea interesată. Este important însă ca eventualul refuz al autorității să nu se transforme în ceea ce dispozițiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ denumesc excesul de putere, respectiv depășirea limitelor dreptului de apreciere prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor, prevăzute de Constituție sau de lege.

Analizând conținutul actului administrativ atacat în cadrul coordonatelor astfel configurate, Înalta Curte constată că hotărârea contestată respectă limitele și scopul prevederilor legale în executarea cărora a fost adoptată, iar măsura dispusă a fost în mod exhaustiv și adecvat motivată, neexistând elemente pe baza cărora să poată fi decelată o exercitare abuzivă a dreptului de apreciere, în sensul art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, este de remarcat că, în cauză, întreaga procedură s-a desfășurat cu respectarea prevederilor art. 188 - 192 din Legea nr. 303/2022, privind statutul judecătorilor și procurorilor, republicată.

Raportat la rațiunile și necesitățile sistemului judiciar, analiza cererii de transfer a contestatoarei s-a efectuat prin prisma acestor criterii, tocmai pentru a asigura luarea unei decizii obiective, în condiții de legalitate și oportunitate și în raport de circumstanțele concrete ale fiecărei solicitări, cu menținerea unui echilibru între interesul public pe care Consiliul Superior al Magistraturii are obligația să-l ocrotească în exercitarea rolului său de garant al independenței justiției și interesul legitim privat.

Pe de altă parte, din interpretarea tuturor dispozițiilor legale privitoare la transferul judecătorilor și procurorilor rezultă că gestionarea resurselor umane în sistemul judiciar reprezintă atributul Consiliului Superior al Magistraturii, astfel încât ocuparea posturilor vacante trebuie să se raporteze la rațiunile și la necesitățile sistemului judiciar, pentru evitarea provocării unor grave disfuncționalități în activitatea parchetelor și a instanțelor, cu păstrarea unui just echilibru între interesele parchetului/instanței implicate în procedură și interesul privat al solicitantului.

Normele care reglementează instituția transferului au caracter supletiv și conferă doar o vocație în sensul arătat, fără a crea în mod automat un drept solicitantului, iar în speță, intimatul a fost consecvent, în sensul în care, analizând cererea formulată, în raport de motivele invocate, precum și în raport de criteriile prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022, corelând și avizele emise în temeiul art. 188 alin. (1) din aceeași lege, de instanțele implicate în procedura transferului, a apreciat că nu este oportună admiterea cererii de transfer a contestatoarei.

Așadar, contrar susținerilor contestatoarei, au fost avute în vedere avizele negative emise de Judecătoria Timișoara și Curtea de Apel Timișoara în raport de datele statistice oferite de direcția de resort cu privire la situația resurselor umane disponibile la nivelul Judecătoriei Timișoara și la încărcătura efectivă pe judecător.

Din punct de vedere al cerinței legale a motivării, instanța de contencios administrativ poate pronunța o soluție de anulare a actului administrativ, dacă este vorba despre o nemotivare totală a acestuia sau dacă din cuprinsul motivelor sumar expuse, judecătorul, dar și partea vătămată, nu pot analiza sau decela raționamentul autorității emitente. Se constată, însă, că hotărârea atacată respectă cerințele prevăzute de lege din perspectiva motivării, fiind expuse corespunzător atât obiectul cererii de transfer și împrejurările pe care acestea se întemeiază, cât și argumentele secției pentru judecători pentru care a fost respinsă solicitarea contestatoarei, respectiv datele obiective privind situația posturilor, încărcătura pe judecător și pe schemă de la instanțele implicate în procedura transferului, avizele instanțelor implicate, precum și argumente referitoare la asigurarea bunei funcționări a judecătoriei de la care se solicită transferul, care au determinat intimatul să adopte soluția de respingere a solicitării de transfer.

La verificarea legalității hotărârii contestate se au în vedere datele existente la momentul analizării cererii contestatoarei, prioritar fiind ca intimatul să aleagă din mai multe variante posibile pe cea care corespunde cel mai bine interesului public protejat, în speță, funcționarea optimă a instanțelor implicate în analiză, având în vedere date statistice și criterii concrete obiective privind toate cererile formulate, iar nu scoase din context și interpretate în mod subiectiv în raport de fiecare titular al unei cereri de transfer.

Contrar susținerilor contestatoarei, secția pentru Judecători a reținut situația dificilă a Judecătoriei Timișoara, cauzată în principal de gradul de ocupare a schemei de personal. În vederea preîntâmpinării unor astfel de situații și pentru a evita perturbarea activității judecătoriei de la care se solicită transferul prin supraîncărcarea celorlalți judecători, aspect care determină acordarea unor termene mai lungi, cu consecința afectării celerității soluționării cauzelor și, în mod indirect, a justițiabililor, în contextul cu care se confruntă instanța sub aspectul fluctuației de personal (situația posturilor vacante), văzând și situația instanței la care s-a solicitat transferul, precum și avizele și, respectiv, punctele de vedere ale instanțelor implicate, secția pentru Judecători a apreciat că se impune respingerea cererii de transfer a contestatoarei.

Așadar, analizând cererea de transfer la Judecătoria Timișoara formulată de către contestatoare, în raport de motivele invocate de aceasta și de criteriile prevăzute de art. 192 din Legea nr. 303/2022, secția pentru Judecători a apreciat că se impune respingerea acesteia față de deficitul de judecători care s-ar crea la Judecătoria Timișoara dat fiind că această instanță funcționa deja cu un deficit de personal de 24% iar transferul doamnei judecător ar fi perturbat grav activitatea instanței, prin supraîncărcarea judecătorilor rămași.

Totodată, este neîntemeiată și susținerea contestatoarei potrivit căreia, în soluționarea cererii sale de transfer, s-ar fi dat eficiență unui criteriu neprevăzut de lege, respectiv dificultatea ocupării posturilor vacante, creând o "interdicție de transfer" pentru aceasta deoarece intimatul a avut în vedere datele statistice ale instanței de la care s-a solicitat transferul precum și ale Judecătoriei Timișoara, prin raportare la situația particulară titularului cererii de transfer precum și la criteriile legale referitoare la transfer, motivând adecvat respingerea cererii formulate.

În ceea ce privește avizele comunicate de instanțele implicate, acestea sunt cuprinse printre criteriile prevăzute de lege, se solicită în mod obligatoriu de Consiliul Superior al Magistraturii, potrivit art. 188 alin. (1) din Legea nr. 303/2022, și sunt consultative, fiind relevante în adoptarea unei soluții cu privire la cererile de transfer formulate de magistrați.

În cauză, secția pentru judecători a avut în vedere și a dat prioritate avizelor nefavorabile emise de Judecătoria Timișoara și Curtea de Apel Timișoara, dat fiind faptul că motivele invocate de contestatoare nu pot prevala, la momentul analizării cererii de transfer, față de interesele instanței de la care aceasta provine, respectiv asigurarea resurselor umane necesare bunei desfășurări a activității și evitarea creșterii încărcăturii pe judecător.

Controlul de legalitate pe care Înalta Curte îl efectuează în temeiul art. 191 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (5) - (7) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii implică cenzurarea excesului de putere al autorității în exercitarea atribuțiilor prevăzute de lege, astfel cum este acesta definit de art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea 303/2022.

Or, de vreme ce aceste avize reprezintă un criteriu legal, iar legiuitorul nu a stabilit o ordine de prioritate a criteriilor, acestea fiind apreciate în ansamblu, iar secția pentru Judecători și-a întemeiat hotărârea inclusiv pe acest criteriu, pe care l-a analizat prin coroborare cu alte criterii legale relevante, precum volumul de activitate și schema de personal ale instanței de la care s-a solicitat transferul și motivele invocate în susținerea cererii, nu se poate vorbi despre un exces de putere, hotărârea emisă având o bază legală și fiind fundamentată pe un raționament obiectiv și nediscriminatoriu.

Simpla existență a unor posturi vacante utile într-o sesiune de transferuri nu creează în mod automat premisele pentru admiterea cererii de transfer a contestatoarei, în competenta secției pentru Judecători din cadrul Consiliului Superior al Magistraturii revine și analiza de oportunitate, prin raportare la nevoile sistemului judiciar.

Concluzionând, în considerarea aspectelor evocate, Înalta Curte constată că nu subzistă motivele de nelegalitate ale Hotărârii nr. 745 din 28 martie 2023 a Consiliului Superior al Magistraturii, secția pentru Judecători, actul administrativ atacat fiind emis în limitele competențelor prevăzute de lege și cu respectarea dispozițiilor legale incidente.

Pentru considerentele expuse, în baza art. 18 din Legea nr. 554/2004 și a art. 191 din Legea nr. 303/2022 privind statutul judecătorilor și procurorilor, coroborate cu cele ale art. 29 alin. (5)-(7) din Legea nr. 305/2022 privind Consiliul Superior al Magistraturii, Înalta Curte va respinge contestația formulată de A., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge contestația formulată de A. împotriva Hotărârii nr. 745 din 28 martie 2023, pronunțată de Consiliul Superior al Magistraturii, secția pentru judecători, ca neîntemeiată.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 16 noiembrie 2023.