ÎCCJ, Secția de contencios administrativ și fiscal, Decizia nr. 3140/2024

Ședința publică din data de 6 iunie 2024

Asupra recursului de față;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanțele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 19 iunie 2023 sub nr. x/2023 pe rolul Curții de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, reclamantul Federația Sindicală A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării Inovării și Digitalizării suspendarea executării Ordinelor MCID nr. 20667/31.05.2023 și nr. 20668/31.05.2023 și obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată ocazionate cu soluționarea prezentului litigiu.

Prin sentința civilă nr. 1469 pronunțată la 29 septembrie 2023, Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a respins excepția lipsei calității procesuale active și excepția lipsei de interes ca neîntemeiate și a respins cererea de suspendare formulată de către reclamantul FEDERAȚIA SINDICALĂ A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL CERCETĂRII INOVĂRII ȘI DIGITALIZĂRII, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinței civile nr. 1469 pronunțate la 29 septembrie 2023 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal a declarat recurs FEDERAȚIA SINDICALĂ A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinței și pe fond admiterea cererii de suspendare a executării Ordinelor MCID nr. 20667/31.05.2023 și nr. 20668/31.05.2023.

În susținerea cererii de recurs, recurenta - reclamantă a adus următoarele critici:

- instanța de fond a respins în mod greșit cererea de suspendare, reținând, în esență că nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat și a pagubei iminente.

Din considerentele Curții de Apel București nu se înțelege dacă cele două ordine de ministru, respectiv Ordinele MCID nr. 20667 și 20668/2023 sunt acte administrative cu caracter individual sau acte administrative cu caracter normativ. Consideră că acest aspect este crucial și trebuia calificat de către judecătorul fondului, întrucât nu prejudiciază fondul.

- judecătorul fondului a încălcat și aplicat greșit dispozițiile incidente cauzei, respectiv prevederile art. 3 și art. 11 din Legea nr. 24/2000, art. 7 din Legea nr. 52/2003, punctul 8.3 lit. i) și l) din Anexa la H.G. nr. 1188 din 29 septembrie 2022, art. 90 lit. b) din Legea nr. 367/2022 privind dialogul social.

Apreciază că cele două ordine de ministru au aplicabilitate generală, astfel că sunt acte normative cu caracter general, fiind aplicabile oricărui cercetător care dorește să participe la cele două competiții de proiecte de cercetare.

Precizează că publicarea în Monitorul Oficial a actelor administrative cu caracter normativ vizează însăși intrarea lor în vigoare (eficacitatea lor), cauză de nulitate absolută și nu opozabilitatea. Nepublicarea în Monitorul Oficial echivalează cu ineficacitatea lui, întrucât până în momentul publicării, un act administrativ cu caracter normativ nu produce efecte și practic nu există.

Arată că Legea 52/2003 ce privește transparența decizională în administrația publică are norme imperative de strictă interpretare, iar încălcarea acestora atrage nulitatea absolută. Conform art. 7 din Legea nr. 52/2003 ordinele ce fac obiectul cauzei trebuiau publicate în integralitate pe site-ul propriu al emitentului, aspect ce nu a fost dovedit în cauză.

În mod greșit prima instanță nu a observat că introducerea unui nou evaluator nu elimină situația existenței unei diferențe de 10 puncte între doi evaluatori, tocmai situația prevăzută în punctul 8.3 lit. i) din Anexa la H.G. pentru eliminarea acestor situații, în care între doi evaluatori există o diferență de punctaj mai mare de 10%. Practic ordinul sfidează H.G., nu doar că îl încalcă în mod flagrant.

Contestarea punctajului prevăzut de punctul 8.3 lit. l) din Anexa referă tocmai la corelarea dintre propunere făcută, observațiile evaluatorului: acordat. Acolo unde observațiile sunt insuficiente, dar un puctaj este scăzut este necesară o pârghie pentru a corela punctajul cu observațiile în modul cel mai obiectiv și transparent cu putință.

În continuarea criticilor sale arată că Ordinele MCID nr. 20667/31.05.2023 și nr. 20668/31.05.2023 sunt acte administrative cu caracter economico-social, deoarece, prin ele s-a lansat competiția de cercetare exploratorie din planul național de cercetare dezvoltare, astfel că exista obligația dezbaterii și avizării în Comisia de Dialog Social a ordinelor.

- în mod nelegal prima instanță nu a observat că este îndeplinită și condiția vătămării membrilor Federației, a cercetătorilor care nu pot participa la cele două competiții în condiții de legalitate și transparență, fiindu-le afectate nu doar veniturile, ci și avansarea în carieră.

Intimatul-pârât a depus întâmpinare în cuprinsul căreia, în principal, a invocat excepția nulității căii de atac pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea recursului ca nefondat și menținerea ca legală a soluției instanței de fond.

Excepția nulității căii de atac pentru nemotivare a fost soluționată de către Inalta Curte în partea introductivă (practicaua) a acestei decizii.

II. Soluția și considerentele Înaltei Curți asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Analizând sentința recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Reclamanta Federația Sindicală A. a învestit instanța de contencios administrativ și fiscal cu o cerere prin care a solicitat suspendarea executării Ordinelor MCID nr. 20667/31.05.2023 și nr. 20668/31.05.2023.

Ordinul nr. 20667/31.05.2023 vizează lansarea Competiției 2023 pentru Proiecte de cercetare exploratorie din cadrul Programului 5.1 IDEI a Planului Național de Cercetare-Dezvoltare și Inovare pentru perioada 2023-2027 și Ordinul nr. 20668/31.05.2023 privește lansarea Competiției 2023 pentru Proiecte de cercetare exploratorie din cadrul Programului 5.1 IDEI a Planului Național de Cercetare-Dezvoltare și Inovare pentru perioada 2023-2027, ambele nefiind publicate în Monitorul Oficial al României.

Prima instanță a respins cererea formulată de reclamantă cu motivarea că în cauză nu sunt îndeplinite condițiile legale cumulative, respectiv cazul bine justificat și paguba iminentă, pentru a se dispune suspendarea executării Ordinelor MCID nr. 20667/31.05.2023 și nr. 20668/31.05.2023.

Nemulțumită de soluția primită, reclamanta a formulat prezenta cerere de recurs întemeiată pe dispozițiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. supunând spre verificare ÎCCJ - SCAF legalitatea sentinței civile de la fondul cauzei.

Înalta Curte are în vedere împrejurarea că, acțiunea privind suspendarea executării actului administrativ se circumscrie noțiunii de protecție provizorie a drepturilor și intereselor reclamantului (până la momentul la care instanța competentă va cenzura legalitatea actului), atunci când acestea sunt supuse unui risc iminent de vătămare, pentru a se evita exercitarea abuzivă a prerogativelor de care dispun autoritățile publice.

Îndeplinirea celor două condiții, respectiv cazul bine justificat și iminența producerii unei pagube, este lăsată la aprecierea judecătorului, fiind verificată, în funcție de circumstanțele cauzei, printr-o analiză sumară a aparenței dreptului, pe baza argumentelor de fapt și de drept prezentate de partea interesată, care trebuie să ofere indicii suficiente pentru răsturnarea prezumției de legalitate de care se bucură actul administrativ și să facă verosimilă iminența producerii unei pagube greu sau imposibil de înlăturat, în ipoteza în care actul contestat ar fi anulat de instanța de judecată.

În cauză, în acord cu opinia primei instanțe, Înalta Curte apreciază că nu au fost relevate elemente care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat și pagubei iminente, în ceea ce privește actele administrative a căror suspendare s-a solicitat.

Conform dispozițiilor art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, cazurile bine justificate reprezintă acele împrejurări legate de starea de fapt și de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.

La modul concret, condiția existenței unui caz bine justificat este îndeplinită în situația în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

În acest context, trebuie subliniat faptul că principiul legalității actelor administrative presupune atât ca autoritățile administrative să nu eludeze dispozițiile legale, cât și ca toate deciziile acestora să se întemeieze pe lege. Acest principiu, impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigențe de către autorități să fie în mod efectiv asigurată.

Pe de altă parte, în cadrul cererii de suspendare, instanța de judecată nu va cerceta îndeplinirea condițiilor de legalitate a actului administrativ, această obligație revenindu-i instanței învestite cu soluționarea acțiunii în anulare.

Prin urmare, pentru a înlătura, chiar și temporar, regula executării imediate și din oficiu a actului administrativ, prin suspendarea acestuia, instanța poate aprecia necesitatea unei asemenea măsuri doar prin raportare la probele administrate în cauză și care trebuie să ofere suficiente indicii aparente de răsturnare a prezumției de legalitate a actului administrativ, instanța având posibilitatea să efectueze numai o examinare sumară a aparenței dreptului.

Analizând prima facie motivele invocate de reclamant, în mod corect prima instanță a constatat că acestea nu relevă împrejurări legate de starea de fapt sau de drept de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative.

O primă critică invocată de recurentul-reclamant este aceea că din motivarea hotărârii recurate nu rezultă dacă Ordinele MCID nr. 20667 și 20668/2023 sunt acte administrative cu caracter individual sau acte administrative cu caracter normativ.

Înalta Curte constată că partea reclamantă nu a solicitat clarificarea acestui aspect pe calea cererii de chemare în judecată, prin care a cerut suspendare actelor administrative și urmează a nu răspunde, el ținând de fondul cauzei.

Totodată, instanța de recurs precizează că, în procedura specială prevăzută de art. 14 din Legea nr. 554/2004 nu are importanță dacă actele administrative a căror suspendare se solicită au un caracter individual sau normativ, procedura și criteriile fiind aceleași.

În ce privește critica vizând faptul că judecătorul fondului a încălcat și aplicat greșit prevederile art. 3 și art. 11 din Legea nr. 24/2000, art. 7 din Legea nr. 52/2003, punctul 8.3 lit. i) și l) din Anexa la H.G. nr. 1188 din 29 septembrie 2022, Art. 90 lit. b) din Legea nr. 367/2022 privind dialogul social, Înalta Curte constată că este nefondată.

Sub aspectul îndeplinirii condiției existenței unui caz bine justificat, recurenta-reclamantă încearcă, atât în fond, cât și în recurs, să obțină soluționarea cauzei pe fond, în sensul că a solicitat instanței de fond să constate că ordinele sunt nule absolut prin nepublicarea lor în Monitorul oficial; că Legea 52/2003 are norme imperative de strictă interpretare, conform art. 7 din Legea nr. 52/2003 ordinele sunt nule, întrucât trebuiau publicate în integralitate pe site-ul propriu al instituției pârâte și, în final apreciază că, în mod greșit prima instanță nu a observat că introducerea unui nou evaluator nu elimină situația existenței unei diferențe de 10 puncte între doi evaluatori, tocmai situația prevăzută în punctul 8.3 lit i) din Anexa la H.G. pentru eliminarea acestor situații, în care între doi evaluatori există o diferență de punctaj mai mare de 10%.

Practic prin cererea de recurs s-au reiterat susținerile din cererea de chemare în judecată și s-a solicitat Înaltei Curți să constate că, în mod eronat judecătorul fondului nu a observat că Ordinele MCID nr. 20667/31.05.2023 și nr. 20668/31.05.2023 sunt nule.

Înalta Curte reiterează, ceea ce s-a statuat prin practica sa constată, că pe calea cererii de suspendare executare act administrativ doar se pipăie fondul, solicitările trebuind a fi cu titlu explicativ, pentru a forma convingerea instanței că există o îndoială serioasă în privința legalității actelor administrative, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004 .

Fără a antama fondul cauzei, instanța de recurs constată că, aparent, prevederile ordinelor a căror suspendare se cere nu derogă de la prevederile actului normativ cu forță juridică superioară, ele fiind emise în temeiul și în vederea executării în concret a legii. Astfel cum în mod corect judecătorul fondului a observat, cele două ordine a căror suspendare se solicită au fost emise în aplicarea Hotărârii de Guvern nr. 1265/2004 pentru aprobarea Normelor metodologice privind contractarea, finanțarea, monitorizarea și evaluarea programelor, proiectelor de cercetare-dezvoltare și inovare și a acțiunilor cuprinse în Planul național de cercetare-dezvoltare și inovare și a Hotărârii nr. 1188/2022 privind aprobarea Planului național de cercetare, dezvoltare și inovare 2022-2027, acte normative care stabilesc reguli cu caracter general cu priviră la derularea proiectelor și care sunt publicate în Monitorul Oficial.

Din cuprinsul hotărârii atacate cu calea extraordinară de atac a recursului, rezultă cu prisosință că instanța de fond a răspuns clar criticilor, judecătorul fondului condensându-le în 4 puncte principale vizând faptul că cele două ordine: nu au fost publicate în Monitorul Oficial; nu au fost puse în dezbatere publică încălcându-se art. 7 din Legea 52/2003 privind transparența decizională; prin anexe se încalcă prevederile H.G. 1188/29.09.2022 și nu au fost dezbătute și avizate de Comisia de Dialog Social.

Prima instanță în mod legal a conchis următoarele: motivele de nulitate sunt concomitente emiterii actului în timp ce aspectul publicării acestuia este ulterior adoptării și nu vizează nulitatea, ci opozabilitatea actului și nu poate fundamenta existența cazului bine justificat; o apreciere în concret asupra modului de publicare a celor 2 ordine, respectiv dacă publicarea pe site-ul UEFISCDI răspunde exigențelor art. 7 din Legea 52/2003 privind transparența decizională, depășește limitele de verificare permise de art. 14 din Legea 554/2004; nu pot releva elemente de nelegalitate evidentă, care să contureze condiția cazului bine justificat, fiind necesară analiza aprofundată a prevederilor Pachetului de informații adoptat prin Ordine, în sensul dacă a operat o modificare a procedurii de evaluare a punctajului obținut de către instanța învestită cu soluționarea acțiunii în anulare; faptul că ordinele nu au fost dezbătute și avizate de Comisia de Dialog Social nu poate fi verificat și nici nu pot contura îndeplinirea condiției cazului bine justificat.

În egală măsură, Înalta Curte are în vedere și faptul că prin sentința civilă nr. 432 pronunțată la data de 15 martie 2024, în dosarul nr. x/2023, Curtea de Apel București, secția a VIII-a contencios administrativ și fiscal a respins acțiunea formulată de reclamanta Federația Sindicală A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării, Inovării și Digitalizării, ca fiind promovată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Pronunțarea acestei hotărâri judecătorești pe fondul cauzei exclude îndoiala serioasă în privința legalității actelor administrative, în sensul explicitat prin art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, astfel încât nu este îndeplinită condiția cazului bine justificat, hotărârea menționată, chiar dacă nu este definitivă, constituind un reper în verificarea aparenței de nelegalitate ținând cont de faptul că judecătorul fondului a avut posibilitatea administrării și interpretării unor probe și a efectuării unei evaluări aprofundate, pe care mecanismul procesual al suspendării de executare nu o îngăduie.

În consecință, în mod corect prima instanță a constatat inexistența elementelor care să contureze îndeplinirea condiției cazului bine justificat pentru suspendarea efectelor Ordinelor nr. 20667 și 20668 emise în anul 2023.

În ceea ce privește condiția pagubei iminente, din analiza prevederilor art. 2 alin. (1) lit. ș) din Legea nr. 554/2004, rezultă că această noțiune are în vedere prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.

Recurenta a susținut, în esență, că cerința pagubei iminente este îndeplinită prin faptul că existența ordinelor afectează veniturile și avansarea în carieră a membrilor săi - cercetătorii care nu pot participa la cele două competiții în condiții de legalitate și transparență.

Înalta Curte reține că, în justificarea îndeplinirii condiției pagubei iminente, reclamanta are obligația de a dovedi producerea unui prejudiciu concret, real, prin punerea în executare a ordinelor.

Din această perspectivă, se constată că sunt neîntemeiate criticile recurentei, instanța de fond reținând în mod corect că, deși este evident că, prin punerea în executare a ordinelor a cărui suspendare se cere, membrii-cercetători din cadrul Federației reclamante pot suferi o pierdere patrimonială, întrucât nu toți pot câștiga competițiile de proiecte de cercetare, condiția pagubei iminente presupune ca prin punerea în executare a actului administrativ să se producă efecte dăunătoare mai importante decât simpla punere în executare a actului administrativ, sau care sunt greu sau imposibil de reparat.

Având în vedere aceste aspecte, Înalta Curte reține că, în absența dovedirii existenței unui caz bine justificat și a unei pagube iminente, hotărârea primei instanțe este legală, fiind pronunțată cu respectarea dispozițiilor art. 14 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 2 lit. ș) și t) din Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de Federația Sindicală A. împotriva sentinței civile nr. 1469 pronunțate la 29 septembrie 2023 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Federația Sindicală A. împotriva sentinței civile nr. 1469 pronunțate la 29 septembrie 2023 de Curtea de Apel București, secția a IX-a contencios administrativ și fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluția va fi pusă la dispoziția părților prin mijlocirea grefei instanței.

Pronunțată astăzi, 6 iunie 2024.